住房公積金制度現(xiàn)存的瑕疵及完善對策

■宋曉琳

公積金相關(guān)事業(yè)的發(fā)展在“十二五”期間倍加受到社會(huì)大眾的高度關(guān)注，并且逐步建立了由住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)所共同組成的保障我國社會(huì)職工的體系法規(guī)。住房公積金制度的實(shí)施不僅對解決職工在購買普通住房時(shí)遇到的困難有所幫助，而且使得解決問題的方向更加的清晰，提升了我國社會(huì)的保障力度。國家對住房保障工程政策的傾斜是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而進(jìn)行的，使得其有更大的發(fā)展空間。由于公積金總量的不斷加大，如何合理運(yùn)用及為廉租房提供資金，是擴(kuò)大公積金制定影響力的關(guān)鍵。

住房公積金制度現(xiàn)存瑕疵

（一）投資管理與風(fēng)險(xiǎn)控制問題

1.管理中心定位問題

公積金的相關(guān)決策由公積金管委會(huì)負(fù)責(zé)、公積金的相關(guān)運(yùn)作由管理中心進(jìn)行、公積金儲(chǔ)存到銀行專門開立的賬戶中進(jìn)行管理、財(cái)政等相關(guān)部門負(fù)有監(jiān)督的義務(wù)共同構(gòu)成了符合我們國家現(xiàn)階段社會(huì)狀況的合理的公積金相關(guān)管理體系。但在實(shí)際中，管理中心既不屬于政府機(jī)構(gòu)，也不是金融機(jī)構(gòu)，沒有償債能力，對經(jīng)營活動(dòng)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，無成本聚集資金。使得混亂化經(jīng)營、違規(guī)操作及監(jiān)管形式化問題不斷涌現(xiàn)。

2.配貸機(jī)制不公問題

公積金目前沒有存儲(chǔ)年限及最低繳存額的要求，各地根據(jù)實(shí)際情況制定最高貸款額度。浮動(dòng)利率是公積金實(shí)行的主要利率方式，并且在審核職工申請的公積金貸款過程中，職工是否具有較好的還款能力往往被相關(guān)部門所看中。這更符合職工申請非保障性公積金貸款，即金融貸款的特點(diǎn)。

3.決策和監(jiān)督機(jī)制問題

公積金所有者在目前的投資體制下既沒有對公積金投資渠道選擇的權(quán)利，也沒有實(shí)際監(jiān)督的權(quán)利，這使得公積金違規(guī)操作現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。一些管理中心在沒有進(jìn)行科學(xué)論證的情況下制定年度使用計(jì)劃，使得投資效果不佳，而且缺乏內(nèi)控機(jī)制。

4.資金地域分割問題

房地產(chǎn)市場成熟的地方，不論是資金需求量，還是需求的規(guī)模都不斷擴(kuò)大，使得公積金供不應(yīng)求。數(shù)額巨大的公積金余額沉淀現(xiàn)象，確實(shí)在我國一些城市存在。由于各管理中心獨(dú)立運(yùn)作、管理封閉化，使得公積金不能跨地區(qū)使用。這不僅使得一些無法滿足當(dāng)?shù)芈毠ど暾埞e金貸款購買房屋的城市，因得到多余的公積金而不能更好的促進(jìn)本地住房市場的良好發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定繁榮，而且還使得擁有如此數(shù)額巨大的公積金沉淀的城市受到如何保管該筆公積金及擔(dān)心該筆公積金會(huì)發(fā)生貶值等問題的困擾。

5.投資渠道問題

公積金在滿足職工購買房屋等正常使用途徑的前提下，在得到公積金管委會(huì)的同意，可以購買一些風(fēng)險(xiǎn)較小、收益率比同期銀行存款利率高的國家債券。即便如此，公積金目前可投資渠道只有發(fā)放個(gè)人住房貸款、購買國債及儲(chǔ)存在銀行3個(gè)渠道，投資面相對狹窄，不利于公積金的保值與增值。

（二）增值收益分配問題

1.過多的提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金及較低的利用率

根據(jù)相關(guān)部門對各地奉陪增值收益的相關(guān)研究來看，各地提取的比例都相對較大。按照相關(guān)規(guī)定，貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提取數(shù)額占全部公積金增值收益的比例不能低于60%，具體的實(shí)施比例應(yīng)當(dāng)由省級財(cái)政部門依據(jù)本省的自身狀況確定，但也不宜過高。雖然較高的準(zhǔn)備金的提取有助于降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，但使得大量資金沉淀在銀行，不能用于其他收益較高的投資，資金利用率不高。

2.公平性的欠缺

公積金主要用于解決職工住房問題，但在實(shí)際中，仍然大量存在沒有自主購房能力者?？梢阅贸鲆徊糠衷鲋凳找?，專門用于對不符合公積金貸款條件，但確有支付能力的中低收入家庭購房支持，也可以用于其繳存分紅，充分體現(xiàn)公積金惠民性和公平性。

3.抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力及相關(guān)調(diào)劑與平衡的欠缺

即使是同省的管理中心，也沒有實(shí)現(xiàn)公積金聯(lián)動(dòng)與調(diào)劑功能，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)難以防范。雖然各城市可以防范本市區(qū)域內(nèi)的貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，但對于大范圍、區(qū)域性自然災(zāi)害所帶來的風(fēng)險(xiǎn)卻難以防范。例如，2008年的汶川地震，致使大量公積金貸款者死亡或者喪失勞動(dòng)能力，有可能誘發(fā)公積金貸款無法按時(shí)償還的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，由于受當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)增長緩慢及受美國次貸危機(jī)的影響，使得我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境極不安穩(wěn)。除上述因素外，住房貸款的違約還有可能因國內(nèi)房價(jià)的不穩(wěn)定變化而發(fā)生。

4.提供給廉租房建設(shè)的資金方式需要改變

有些城市的公積金制度覆蓋面較狹窄，只有政府機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位的職工才繳納住房公積金，許多失業(yè)者及低保人員沒有享受到這項(xiàng)惠民政策?？紤]到我國為什么要建立住房公積金制度的原因以及處于對社會(huì)公平性的考慮，一些公積金在進(jìn)行相關(guān)運(yùn)作后，產(chǎn)生的超過本金的數(shù)額投向廉租房市場，以此來幫助那些在住房購買方面有困難的員工。

目前雖然有相關(guān)的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從公積金的增值收益中拿出一部分，用于新建廉租房，但是該筆資金是在提取了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金及支付了管理費(fèi)用后進(jìn)行分配的，而且是先由財(cái)政部門收繳上來，然后再向相關(guān)部門發(fā)放。雖然，這種做法可以迅速的籌集資金用于建設(shè)，但也存在諸多爭議。所以，必須改革用于支持廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的方式，可以采取以優(yōu)惠的利率貸款或以增值收益入股的方式，繳納公積金的職工的利益必須被保護(hù)，這是公積金成立之初目標(biāo)最大限度實(shí)現(xiàn)的前提條件。

公積金制度在宏觀層面的完善與配套

未來公積金事業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)改革其制度單一、資金運(yùn)行封閉性的格局，以改善民生為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)目標(biāo)。堅(jiān)持規(guī)范化管理，符合公共事業(yè)管理額要求，繼續(xù)推行其普惠的政策。

（一）建立公積金的目標(biāo)的準(zhǔn)確定位

1.普惠型公積金的建設(shè)

演講詞通過運(yùn)用大量的語氣隱喻表達(dá)，對塑造人物形象、反映主體起到了重要作用。因此，本文嘗試用語氣隱喻的視角對希拉里的敗選演講《為理想奮斗絕對值得》中的演講詞進(jìn)行探析。

即逐步擴(kuò)大公積金制度的覆蓋面，使得農(nóng)民、失業(yè)者及殘疾人等都能成為公積金制度普惠的對象。為此，可以借鑒醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度建立與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大覆蓋的廣度與深度，為全體社會(huì)成員提供普惠的社會(huì)公共住房產(chǎn)品。

2.民本型公積金的建設(shè)

即在以人為本的原則下使用公積金，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品房等的購買。對那些收入較低并且購買房屋有困難的家庭要提供一些相關(guān)的補(bǔ)助，以此來增加相關(guān)的社會(huì)效應(yīng)。同時(shí)，放寬使用公積金的條件，對于有重大疾病、教育支付困難等生活困難的家庭，也應(yīng)該同意其提取公積金，用以解決生活困難，充分發(fā)揮公積金改善居民居住條件和保障居民幸福方面的作用。

3.精細(xì)化和數(shù)字化公積金的建設(shè)

即引入現(xiàn)代管理理念，建立精細(xì)化的政策、業(yè)務(wù)、服務(wù)、技術(shù)、安全、作風(fēng)六大領(lǐng)域管理體系，不斷深化管理機(jī)制。同時(shí)，大力發(fā)展公積金信息技術(shù)數(shù)字化的建設(shè)，建立全國性的信息管理平臺(tái)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，用以開展公積金網(wǎng)上繳納及提取的業(yè)務(wù)；建立安全、標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)體系，提高使用效能，拓寬使用與安全防范領(lǐng)域。

（二）公積金制度完善的具體相關(guān)辦法

1.在制度屬性方面

應(yīng)當(dāng)確定公積金的歸屬，確定公積金作為向職工提供住房購買的期限較長的房屋儲(chǔ)金，以來更好地為職工提供相應(yīng)的幫助?，F(xiàn)有的規(guī)定把相當(dāng)一部分人排除在繳存及受惠的范圍之外，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適當(dāng)擴(kuò)大繳存的對象，使得更多人享受到制度普惠的作用。

2.在資金使用政策方面

3.在責(zé)任體系方面

規(guī)范管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及人員配置，突出其法定主體的作用。下放一定權(quán)利，由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)公積金比例及財(cái)政部門負(fù)責(zé)呆賬、壞賬的核銷。把地方政府執(zhí)行公積金制度，特別是歸集工作的責(zé)任，列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及行政責(zé)任體系。對相關(guān)約束力的力度要不斷的加強(qiáng)，對于那些不能很好盡自身義務(wù)的單位要予以重罰。

4.在政府職責(zé)和單位補(bǔ)充作用方面

建立以城市為平臺(tái)、以政府和單位為兩翼的住房基金獨(dú)立管理制度。對于城市住房基金的來源及單位住房基金的來源要予以查明，對相關(guān)的使用途徑要進(jìn)行較為明確的規(guī)定。

公積金制度在微觀層面的相關(guān)改革

（一）公司化治理觀念加強(qiáng)

應(yīng)當(dāng)效仿一些公司的管理模式，股東代表大會(huì)、董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公積金管委會(huì)被成立。但我們可以為之取不同的名字，可以分別稱之為公積金成員代表大會(huì)、公積金管理委員會(huì)及公積金監(jiān)察委員會(huì)。

公積金成員大會(huì)應(yīng)當(dāng)履行“股東代表大會(huì)”的職能，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，并結(jié)合公積金的繳存規(guī)模來確定代表人數(shù)；管理委員會(huì)行使“董事會(huì)”的權(quán)利，人員應(yīng)當(dāng)按照政府部門、公會(huì)代表、繳存單位各占三分之一的比例構(gòu)成。監(jiān)察委員會(huì)行使“監(jiān)事會(huì)”的職能，對公積金的繳存、提取、使用及工作人員進(jìn)行監(jiān)管，人員應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門、監(jiān)察部門、繳存額較大的繳存單位及非公有制經(jīng)濟(jì)的繳存成員按照一定比例構(gòu)成。

（二）科學(xué)構(gòu)架管理中心的人事管理與激勵(lì)、約束機(jī)制

一是確定管理委員會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，對年度計(jì)劃與實(shí)施、財(cái)務(wù)的預(yù)算與決算草案進(jìn)行審議；確定繳存比率、貸款標(biāo)準(zhǔn)及投資領(lǐng)域；對重大常規(guī)事項(xiàng)和例外事項(xiàng)享有決議權(quán)，切實(shí)對管理中心有效的實(shí)行監(jiān)督與約束。

二是在公司化治理模式基礎(chǔ)上，管理中心主任與副主任應(yīng)當(dāng)根據(jù)任免標(biāo)準(zhǔn)，由管理委員會(huì)確定，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，并報(bào)當(dāng)?shù)卣块T備案。對管理中心的其他人員及分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人構(gòu)成，由管理中心根據(jù)聘用標(biāo)準(zhǔn)確定，實(shí)行崗位責(zé)任制，并進(jìn)行績效考核。

三是目前的內(nèi)部控制不健全主要表現(xiàn)在公積金的隨意提取、貸款標(biāo)準(zhǔn)審查不仔細(xì)及印章管理懈怠等方面，這不僅造成了公積金的損失，而且還助長了公積金違規(guī)操作的風(fēng)氣。這就要求我們必須加強(qiáng)加快貸款及財(cái)務(wù)管理、投資與收益分配管理、支出約束等在內(nèi)的內(nèi)部控制與約束機(jī)制的建立。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)傳導(dǎo)機(jī)制、任期與目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制與成本績效責(zé)任制的建立，形成有效的人事管理模式及獎(jiǎng)勤罰懶、優(yōu)勝劣汰的體制，全面提高管理與服務(wù)的效率。

公積金投資渠道的選擇

（一）向銀行間的債券市場投資

購買國債是公積金的主要投資方向，但卻不能利用時(shí)間差進(jìn)行國債投資的運(yùn)用，國債購買只是簡單的到期兌付。此外，購買國債的審批手續(xù)較為復(fù)雜，且利率較低，使得大部分資金沉淀在銀行，無法進(jìn)行合理的投資。根據(jù)相關(guān)所統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)據(jù)顯示，公積金的余額在2013年已經(jīng)超過了2.3萬億元人民幣。對于這么一大筆錢，管理中心只能獲得按同期銀行存款利率計(jì)算出來的利息，而該筆資金的實(shí)際運(yùn)作權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移到了銀行，銀行可以利用這筆資金進(jìn)行放貸，為自己創(chuàng)造更多的收益。因此，把相應(yīng)的公積金投向銀行間的債券市場是當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)。在管理中心把相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制的很好的情況下，獨(dú)立的把剩余的公積金投資于相關(guān)市場，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的買賣，不斷的獲得超過投資本金數(shù)額的相關(guān)受益，可以使得公積金所面臨的貶值風(fēng)險(xiǎn)不斷減小。

（二）投資其他企業(yè)債券

一是以適當(dāng)比例的資金投資于信用較高的企業(yè)債券，例如石油、石化、鐵路、電信等國家控股企業(yè)的債券。這些企業(yè)債券不但安全性高，收益穩(wěn)定且比國債收益高，而且還能夠上市流通。

二是用于經(jīng)濟(jì)租賃房的建設(shè)。成立一個(gè)相應(yīng)的不以盈利為目的的公司，該公司成立的資金應(yīng)當(dāng)由國家提供，并遵循相關(guān)的政策與規(guī)定。該公司以發(fā)行不同的與住房相關(guān)的債券為途徑，吸收來自社會(huì)上的相應(yīng)的社會(huì)保障性質(zhì)的資金，并向符合相關(guān)規(guī)定的廉租房建設(shè)投資，以此更好的解決職工在購買普通住房時(shí)所遇到的困難。

三是投資新股發(fā)行市場股票市場因股票價(jià)格不穩(wěn)定而存在較高的風(fēng)險(xiǎn)。基于對安全性的考慮，按目前規(guī)定，公積金是不能投資于股票市場的。但是，股票的發(fā)行市場部股票的流通市場穩(wěn)定的多，而且縱觀歷史，新股的發(fā)行至今沒有失敗過。所以，管理中心可以以投資者的身份，通過合理的選擇發(fā)行股票，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，以適當(dāng)?shù)馁Y金比例投資于股票的發(fā)行市場，可以獲得較高的投資收益。

參考資料

1.肖文海.完善住房公積金制度的理論與實(shí)踐.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2008.

2.王捷.住房公積金：理論思考與實(shí)踐創(chuàng)新.江蘇大學(xué)出版社.2012.

3.朱婷.住房公積金問題研究.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2012.