公務(wù)員懲戒制度
——中德公務(wù)員法的比較分析

Matthias Goebel

（北京大學(xué)，北京 100871）

公務(wù)員懲戒制度
——中德公務(wù)員法的比較分析

Matthias Goebel

（北京大學(xué)，北京 100871）

針對(duì)公務(wù)員懲戒制度，中國(guó)《公務(wù)員法》進(jìn)行了一定范圍的法律規(guī)范。但與德國(guó)《聯(lián)邦懲戒法》、《聯(lián)邦公務(wù)員法》中的相應(yīng)制度安排相比，中國(guó)目前的規(guī)定較為抽象并缺乏可操作性。尤其是針對(duì)公務(wù)員在懲戒程序中的部分基本權(quán)利，例如查看檔案權(quán)、參與調(diào)查權(quán)、委托律師權(quán)等，《公務(wù)員法》均未作出規(guī)定。從整體上看，中國(guó)制度下的公務(wù)員在程序中的角色過于被動(dòng)，幾乎無(wú)機(jī)會(huì)主動(dòng)參與調(diào)查環(huán)節(jié)。為了確保被懲戒公務(wù)員合法權(quán)利的保障并提高整體程序的客觀性，可考慮將德國(guó)法律中部分具體權(quán)利保障制度納入到《公務(wù)員法》今后的修訂范圍當(dāng)中。

公務(wù)員法；懲戒制度；德國(guó)法

近期一系列大型反腐案件在公眾與媒體界引起了較大關(guān)注，充分體現(xiàn)了公務(wù)員遵紀(jì)守法對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性的重大意義。媒體所報(bào)道的案件大多涉及了當(dāng)事人違紀(jì)構(gòu)成犯罪行為，對(duì)此類行為的處理大多運(yùn)用了刑法。筆者認(rèn)為，追究刑事責(zé)任應(yīng)該是各種公務(wù)員人事管理手段之中最后、最嚴(yán)厲、最極端的。在日常公務(wù)員人事管理中，機(jī)關(guān)應(yīng)該更多依靠《公務(wù)員法》第五十三條等所規(guī)定的懲戒制度。懲戒的目標(biāo)更多在于教育公務(wù)員，即在公務(wù)員有小范圍違紀(jì)的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行即時(shí)地批評(píng)教育，防止其一錯(cuò)再錯(cuò)，越錯(cuò)越大。顯然，違紀(jì)構(gòu)成犯罪的公務(wù)員因?yàn)閺氐讍适Я丝尚哦榷话惚粰C(jī)關(guān)開除（參見《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十七條），所以再對(duì)其進(jìn)行教育已經(jīng)來不及了?？梢姂徒渲贫葘?duì)于規(guī)范公務(wù)員行為，保證公務(wù)員團(tuán)隊(duì)依法行使職權(quán)具有重大意義。

然而，目前中國(guó)對(duì)于懲戒制度的經(jīng)驗(yàn)仍然較少?！豆珓?wù)員法》自己的規(guī)定較抽象，細(xì)節(jié)大多由條例、規(guī)章等廣義法律規(guī)定。另外還存在一系列有待解決的問題：法律規(guī)定的確定性、可操作性欠缺；現(xiàn)行懲戒程序的中立性、客觀性不夠；程序中，公務(wù)員缺乏足夠的參與權(quán)；被懲戒公務(wù)員的救濟(jì)制度也有待進(jìn)一步完善。雖然《公務(wù)員法》對(duì)懲戒制度進(jìn)行了一定的改進(jìn)，但針對(duì)包括上述問題在內(nèi)的相關(guān)內(nèi)容仍然存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

一、德國(guó)制度下之懲戒程序法的框架與基本原則

德國(guó)《基本法》中規(guī)定的法治程序、法定法官、自我申辯等所謂“程序基本權(quán)”對(duì)行政懲戒程序起到了直接的影響。德國(guó)立法者在制定懲戒程序的框架與基本原則時(shí)充分考慮到《基本法》的相關(guān)要求并將上述原則納入到《聯(lián)邦懲戒法》之中。另外，《聯(lián)邦懲戒法》為了保證懲戒制度的有效性，也規(guī)定了其他的基本程序要求。這里所指的“懲戒程序”是指廣義程序，即除了機(jī)關(guān)最初的立案、取證、決定等程序之外，也適用于復(fù)核等救濟(jì)環(huán)節(jié)的程序。

（一）保密原則、透明原則與公務(wù)員的申辯權(quán)、查閱檔案權(quán)

根據(jù)《基本法》規(guī)定的法治原則（Rechtsstaatsprinzip），懲戒程序需要遵守一系列保護(hù)公務(wù)員程序基本權(quán)的原則：

1.保密原則。懲戒程序的啟動(dòng)、進(jìn)展、依據(jù)等信息不可向第三方透露。所有參與懲戒程序的辦案人員有對(duì)相關(guān)信息保密的服務(wù)義務(wù)①服務(wù)義務(wù)為《聯(lián)邦懲戒法》Dienstpflicht的字面翻譯，意為公務(wù)員工作中應(yīng)履行的義務(wù)。（Amtsverschwiegenheit）。公務(wù)員本人關(guān)于自己的懲戒程序沒有保密義務(wù)。此原則唯一例外是懲戒訴訟：此階段的程序，正如其他行政或刑事訴訟一樣，對(duì)公眾公開。

2.透明原則。懲戒程序雖然需要對(duì)第三方保密，但對(duì)公務(wù)員以及其代表機(jī)關(guān)必須實(shí)現(xiàn)盡大程度的透明（Transparenzgebot）。此原則體現(xiàn)在《聯(lián)邦懲戒法》中的若干規(guī)定：根據(jù)該法第20條第1款，機(jī)關(guān)在啟動(dòng)懲戒程序之前需要通知公務(wù)員并告知懲戒程序的具體內(nèi)容（即涉案行為），前提是該通知不影響案情的調(diào)查。另外，公務(wù)員及其代表有權(quán)利參與見證人的聽證（第20條第4款）。

3.公務(wù)員申辯權(quán)。懲戒決定前，應(yīng)告知公務(wù)員決定內(nèi)容并聽取其申辯（第30條，Anhoerungsrecht）。申辯時(shí)，公務(wù)員有權(quán)向機(jī)關(guān)申請(qǐng)進(jìn)一步的調(diào)查（例如增加見證人聽證或其他證據(jù)），機(jī)關(guān)必須根據(jù)合法裁量原則決定是否采納該意見。

4.查閱檔案權(quán)。為了準(zhǔn)備申辯，公務(wù)員有權(quán)利隨時(shí)查閱懲戒檔案（Recht zur Akteneinsicht）。德國(guó)《行政程序法》第29條第1款規(guī)定，只要檔案內(nèi)容涉及到申請(qǐng)人的法律權(quán)益，則必須給予查閱機(jī)會(huì)。但如果檔案的查閱影響到懲戒的程序與結(jié)果或第三方權(quán)益，機(jī)關(guān)可以拒絕透露部分資料。

5.拒絕陳述權(quán)。公務(wù)員有申辯權(quán)，但其并無(wú)申辯義務(wù)。《聯(lián)邦懲戒法》第20條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，機(jī)關(guān)必須告知公務(wù)員可以定期以口頭或書面的方式進(jìn)行申辯，但同時(shí)也必須告知公務(wù)員有權(quán)利保持沉默（Aussageverweigerungsrecht）②所謂nemo tenetur原則，參加Baerlein,“Spannungsverhaeltnis zwischen der Aussagefreiheit im Strafverfahren und den Mitwirkungspflichten im Verwaltungsverfahren”,Neue Juristische Wochenschrift,2002.1825.。如果機(jī)關(guān)未按要求告知公務(wù)員此項(xiàng)權(quán)利，公務(wù)員的陳述在后續(xù)程序中不可采信（本條第3款）。

（二）加速原則

加速原則（Beschleunigungsgebot）對(duì)懲戒程序具有根本性作用，它被德國(guó)立法者認(rèn)為是“規(guī)范全部懲戒程序的原則”（das gesamte Disziplinarverfahrenbeherrschende[r]Grundsatz）③參見聯(lián)邦議會(huì)文件BT-Drucksachen第14屆第4659號(hào)，第35頁(yè)?！，F(xiàn)行《聯(lián)邦懲戒法》第4條明確規(guī)定了此原則：“懲戒程序應(yīng)加速進(jìn)行”（Disziplinarverfahrensind beschleunigt durchzufuehren)。在2002年頒布《聯(lián)邦懲戒法》之前，該原則沒有書面的法律根據(jù)。但聯(lián)邦憲法法院以及聯(lián)邦行政法院相關(guān)的判例一直強(qiáng)調(diào)加速原則的重要性，并確認(rèn)了加速原則的根據(jù)直接源于《基本法》中所規(guī)定的基本程序權(quán)④參見聯(lián)邦憲法法院決定BVerfGE第46冊(cè)，第29頁(yè)。。

與刑事訴訟類似，懲戒程序也會(huì)給公務(wù)員帶來一定的精神以及物質(zhì)方面的壓力及不便。雖然懲戒程序在很大程度上保密，但公務(wù)員的直接周圍人員難免獲知，所以對(duì)公務(wù)員的名譽(yù)也會(huì)產(chǎn)生一定不利影響。另外，根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)員法》第66條或《聯(lián)邦懲戒法》第38條，機(jī)關(guān)有權(quán)在懲戒程序期間停止公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)并扣留部分薪水。再則，懲戒程序期間公務(wù)員不得晉升職務(wù)?？紤]到程序上的這些負(fù)面影響，機(jī)關(guān)有義務(wù)盡快查處相關(guān)案件并盡快排除或者確認(rèn)違紀(jì)行為的嫌疑⑤在德國(guó)的公務(wù)員體制下，機(jī)關(guān)被認(rèn)為具有對(duì)公務(wù)員的“關(guān)照義務(wù)”（Fuersorgepflicht），參見聯(lián)邦憲法法院決定BVerfGE第8冊(cè)，第356頁(yè)；第44冊(cè)，第249頁(yè)等。此義務(wù)被憲法法院認(rèn)為直接源于《基本法》第33條第五款中所制定的“傳統(tǒng)原則”。此“關(guān)照義務(wù)”同樣促使機(jī)關(guān)盡快完成懲戒程序。。懲戒制度的主要目標(biāo)是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行教育，因此調(diào)查違紀(jì)行為與決定懲戒措施的時(shí)間間隔不宜太長(zhǎng)。

值得注意的是，加速原則的實(shí)施不得影響懲戒制度的合法性，即加速原則不能作為違背其他法律規(guī)定的理由。例如，對(duì)公務(wù)員住處的搜查即便能夠?qū)е鲁绦蚣涌焱瓿?，但比例原則以及公務(wù)員基本權(quán)不能侵犯①參見聯(lián)邦憲法法院，載Neue Verwaltungszeitung,2006，第1283頁(yè)。。加速原則的含義是，在合法的框架內(nèi)以盡可能快的速度完成程序。

為了保證加速原則的實(shí)施，《聯(lián)邦懲戒法》第62條為公務(wù)員提供了相應(yīng)的訴訟途徑。如果懲戒程序在立案后六個(gè)月內(nèi)尚未完成，公務(wù)員有權(quán)向行政法院提起訴訟并要求機(jī)關(guān)按期完成程序，按期作出懲戒決定。機(jī)關(guān)若逾期不履行，則法院判決程序結(jié)束，公務(wù)員的相關(guān)行為之后不能再按照《聯(lián)邦懲戒法》的規(guī)定處理。

（三）法定原則

《聯(lián)邦懲戒法》第17條第1款規(guī)定：“如果有足夠的事實(shí)根據(jù)證明公務(wù)員存在犯服務(wù)過錯(cuò)的嫌疑，則上司有啟動(dòng)懲戒程序的義務(wù)?！睋Q言之，上司在是否啟動(dòng)懲戒程序的問題上不存在裁量權(quán)。如果公務(wù)員有服務(wù)過錯(cuò)的嫌疑，而上司拒不啟動(dòng)懲戒程序，其違背服務(wù)義務(wù)。2002年《聯(lián)邦懲戒法》頒布時(shí)，立法者再次重申此原則的重要性，并通過上述規(guī)定為它增加實(shí)施力度。

可見，立法者對(duì)于懲戒程序規(guī)定了“法定原則”（Legalitaetsprinzip）。公務(wù)員作為國(guó)家的工作人員，在與公民打交道時(shí)代表國(guó)家機(jī)關(guān)并擁有一定的行政權(quán)力，所以其在行使權(quán)力時(shí)是否存在服務(wù)過錯(cuò)必須查明。但“法定原則”僅限于程序的啟動(dòng)與完成：如何取證、是否采取處分、采取何種處分等問題適用便宜原則（Opportunitaetsprinzip）。只要事實(shí)查明，機(jī)關(guān)可以根據(jù)公務(wù)員以往的表現(xiàn)、服務(wù)過錯(cuò)的嚴(yán)重度等因素行使合法裁量權(quán)。

（四）刑事訴訟優(yōu)先原則

刑事訴訟對(duì)公務(wù)員可能造成的影響比懲戒程序大。對(duì)于公務(wù)員來說，懲戒程序最不利情況下只能導(dǎo)致其失去工作。但在刑事訴訟中，公務(wù)員的人身自由等基本權(quán)利可能受到威脅。所以刑事訴訟中的自我辯護(hù)一般需要公務(wù)員以全部精力應(yīng)對(duì)。另外，刑事訴訟的結(jié)果有可能影響到公務(wù)員的身份：根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)員法》第41條，公務(wù)員若因故意犯罪行為被終審判處一年以上的有期徒刑（含一年），則自動(dòng)解除公務(wù)員關(guān)系。在這種情況下已無(wú)需啟動(dòng)懲戒程序。最后，刑事訴訟以及行政懲戒兩種不同的程序如果同時(shí)進(jìn)行，則有可能導(dǎo)致兩種不同的結(jié)果，并由此產(chǎn)生不良后果?？紤]到上述因素，立法者在《聯(lián)邦懲戒法》第22條第1款規(guī)定了刑事訴訟優(yōu)先原則（Vorrang des Strafprozesses）②參見聯(lián)邦議會(huì)文件BT-Drucksachen第14屆第4659號(hào)，第41頁(yè)。。檢察院對(duì)公務(wù)員提起公訴后，機(jī)關(guān)內(nèi)部的懲戒程序必須暫停（Aussetzung）。刑事訴訟結(jié)束后，懲戒程序應(yīng)盡快繼續(xù)（《聯(lián)邦懲戒法》第22條第2款）。刑事訴訟中所有確認(rèn)的事實(shí)對(duì)懲戒程序具有約束力，即懲戒程序中不能質(zhì)疑或重新調(diào)查刑事訴訟中已經(jīng)確認(rèn)過的事實(shí)（《聯(lián)邦懲戒法》第23條第1款）。此規(guī)定旨在避免不同程序中得出不同的結(jié)果。刑事訴訟對(duì)調(diào)查案情的措施比懲戒程序中的機(jī)關(guān)更為完備，所以立法者賦予它更高的權(quán)威與約束力。

（五）公務(wù)員懲戒程序中的主動(dòng)與被動(dòng)并存原則

公務(wù)員懲戒程序中的主要參與人（Beteiligter）是被懲戒公務(wù)員。其在懲戒程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)中以不同身份出現(xiàn)：

1.機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒程序：被懲戒公務(wù)員為懲戒程序及懲戒決定的“相對(duì)人”（Adressat），即處于被動(dòng)角色。

2.機(jī)關(guān)內(nèi)部復(fù)核程序：最初懲戒決定之后，相應(yīng)公務(wù)員如果提出復(fù)核要求，則成為“復(fù)核申請(qǐng)方”（Widerspruchsfuehrer），即處于主動(dòng)角色。

3.當(dāng)相應(yīng)公務(wù)員對(duì)復(fù)核結(jié)果不滿的時(shí)候，有權(quán)提起撤銷訴訟（Anfechtungsklage），此時(shí)其成為原告，即處于主動(dòng)角色。

4.相應(yīng)公務(wù)員對(duì)行政法院一審判決不服，可以提起上訴（Berufung），成為“申請(qǐng)人”（Antragssteller），即處于主動(dòng)角色。相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)一審判決不服的，同樣可以提起上訴，公務(wù)員則成為“被申請(qǐng)人”（Antragsgegner），即處于被動(dòng)角色。

5.公務(wù)員和相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)二審判決不服均可以提起上告（Revision），公務(wù)員同樣可能有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人兩種身份。

可見，被懲戒公務(wù)員雖然最初階段處于被動(dòng)狀態(tài)，但其在后續(xù)程序中有充分的機(jī)會(huì)成為程序的主動(dòng)控制者。

二、中國(guó)現(xiàn)狀

（一）《公務(wù)員法》第五條中之公開、平等與法制原則

《公務(wù)員法》總則第五條規(guī)定了公務(wù)員管理的基本原則：“公務(wù)員的管理，堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行?！痹谶@里，與懲戒制度相關(guān)的原則包括以下三項(xiàng)：

1.公開原則。這里的“公開”主要包括兩層意思：第一、有關(guān)的法規(guī)、政策向公眾公開，第二、有關(guān)的行政行為向公眾公開。此原則具體體現(xiàn)在錄用環(huán)節(jié)，即公務(wù)員條件、考試內(nèi)容與方式等需要向公眾或錄用對(duì)象公開。公務(wù)員生涯中錄用以外的其他環(huán)節(jié)，即考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、職務(wù)升降、辭職辭退也適用該原則，所以各個(gè)環(huán)節(jié)中相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和程序都需向公眾公開。這種公開旨在落實(shí)公眾的對(duì)公共管理的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)[1]13。

2.平等原則。平等原則是《公務(wù)員法》對(duì)憲法平等原則的具體化。它除了要求錄用環(huán)節(jié)機(jī)遇平等外，在公務(wù)員生涯包括懲戒在內(nèi)的其他環(huán)節(jié)中也要求機(jī)關(guān)用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作出決定，而不“以民族、種族、家庭出身、宗教信仰、性別和教育程度等”對(duì)特定公務(wù)員予以歧視或賦予特權(quán)[5]13。

3.法制原則。《公務(wù)員法》關(guān)于法制原則的含義是，管理公務(wù)員需要“依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行”。[1]14

中國(guó)《公務(wù)員法》第五條規(guī)定的原則與德國(guó)的制度存在一定差別。首先，按照上述解釋，公開原則具有雙重抽象性，即一方面，它面向的是“公眾”，而不是被懲戒公務(wù)員，另一方面它是針對(duì)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等抽象規(guī)則的公開，而不是針對(duì)具體懲戒程序中的相應(yīng)檔案。目前有關(guān)《公務(wù)員法》釋疑讀本把公開原則僅僅理解為“政務(wù)公開的體現(xiàn)”，[5]13而這種理解與德國(guó)法律中的“透明原則”與查閱檔案權(quán)在性質(zhì)上是完全不同的。懲戒程序中的公務(wù)員為準(zhǔn)備陳述、自我申辯、復(fù)核、申訴等合法權(quán)益的行使，需要詳細(xì)了解相應(yīng)程序的進(jìn)展、取證、聽證的結(jié)果等信息。對(duì)宏觀制度，即法律法規(guī)等文件的了解固然重要，但如果沒有機(jī)會(huì)查閱具體懲戒程序的檔案材料，依然難以實(shí)現(xiàn)有效的自我申辯。從上述理解與本條上下文來看，《公務(wù)員法》中公開原則的目的主要是為公眾創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)督的條件。本條另外有關(guān)“競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則更明顯地是針對(duì)公務(wù)員的錄用、職務(wù)升遷等環(huán)節(jié)，要求機(jī)關(guān)在招收公務(wù)員的時(shí)候接受公眾的監(jiān)督?？梢?，對(duì)于懲戒程序中的公務(wù)員，此公開原則的作用有限。

法制原則無(wú)論在德國(guó)還是在中國(guó)都具有重要地位。但這一原則本身較抽象，要實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的有效保障，就要將該原則具體化，例如通過上述加速原則、保密原則等措施。

（二）《公務(wù)員法》對(duì)懲戒行為的要求

《公務(wù)員法》第五十七條專門針對(duì)懲戒制度提出了具體的程序要求：“對(duì)公務(wù)員的處分，應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備?！痹撘?guī)定同樣體現(xiàn)在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第四條的規(guī)定中。上述要求的具體含義如下[1]141-143：

1.事實(shí)清楚。處分首先需要對(duì)違紀(jì)行為的基本案情，如行為時(shí)間、地點(diǎn)、動(dòng)機(jī)、手段、后果以及造成的損失等，調(diào)查清楚。上述事實(shí)作為懲戒行為的定性以及處分的定量依據(jù)，不能相互矛盾或含糊不清。當(dāng)然，無(wú)論是懲戒還是刑事訴訟中的案情，很難做到事實(shí)百分之百清楚。尤其在涉及面龐大、或延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的案件中，很難達(dá)到事實(shí)完全清楚。針對(duì)此類案情，即如何對(duì)待相關(guān)的不確定性和疑惑，法律應(yīng)作出明確規(guī)定。

2.證據(jù)確鑿。根據(jù)釋疑，確鑿的證據(jù)必須滿足四項(xiàng)條件：真實(shí)、與案件相關(guān)、充分、不相互矛盾。假證、無(wú)相關(guān)的事實(shí)不能作為懲戒決定的依據(jù)。證據(jù)中存在矛盾，應(yīng)根據(jù)可信度進(jìn)行合理排除（懲戒程序的證據(jù)要求應(yīng)低于刑事訴訟程序的證據(jù)要求）。

3.定性準(zhǔn)確?；谕ㄟ^確鑿證據(jù)認(rèn)定的事實(shí)，辦案人員需要對(duì)公務(wù)員行為是否違紀(jì)，具體違反何種公務(wù)員紀(jì)律等作出準(zhǔn)確的判斷。而這樣做的前提是，在作出該判斷的時(shí)候辦案人員應(yīng)正確地使用相關(guān)法律、法規(guī)。

4.處理恰當(dāng)。處理是辦案中最后一個(gè)環(huán)節(jié)，它主要針對(duì)懲戒措施的選擇以及對(duì)公務(wù)員懲戒力度的確定。處理決定需考慮諸如公務(wù)員錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)態(tài)度、違紀(jì)行為的后果、以往工作表現(xiàn)等因素。

5.程序合法。立法者把程序的整體合法性單獨(dú)列出來。事實(shí)上，取證、定性、處理（即作出決定）全部屬于懲戒程序。

6.手續(xù)完備。在懲戒程序中，辦案相關(guān)的書面材料、表格等需要完整、全面和準(zhǔn)確。其中包括初查審批手續(xù)、立案審批手續(xù)、調(diào)查報(bào)告、處分決定書、復(fù)核決定書等。

除了上述內(nèi)容，《公務(wù)員法》第五十七條第二、三款還規(guī)定，“公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)該由處分決定機(jī)關(guān)決定對(duì)公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯?！边@一規(guī)定賦予了公務(wù)員陳述與申辯權(quán)，類似于德國(guó)法律中“透明原則”相應(yīng)的機(jī)關(guān)告知義務(wù)。但值得注意的是，《公務(wù)員法》中的告知限于“調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)”，即是立案、調(diào)查結(jié)束后的程序步驟。而在德國(guó)，機(jī)關(guān)有義務(wù)在立案前聽取公務(wù)員的申辯，而在調(diào)查階段公務(wù)員有參與權(quán)（例如公務(wù)員有權(quán)參與聽證）。

第五十七條第二款還提到，“由處分決定機(jī)關(guān)決定［…］進(jìn)行調(diào)查”。與德國(guó)法律中的“法定原則”相比，《公務(wù)員法》中的機(jī)關(guān)是否存在立案義務(wù)不完全清楚。根據(jù)字面上的意思（“決定”）應(yīng)該認(rèn)定機(jī)關(guān)有一定的裁量權(quán)，但是此“決定”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)則較為模糊。機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)較嚴(yán)重的違紀(jì)行為予以立案，還是對(duì)重復(fù)性的小型違紀(jì)行為也應(yīng)立案？機(jī)關(guān)是否存在足夠的人力資源進(jìn)行調(diào)查，可否影響立案決定？每個(gè)地方、部委，乃至上司都有權(quán)設(shè)定自己的立案標(biāo)準(zhǔn)嗎？由于立案決定為初期懲戒程序中最為重要的步驟，并為了在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)盡量統(tǒng)一的懲戒標(biāo)準(zhǔn)，立法者在這個(gè)問題上應(yīng)該予以更為明確的指導(dǎo)。這種指導(dǎo)尤其對(duì)實(shí)現(xiàn)《公務(wù)員法》第五條中所提到的平等原則非常關(guān)鍵。

三、小結(jié)

毋庸諱言，《公務(wù)員法》第五十七條中的規(guī)定從公務(wù)員權(quán)利保障的角度來看目前還存在一系列的問題。首先，諸如“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”等要求非常抽象，在實(shí)踐中難以起到完全規(guī)范機(jī)關(guān)懲戒行為的作用。何為“事實(shí)清楚”？如果對(duì)案情中的部分事實(shí)存在疑惑，懲戒程序是不是應(yīng)該終止？如果不是，哪方面、哪種程度的疑惑仍能接受？如此抽象的規(guī)定缺乏可操作性：沒有哪個(gè)上司會(huì)承認(rèn)不以事實(shí)為根據(jù)作出決定。要規(guī)范機(jī)關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)予以更為明確的指導(dǎo)。

與此同時(shí)，《公務(wù)員法》第五十七條第一款中也存在重合性的規(guī)定。手續(xù)不完備，程序能合法嗎？定性不準(zhǔn)確，處理能恰當(dāng)嗎？證據(jù)不確鑿，事實(shí)能清楚嗎？作為懲戒制度中最高級(jí)別的法律規(guī)定，《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)提出具體的程序要求，而不僅僅給出互相重合、含義較模糊的抽象準(zhǔn)則。在實(shí)踐中，此類準(zhǔn)則因可操作性不強(qiáng)而難于實(shí)施。

另外，《公務(wù)員法》中未就公務(wù)員程序代表（例如，律師）作出相關(guān)規(guī)定。懲戒程序?qū)珓?wù)員的職業(yè)發(fā)展有著重要影響，所以應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員委托律師等專業(yè)人員尋求法律幫助。而現(xiàn)在無(wú)論《公務(wù)員法》，還是國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院制定的《條例》，都未就此作出相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》第五條規(guī)定的法制原則，就此作出相應(yīng)規(guī)定是必要的。

此外，《公務(wù)員法》中沒有與德國(guó)法律“刑事訴訟優(yōu)先”原則相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。公務(wù)員違紀(jì)行為，雖然不一定，但有時(shí)也會(huì)觸犯《刑法》，所以懲戒與刑事訴訟并存的問題在中國(guó)也較為常見?！度嗣穹ㄔ汗ぷ魅藛T處分條例》第五條規(guī)定，“人民法院工作人員違紀(jì)違法涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理?！贝朔N“移送”的時(shí)間點(diǎn)在哪個(gè)環(huán)節(jié)？是立案前；還是立案后？是作出決定前還是作出決定后？如果是前者，刑事訴訟后懲戒程序還能繼續(xù)嗎？刑事訴訟中確認(rèn)的事實(shí)，刑事判決對(duì)懲戒程序?qū)a(chǎn)生何種影響？如此重大的問題直接影響到公務(wù)員的（基本）權(quán)利，故筆者認(rèn)為應(yīng)在《公務(wù)員法》中予以明確規(guī)定。同時(shí)，《公務(wù)員法》也沒有關(guān)于懲戒時(shí)效，即類似于德國(guó)《聯(lián)邦懲戒法》第15條的追究期限安排。

另外，在德國(guó)法律體制下，公務(wù)員為懲戒制度的參與者，其在各個(gè)環(huán)節(jié)中具有影響懲戒程序進(jìn)一步進(jìn)展的機(jī)會(huì)與權(quán)利。公務(wù)員和機(jī)關(guān)之間誰(shuí)主動(dòng)、誰(shuí)被動(dòng)根據(jù)程序的不同階段隨時(shí)可能發(fā)生變化。通過機(jī)關(guān)事先告知義務(wù)與自我陳述、申辯、利用法律代表的協(xié)助、參與調(diào)查聽證，查閱檔案等權(quán)利可保障公務(wù)員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

而在中國(guó)，由于懲戒程序相關(guān)的法律框架較模糊，機(jī)關(guān)存在過于寬泛的裁量空間。根據(jù)現(xiàn)行制度，公務(wù)員完全有可能只在處理決定作出的前一日被告知懲戒程序的啟動(dòng)與內(nèi)容。雖然公務(wù)員仍有陳述與申辯權(quán)，但在不知曉具體懲戒檔案內(nèi)容并且缺乏律師協(xié)助的情況下，公務(wù)員很難有效地運(yùn)用該權(quán)利。在此種安排下，公務(wù)員較為被動(dòng)，可能成為懲戒程序的單純客體。為了使懲戒程序中公務(wù)員的合法權(quán)利得到盡大的保障以及為了提高懲戒程序的客觀性與準(zhǔn)確性，可考慮使《公務(wù)員法》下現(xiàn)有的抽象原則通過類似于德國(guó)制度下諸如查閱檔案權(quán)、事先通知權(quán)、程序參與權(quán)等具體制度安排得到更大的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)。

[1]張柏林.中華人民共和國(guó)公務(wù)員法釋疑[M].北京：中國(guó)人事出版社，2005.

Disciplinary Law of Civil Servants-A Comparitative Analysis of Sino-German Civil Servant Law

Matthias Goebel
（Peking University,Beijing,100871）

In regard to civil servant disciplinary action,the Chinese“Civil Servant Law”instituted a certain degree of regulatory standardization.However,in comparison to the German“Federal Disciplinary Law”and“Federal Civil Servant Law”,the current Chinese legislation appears to be rather generic and lacks a sufficient degree of practicability.Especially regarding some basic rights of the investigated civil servant during the course of disciplinary action(as e.g.participation in the investigation,access to files,right to a lawyer etc.),there is no specific regulation in the Civil Servant Law.Overall,the civil servant in China appears to be rather passive, lacking any possibility for active participation.In order to ensure the right’s protection of the investigated civil servant as well as to increase the objectivity of the process,some specific protective institutes in the German law might be considered in the future legislative adaptions of the“Civil Servant Law”.

civil servant law;disciplinary action;german law

D922.11

A

2095-1140（2014）03-0090-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2014-02-22

2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“行政程序法典化研究”（13JJD8220001）

Matthias Goebel（1982-），男，德國(guó)薩克森州人，北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專業(yè)2009級(jí)博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。