行政復(fù)議法的定位及完善建議

龐婧

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025）

行政復(fù)議法的定位及完善建議

龐婧

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025）

我國《行政復(fù)議法》自1999年頒布以來，發(fā)揮了很大的作用，隨著行政法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，《行政復(fù)議法》的修改共識大于爭議。通過以行政復(fù)議功能定位、分析實施現(xiàn)狀和存在的問題為切入點，對復(fù)議體制、范圍、程序、決定等方面提出完善建議，將有效地促進(jìn)我國依法行政的進(jìn)程。力圖構(gòu)建一個真正和諧、公正、高效的救濟機制。

行政復(fù)議；復(fù)議體制；復(fù)議制度

自20世紀(jì)90年代初期《行政復(fù)議條例》頒布和90年代中后期《行政復(fù)議法》頒行后，行政復(fù)議作為關(guān)鍵的救濟途徑,切實有效地保護(hù)了行政相對人合法訴求，從學(xué)理的角度來看,其意義在于解決利益沖突從而實現(xiàn)利益平衡；從實踐意義的角度來看,行政復(fù)議這種爭議解決方式的出現(xiàn),制約了行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力,確保依法行政,切實有效的為社會秩序的穩(wěn)定與合法權(quán)益的保障貢獻(xiàn)力量。但我國行政復(fù)議在立法與實踐中一些缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，及時進(jìn)行必要的修改與完善，就成為當(dāng)今行政法學(xué)界和實務(wù)部門的當(dāng)務(wù)之急。因此，對行政復(fù)議功能定位、深入分析實施現(xiàn)狀和存在的問題，并提出復(fù)議體制、范圍、程序、決定等方面的完善建議，對我國行政復(fù)議法律制度的不斷完善，推動我國依法行政建設(shè)具有十分重要的意義。

一、行政復(fù)議法的定位

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟的重要途徑，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，發(fā)揮了化解行政爭議的主渠道功能作用，促進(jìn)了行政機關(guān)依法行政，保護(hù)了最廣大人民群眾的根本利益，維護(hù)了社會穩(wěn)定，對構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了重要作用。

1999年10月1日，《行政復(fù)議法》出臺，行政復(fù)議制度將監(jiān)督和糾錯功能合二為一，從最初的不為人知，到近幾年來受案數(shù)量的大幅上升，它的發(fā)展是我國依法行政進(jìn)程中的一個窗口和縮影[1]。一定程度的明確性是一個制度得以切實實施的基礎(chǔ)，行政復(fù)議制度也不例外。

《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》即中辦發(fā) [2006]27號文件，下文簡稱《意見》，已然明確了行政復(fù)議在解決行政爭議中的作用和其救濟的立法意義。探究行政復(fù)議的法律性質(zhì),是一種以申請人提出申請為前提,以行政爭議和部分的民事爭議為處理對象的一種行政救濟制度,這種一定程度上的非主動的監(jiān)督模式與法院的司法救濟存在一定差別?？梢钥吹?行政機關(guān)充當(dāng)了“裁判員”的角色,全面對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性與適當(dāng)性的審查。

行政復(fù)議到底是法律監(jiān)督制度還是法律救濟制度？是行政還是司法？行政復(fù)議性質(zhì)的正確定位關(guān)系著立法的價值取向，也關(guān)系到整個復(fù)議制度的程序與實體構(gòu)造以及行政復(fù)議制度的未來實現(xiàn)方向。鄭州大學(xué)法學(xué)院宋雅芳教授說過，“修訂行政復(fù)議法首先要明確法律定位問題，只有把它定位于一個法律救濟制度、一個裁判制度的時候，才能要求它在機關(guān)設(shè)置上、審理程序上、隨后裁決上獨立和中立”[2]。筆者傾向于行政復(fù)議是一種法律救濟制度，救濟無論是審理還是裁決都應(yīng)當(dāng)向司法程序靠攏，要形成一種司法兩方對抗的裁決糾紛程序，才能稱作是一種救濟。它不能過度司法化，但還要司法化，要把握好一個度。又如河南政法管理干部學(xué)院法學(xué)博士后王小紅，認(rèn)為“行政復(fù)議作為一種糾紛解決制度，確實應(yīng)該強調(diào)其獨立性和中立性的改革方向。但加強行政復(fù)議的獨立性并不是要加強行政復(fù)議司法化，行政復(fù)議制度應(yīng)保持高效、便捷的優(yōu)勢，避免過度司法化帶來的弊端”[3]。對此，有些法律專家也有完全不同的看法，他們認(rèn)為行政復(fù)議的定位就是行政監(jiān)督，并且是行政體系內(nèi)的監(jiān)督。如果定義于救濟，那么行政復(fù)議就與行政訴訟混同,將喪失行政復(fù)議獨特的制度設(shè)計特點。

因此，筆者認(rèn)為,行政復(fù)議在形式上是一種特殊的具體行政行為；在本質(zhì)上是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規(guī)則。

二、行政復(fù)議法實施現(xiàn)狀

1989年《行政訴訟法》的出臺，加速了行政復(fù)議立法進(jìn)程。在行政訴訟法正式施行兩個月后，國務(wù)院頒布了《行政復(fù)議條例》，標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度的正式形成。1991年1月《行政復(fù)議條例》實施后，行政復(fù)議成為縣級以上地方政府和承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)部門的一項日常工作，這些行政復(fù)議機關(guān)也為履行行政復(fù)議職責(zé)作了一些必要的準(zhǔn)備?！缎姓?fù)議條例》施行8年多時間里，行政復(fù)議受案量較少，活動不夠規(guī)范，但是這段時期積累的行政復(fù)議實踐經(jīng)驗，對后來的行政復(fù)議制度發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1999年4月,行政復(fù)議制度的法律層次有所提升,《行政復(fù)議法》的出現(xiàn)標(biāo)志著獨立的行政復(fù)議制度正式確立。行政復(fù)議法實施10余年來，案件的數(shù)量明顯增加，行政復(fù)議案件落后于行政訴訟的局面得到了明顯改觀。但是鑒于立法之初對行政復(fù)議制度的性質(zhì)定位存在爭議,以致制度構(gòu)建存在較大的漏洞，造成行政復(fù)議制度公正性尚存疑慮，行政復(fù)議再一次面臨著制度的改革與轉(zhuǎn)型。

2004年，國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，行政復(fù)議制度的意義和內(nèi)涵得到了豐富和擴展。2006年，中央和國務(wù)院的三大舉措：中共中央十六屆六中全會、中辦國辦27號文件、國務(wù)院在重慶召開的全國行政復(fù)議工作座談會，又將行政復(fù)議工作的指導(dǎo)思想和理念提升到一個前所未有的高度。

近幾年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，社會趨于和諧穩(wěn)定，但與此同時，我國改革開放進(jìn)入了關(guān)鍵時期，各種深層次的社會矛盾不斷顯現(xiàn)，行政爭議急劇增加，尤其在土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、勞動社保等熱點領(lǐng)域，問題表現(xiàn)集中，矛盾十分突出，導(dǎo)致社會關(guān)系發(fā)展變化無常。目前，我國行政救濟是“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，根據(jù)國務(wù)院法制辦統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國每年行政復(fù)議案件數(shù)略少于行政訴訟，有70%左右的行政糾紛，未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入行政訴訟；而發(fā)達(dá)國家行政復(fù)議與行政訴訟案件兩者之比為10∶1，甚至達(dá)到24∶1。這數(shù)據(jù)比例說明我國與發(fā)達(dá)國家相比，在運用行政復(fù)議解決實際問題上還存在較大差距，因此，科學(xué)定位行政復(fù)議功能，構(gòu)建完善的行政復(fù)議制度體系，真正使行政復(fù)議工作便捷高效運營，彰顯以人為本、服務(wù)群眾的社會效益，顯得尤為迫切，須予以高度重視，因此，我國行政復(fù)議工作是社會關(guān)系發(fā)展變化的溫度計[4]。

三、行政復(fù)議法實施中存在的問題

隨著行政復(fù)議的法律實踐的不斷深入開展，作為救濟行政相對人權(quán)利的一種制度，其缺陷和問題逐漸顯現(xiàn)出來，與新形勢、新任務(wù)呈現(xiàn)出不相適應(yīng)的一面，如許多地方已呈現(xiàn)出“無人辦案、無錢辦案、基本上不受案”的尷尬局面。主要體現(xiàn)在：

（一）行政復(fù)議受案范圍界定不全

《行政復(fù)議法》用列舉的方式對行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議的范圍概括出了十一種受理和三種不予受理的情況。而實踐中，行政爭議情況非常復(fù)雜，遠(yuǎn)超出《行政復(fù)議法》所列舉的情況，如對審計機關(guān)審計結(jié)果不服、對信訪部門答復(fù)不服等能否申請復(fù)議等諸多問題，由于《行政復(fù)議法》中界定不明，一方面爭議當(dāng)事人不知能否去申訴，另一方面復(fù)議機關(guān)也不知是否受理，行政爭議主體雙方無所適從。

《行政復(fù)議法》受案范圍過于狹窄。突出表現(xiàn)在：1.受案范圍中忽略了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。2.受案范圍忽略了部分公共權(quán)力行使導(dǎo)致的糾紛成為審查范圍。3.部分法律層面的抽象法律行為受限。因此，更大范圍的救濟是確保公民合法權(quán)益的最大力度保護(hù)的重要方面，而當(dāng)前，我國《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議范圍過窄，顯然與實際的需求是不符的。僅采用列舉的方式規(guī)定了部分行政機關(guān)的不作為行為，但在現(xiàn)實生活中，區(qū)區(qū)幾個條款的規(guī)定是無法應(yīng)對異常復(fù)雜的行政事務(wù)的，若僅僅照本宣科，將法條列舉事項以外的請求就“無章可循”那么勢必會大大的不利于相對人的合法權(quán)益，使之無法救濟。因此，擴大行政復(fù)議的范圍,將抽象行政行為作為一個完整部分納入行政復(fù)議范圍，對加強公眾對行政行為的進(jìn)一步監(jiān)督提供了有力保障，更加有利保護(hù)公共利益的實現(xiàn)與協(xié)調(diào)。

（二）行政復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性

行政復(fù)議機構(gòu)缺乏執(zhí)行職務(wù)的獨立性,是由其設(shè)置原因?qū)е碌摹Ｐ姓?fù)議機構(gòu)主要設(shè)置于各級人民政府和行政職能部門，在實踐活動中,這便導(dǎo)致行政復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性,缺失公正裁決的相互制約的基礎(chǔ)。公正的裁決難以實現(xiàn)，行政復(fù)議的公信力就很值得質(zhì)疑，行政復(fù)議制度的立法目的就更難以實現(xiàn)。

（三）行政復(fù)議程序公正要素缺失

歷經(jīng)20多年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立較完善的行政復(fù)議程序，該程序在解決行政爭議、監(jiān)督行政行為、維護(hù)相對人合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會糾紛日益復(fù)雜，在實踐活動中，我國行政復(fù)議程序過于簡化，復(fù)議活動沒有體現(xiàn)出以解決行政爭議為內(nèi)容的特點，因此，導(dǎo)致復(fù)議程序呈現(xiàn)出較強的內(nèi)部行政程序特點。同時，行政復(fù)議的程序理性與公正的基本制度要素缺失，行政復(fù)議決定公正性由此失去基礎(chǔ)，很難得到申請人和社會的認(rèn)同，使得部分公民、法人和其他組織直接選擇信訪或提起行政訴訟的渠道。

（四）行政復(fù)議解紛手段形式單一

當(dāng)前，行政復(fù)議在解決行政爭議時，存在著手段、方式單一的現(xiàn)象。復(fù)議案件的審理原則上是實行書面審理的方式，主要通過對被申請人提交的材料進(jìn)行書面審查，以待查明事實進(jìn)行裁決。如果申請人對裁決結(jié)果不服，只能向上級復(fù)議機構(gòu)申請復(fù)議或提起行政訴訟，耗時費力，這使得行政機關(guān)在解決行政爭議方面不能發(fā)揮所具有的專業(yè)優(yōu)勢和便捷優(yōu)勢，大大增加了社會解決行政爭議的成本。

（五）行政復(fù)議與行政訴訟相互脫節(jié)

行政復(fù)議制度的建立標(biāo)志著《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》在立法上基本上保持了一致，但由于立法的限制，行政復(fù)議制度在實施中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而新的《行政復(fù)議法》從立法上改變了這個狀況，它標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度的成熟與完善，但是由于它在立法上擺脫了《行政訴訟法》的影響和束縛，因而，《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》在諸多制度的設(shè)定方面銜接不暢，嚴(yán)重存在著脫節(jié)的現(xiàn)象。如最高人民法院1999年11月2日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》擴大了行政訴訟的范圍，由此也就擴大了對行政機關(guān)的監(jiān)督范圍，這樣，就使得行政復(fù)議與行政訴訟制度之間的脫節(jié)現(xiàn)象日漸明顯。如果這個問題不解決，行政復(fù)議與行政訴訟不僅沒有及時解決行政爭議化解社會矛盾，反而給當(dāng)事人增加累訴。

（六）行政復(fù)議種類存在的突出問題

一是復(fù)議決定種類的欠缺使現(xiàn)實需要無法滿足，混淆了駁回行政復(fù)議申請決定與駁回行政復(fù)議請求決定。二是行政復(fù)議決定未明確區(qū)分具體違法決定的適用條件。撤銷、變更和確認(rèn)違法決定是三種不同性質(zhì)的行政復(fù)議決定，但在行政復(fù)議法中第28條將這三種決定的適用條件混合在一起未加明確具體區(qū)分，其后果導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)很少作出變更決定，行政復(fù)議的實效性無法保障。

（七）行政復(fù)議程序存在瑕疵

行政復(fù)議程序是《行政復(fù)議法》修改的又一個舉足輕重的問題。由于立法之初對復(fù)議程序刻意區(qū)別司法救濟行為制度構(gòu)建定位，導(dǎo)致復(fù)議程序過于簡化與內(nèi)部行政化，程序理性、公正的基本制度要素缺失。復(fù)議程序結(jié)構(gòu)性制度缺失主要問題有：程序過度行政化、程序確保公正的原則缺失、程序參與原則缺失。

四、行政復(fù)議法完善建議

行政復(fù)議工作要堅持以人為本、復(fù)議為民。長期以來，在我國行政復(fù)議制度發(fā)展的進(jìn)程中，其基本功能被確定為內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯。目前，在行政糾紛日益激增的新形勢下，這種功能定位與現(xiàn)實需求之間的矛盾已日漸顯現(xiàn)。因此，行政復(fù)議功能的定位應(yīng)與時俱進(jìn)，由內(nèi)部糾錯向解決糾紛轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)制度存在與效能的正向關(guān)系。

（一）擴大行政復(fù)議范圍廣泛性

復(fù)議范圍改革的重點是回應(yīng)社會發(fā)展擴大復(fù)議范圍。全國新聞聯(lián)播報道，國務(wù)院法制辦透露，我國將擴大《行政復(fù)議法》受案范圍，并且加大對“行政不作為”爭議的救濟渠道。這意味著，諸如汽車尾號“限行令”、“征地批復(fù)”等有爭議的“紅頭文件”，權(quán)利受到影響的公民將來有望不必親經(jīng)“受罰”，就能直接申請行政復(fù)議，這是廣大群眾的強烈呼聲。而當(dāng)前，部分政府管理行為沒有納入行政救濟渠道，這就是廣大群眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴大行政復(fù)議受案范圍。

目前，不論是現(xiàn)階段我國行政復(fù)議制度的發(fā)展趨勢，還是從西方國家的行政復(fù)議制度演變歷史來看，行政復(fù)議范圍不斷擴大已勢在必行。在復(fù)議案件范圍上可淡化或突破具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)，采用符合行政爭議案件的受理標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為：1.行政復(fù)議的受案范圍取消列舉式方式，實行行政復(fù)議普遍受理制度，不予受理的復(fù)議案件可采取列舉方式。這樣所有的行政爭議案件都可以通過復(fù)議獲得救濟。2.行政復(fù)議受案范圍應(yīng)包括行政機關(guān)所有具體行政行為和除法規(guī)、規(guī)章有具體明確規(guī)定以外的所有抽象行政行為。3.內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍。內(nèi)部行政行為最大的特點是管理者與被管理者之間具有行政隸屬關(guān)系。如公務(wù)員受行政處分和其他人事處理決定的救濟，公務(wù)員作為公民,其合法權(quán)益與保護(hù)普通公民的合法權(quán)益一樣，雖可以通過行政申訴來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效。無論公務(wù)員還是普通公民都應(yīng)該有充分途徑和手段實現(xiàn)自身救濟。

（二）保證行政復(fù)議主體獨立性

行政復(fù)議主體獨立性，能夠獲得在法律程序內(nèi)解決、不受外在力量干預(yù)的先決條件，構(gòu)成了糾紛解決獲得公信力的重要前提。行政復(fù)議需要裁決者以中立、審慎的態(tài)度去衡量糾紛行為的事實，以保證復(fù)議決定的合法性和公正性。筆者認(rèn)為復(fù)議體制改革的關(guān)鍵是相對集中復(fù)議權(quán)并引入行政復(fù)議委員會。一是統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議委員會。該委員會應(yīng)具有獨立的法人主體地位和法律人格與裁決決定權(quán)，配備具有行政復(fù)議專業(yè)知識和經(jīng)驗專職人員，適當(dāng)吸收律師、法官、檢察官等法律顧問（專家）團(tuán)參與到某些特定案件的審理，增強行政復(fù)議審理裁決的專業(yè)性、科學(xué)性和權(quán)威性。二是建立行政復(fù)議人員資格制度。建議借鑒英國裁判所的組織形式，確證大多數(shù)人員與政府官員沒有直接聯(lián)系。結(jié)合我國實際，公開選聘行政復(fù)議人員，建立復(fù)議人員資格、考錄制度，明確考錄標(biāo)準(zhǔn)和要求，統(tǒng)一持“行政復(fù)議資格證書”上崗，保障行政復(fù)議人員的基本政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)；在工資待遇、職務(wù)升遷上不受行政首長的控制。三是創(chuàng)設(shè)行政復(fù)議案件主審負(fù)責(zé)制度。直接由行政復(fù)議成員負(fù)責(zé)處理具體案件，以避免和防止各方面的不當(dāng)干預(yù)和層層審批所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

（三）增強行政復(fù)議程序公正性

復(fù)議程序改革的關(guān)鍵是切實保障申請人的程序權(quán)利、實現(xiàn)程序正義。公正的行政復(fù)議程序制度是有效發(fā)揮行政復(fù)議制度效力的重要基礎(chǔ)，建立公正的行政復(fù)議程序顯得非常重要。筆者建議：1.以復(fù)議程序流程為主線，重構(gòu)復(fù)議各階段基本程序制度。比如在審理階段，行政復(fù)議中應(yīng)規(guī)定建立工作人員回避制度和完善證據(jù)、聽證制度，在審理程序上，采取程序類型化，取消書面審查方式，實行公開開庭審理、有限度引入和解制度。在決定階段，行政復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)包含情況說明、事實認(rèn)定、法律適用、裁量因素、最終結(jié)論等詳細(xì)闡述。2.借鑒英國、美國的自然公正和正當(dāng)程序原則。3.建議行政復(fù)議司法化。行政復(fù)議司法化并非全盤接收，而是將體現(xiàn)司法程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中，在復(fù)議中確立公正程序的各項基本原則，增加復(fù)議程序的透明度和公正性。

（四）確保行政復(fù)議解紛合意性

行政復(fù)議的目的就是有效化解行政爭議，實現(xiàn)“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”，不斷促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。因此，在實踐中注重運用調(diào)解、和解等手段化解行政爭議，優(yōu)先將行政爭議化解在萌芽階段，化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部處理，實現(xiàn)法律和社會效果雙統(tǒng)一。筆者建議一要健全行政復(fù)議審查方式。在行政復(fù)議案件審理中，規(guī)定行政復(fù)議機構(gòu)必須實地調(diào)查核實證據(jù)，對重大、復(fù)雜的案件，必須采取聽證方式審理。二要在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)調(diào)解解決。行政機關(guān)具體、抽象行政行為大都有自由裁量權(quán)。復(fù)議機關(guān)可以按照自愿、合法的原則，對申請復(fù)議案件在行政機關(guān)的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解和解決，在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解。三要建立行政復(fù)議協(xié)商調(diào)解機制。不斷完善行政復(fù)議功能，將協(xié)商調(diào)解作為復(fù)議裁決前置程序，充分發(fā)揮調(diào)解簡便高效、成本低、合意公正等優(yōu)點，充分體現(xiàn)靈活性和人性化，妥善解決糾紛、化解社會矛盾，向“大復(fù)議，小訴訟”的格局進(jìn)展，切實尊重和保障公民合法權(quán)益，構(gòu)建社會主義和諧社會。

（五）完善復(fù)議與訴訟的銜接

作為救濟的程序,行政復(fù)議和行政訴訟各有千秋,是相互銜接相互配套的法律制度。但在實際工作中行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，不僅沒有及時解決行政爭議，化解社會矛盾，而且給當(dāng)事人增加負(fù)擔(dān)。筆者建議從三方面進(jìn)行完善：1.行政復(fù)議機關(guān)在行政訴訟中不應(yīng)作被告。2.如果先修改《行政訴訟法》不能規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)不應(yīng)作被告，也應(yīng)規(guī)定不要把行政復(fù)議行為作為一種普通的具體行政行為來對待。3.行政復(fù)議與行政訴訟已成為社會救濟的兩種重要制度，進(jìn)一步做好二者之間的銜接是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定、健全法治、促進(jìn)社會和諧的一項重要任務(wù)，因此我們應(yīng)不斷對二者之間的銜接關(guān)系進(jìn)行完善與發(fā)展。

（六）進(jìn)一步完善行政復(fù)議種類

行政復(fù)議種類完善一要吸收《行政復(fù)議法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，增加規(guī)定駁回復(fù)議請求決定、責(zé)令補正決定和情況決定，并對適用情形作出具體的規(guī)定,以便更好的區(qū)分情況。二要針對程序違法作出的復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，規(guī)定多樣化的復(fù)議決定，包括宣布無效、撤銷、責(zé)令補正等。三要將“行政復(fù)議機關(guān)直接作出撤銷或者變更決定”修改為“行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人撤銷或者變更行政行為”。之所以作出修改旨在于解決復(fù)議機關(guān)不愿意當(dāng)行政訴訟的被告，從而導(dǎo)致居高不下的維持決定率的情況。

（七）行政復(fù)議程序制度的重構(gòu)

行政復(fù)議程序的改革，是實現(xiàn)程序公正的過程，絕非簡單的照抄照搬，要將體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中，確立公正程序的各項基本原則，保障申請人的各項程序權(quán)利，基于此，筆者建議要完善三種行政復(fù)議程序制度的重構(gòu)。

1.增加規(guī)定回避制度。它產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)是自然公正的程序規(guī)則,即“任何人或組織都不得成為自己案件的法官”，其目的在于避免偏私。該項制度是民事、刑事訴訟活動中也必須遵循的一項規(guī)則。根據(jù)目前情況來看,我們的行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，從程序制度上涉及回避制度大有必要,而且要明確規(guī)定回避的原則、內(nèi)容、事由、條件。

2.有限度引入和解制度。在當(dāng)前社會矛盾糾紛凸顯的形勢下，復(fù)議案件實行調(diào)解或者允許申請人與被申請人之間進(jìn)行和解，這是我國行政復(fù)議改革中一項舉措。引入和解有利于和平解決爭端,并且節(jié)約訴訟資源。

3.補充調(diào)查與證據(jù)制度方面的內(nèi)容。包括細(xì)化程序、明確調(diào)查與收集等相關(guān)規(guī)則，增加適當(dāng)借鑒刑事訴訟法中相關(guān)證據(jù)規(guī)定，如增加規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則與自認(rèn)規(guī)則。

［1］王萬華.《行政復(fù)議法》修改的幾個重大問題［J］.行政法學(xué)研究，2011，（4）.

［2］曹康泰.中華人民共和國行政復(fù)議法釋義［M］.北京：中國法制出版社，1999.

［3］應(yīng)松年.當(dāng)代中國行政法（K卷）［M］.北京：中國方正出版社，2005.

［4］李培傳.行政復(fù)議概覽（1991-1992)［M］.北京：中國法制出版社，1993.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

Proposals on Orientation and Perfection of Administrative Review Law

PANG Jing

China's"Administrative Review Law"enacted since 1999,played a significant role.Along with the continuous progress of administrative law process,the consensus to modify“Administrative Reconsideration Law”are more than the controversy.The article take administrative review function,the status of implementation and problems as the starting point,suggests to improve the system scope,procedures,decisions,etc.that will effectively contribute to the process of administration according to law.The author tries to build a truly harmonious,fair,and efficient relief mechanism.

The administrative reconsideration;Review system;Reconsideration system

DF31

：A

：1008-7966（2014）03-0037-04

2014-01-24

龐婧（1989-），女（蒙古族），遼寧喀喇沁旗人，2012級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。