晚清的治安體制及其弊端
——以張之洞建警之前的湖北為例

鄒俊杰

（湖北警官學(xué)院，湖北武漢430034）

晚清的治安體制及其弊端
——以張之洞建警之前的湖北為例

鄒俊杰

（湖北警官學(xué)院，湖北武漢430034）

“警察者，警其未然，察其已然?！?902年，在張之洞創(chuàng)設(shè)湖北警察制度于武昌之前，湖北社會(huì)依然處于傳統(tǒng)的治安體系控制之下，其特點(diǎn)是軍警不分，政警不分、政刑不分，其百弊叢生、病入膏肓之態(tài)在清末社會(huì)內(nèi)外交困的時(shí)局下表現(xiàn)得尤為明顯。

警察史；晚清治安管理；治安體制；治安機(jī)構(gòu)

警察之制，發(fā)端于西歐，為清末之“舶來品”。①這警學(xué)界公認(rèn)近代警察制度的創(chuàng)立者是英國(guó)政治家羅伯特·比爾，其于1829年創(chuàng)立了倫敦大都會(huì)警察局并提出組建警察的十二條原則，此舉被譽(yù)為世界警察史上的第一次警務(wù)革命。清代在建立近代警察制度之前，政府尚未設(shè)立專業(yè)的治安管理機(jī)構(gòu)、未頒布專門的治安法律，社會(huì)治安秩序的維持和法條律令的執(zhí)行一般是由綠營(yíng)、各級(jí)地方政府衙役、捕快和保甲、團(tuán)練等共同承擔(dān)。清末近代警察制度尚未引入中國(guó)之前，各大都市和各府廳州縣城鎮(zhèn)，設(shè)有保甲局的地方，則有幾個(gè)局丁跑跑差事，夜里則有幾名更夫輪班敲梆打更，多住在城樓上。官府衙門，除規(guī)定有差役、民壯聽用外，則有“綠營(yíng)兵勇”穿著號(hào)褂子、排成小隊(duì)，間或在街上查查街。至于綠營(yíng)的節(jié)制，則有參將、游擊、守備、千總把總和外委官弁，隨縣府轄境之大小，分別駐扎以資彈壓而維治安。前清綠營(yíng)的腐敗無(wú)用，幾乎中外皆知。[1]

下面就1902年張之洞創(chuàng)設(shè)武昌警察總局之前的清末湖北社會(huì)的治安體制及其弊端加以論述。

一、綠營(yíng)

綠營(yíng)兵制實(shí)行操差合一的模式，其職責(zé)包括操練以備戰(zhàn)時(shí)軍事征調(diào)之用及平日承應(yīng)各種差役。其各種雜役包括解送錢糧、銀餉、人犯、守衛(wèi)倉(cāng)庫(kù)監(jiān)獄城門、緝捕盜賊亂黨、偵察邪教會(huì)盟秘密會(huì)社、查禁聚賭娼妓、巡稽私鹽、清道捕蝗等。[2]其中維護(hù)社會(huì)治安的職能占有相當(dāng)?shù)谋戎?。“?guó)家設(shè)官定制各有職司，文以撫民，武以除暴?！盵3]“州縣額設(shè)捕役，多者不過十名，少者數(shù)名，偵緝勢(shì)難周到。是以責(zé)令營(yíng)兵協(xié)緝?！雹谳o德：《請(qǐng)定將弁協(xié)緝事宜疏》，《清朝經(jīng)世文編續(xù)編》，卷80。時(shí)人評(píng)價(jià)：“從來除盜賊之法，有治之于其源者，有治之于其流者，衣食之，教誨之，使民化而不為盜，此治之于其源也；防閑之，緝捕之，使民欲為盜而不敢，此治之于其流也，二者不可偏廢。然治之于其源者，弭盜賊于未形之先，其效深而遲，大而難，當(dāng)委之于文官，而寬之以歲月；治之于其流者，弭盜賊于既起之后，其效淺而速，小而易，當(dāng)責(zé)之于武官，而課之以功罪?！雹弁蹊帲骸稊M除盜賊策》，《清朝經(jīng)世文編續(xù)編》，卷80。在清廷的制度設(shè)計(jì)層面，綠營(yíng)“原為稽查奸匪，緝拿盜賊，護(hù)送差使?！雹芾茸骸洞笄鍟?huì)典事例》，卷626、卷634。如綠營(yíng)兵弁對(duì)于盜賊疏于防范、緝捕不力、隱匿不報(bào)者嚴(yán)加處分。綠營(yíng)賞罰條例規(guī)定：各地營(yíng)汛地方，每年需統(tǒng)計(jì)盜賊等案件，根據(jù)拿獲盜賊之?dāng)?shù)目和破獲盜竊案件之多寡分別加以賞罰。綠營(yíng)各官查盜不嚴(yán)、緝盜不力、諱盜不報(bào)者革職。若地方被盜失事，則專汛官停俸，兼轄官罰俸半年，限一年之內(nèi)緝拿，否則革職。⑤昆岡等撰：《大清會(huì)典事例》，卷626、卷634。由此可知，綠營(yíng)實(shí)則承擔(dān)著社會(huì)治安治理的重任。湖北之綠營(yíng)據(jù)蘇云峰先生估算在1841年之前約為14，000人，其主要功能為社會(huì)治安的維持。⑥蘇云峰：《中國(guó)現(xiàn)代化區(qū)域研究（湖北省1860—1916）》，第17頁(yè)。咸豐年間，因太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，湖北綠營(yíng)一度增加至20,000余人，后在胡林翼的整頓下大力裁汰，僅留10,000余人。

綠營(yíng)是湖北軍隊(duì)和治安力量的主力。清廷為加強(qiáng)中央對(duì)軍隊(duì)的控制，防止將領(lǐng)專權(quán)，將綠營(yíng)兵設(shè)為固定職業(yè)，一般世代為業(yè)，但承平日久，長(zhǎng)期以來其缺乏訓(xùn)練，導(dǎo)致軍紀(jì)廢弛，幾無(wú)戰(zhàn)力，太平軍所向即一觸即潰，這便是有力之佐證。胡林翼認(rèn)為綠營(yíng)怯懦，浮報(bào)正額，無(wú)營(yíng)制，無(wú)紀(jì)律，往往“聞警先驚，接仗即潰”，是一支抗敵不足，擾民有余的軍隊(duì)。①胡林翼：《胡文忠公遺集》，卷14，第3-4頁(yè)。“（綠營(yíng)）餉項(xiàng)雖加，習(xí)氣未改，親族相承，視同世業(yè)。每營(yíng)人數(shù)較多，更易挾制滋事。……至于調(diào)派出征，則聞風(fēng)推諉。其不能當(dāng)大敵御外辱，固不待言，即土匪鹽梟，亦且不能剿捕?！盵4]綠營(yíng)在承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安之差時(shí)，輕則敷衍塞責(zé)，重則以身試法而為非作歹、擾害一方，屢為輿論所垢弊。

鄂省防營(yíng)甚多，其中勇丁強(qiáng)悍性成，往往聚眾滋事。營(yíng)務(wù)處司道聞之，特于日前會(huì)衛(wèi)出示，嚴(yán)行查禁。略謂：兵勇之設(shè)，本以衛(wèi)民。近聞各營(yíng)勇丁每三五成群，游行街市，動(dòng)輒打架斗毆，實(shí)屬不成事體。②《申報(bào)》，1902年3月8日。

鄂省營(yíng)勇眾多，動(dòng)輒逞強(qiáng)滋事，前經(jīng)營(yíng)務(wù)處司道會(huì)街出示，嚴(yán)切告誡，意細(xì)柳中人當(dāng)無(wú)不聞風(fēng)警惕矣，乃若輩性成強(qiáng)悍，依然怙惡不悛。本月某日，有武防營(yíng)勇多名在漢口某妓院爭(zhēng)鬧，突出利刃斫傷五人。夏口同知馮少竹司馬以情節(jié)重大，立即稟明督憲張香濤宮保，請(qǐng)飭徹底根究，而統(tǒng)領(lǐng)某君意存袒護(hù)，辯稱勇丁亦受重傷，不肯交出。③《申報(bào)》，1902年3月9日。

有鑒于此，張之洞認(rèn)為：“綠營(yíng)制兵積習(xí)積弊，已入膏肓，無(wú)論原營(yíng)未練之兵窮苦羸弱，無(wú)可整頓，即挑練之兵亦狃于積習(xí)，非但戰(zhàn)守?cái)嗖蛔闶?，即巡警亦萬(wàn)不可用，只有分年盡數(shù)裁撤之一法?！雹堋渡陥?bào)》，1902年5月3日。張督鄂后，逐年將綠營(yíng)加以裁汰，用結(jié)余之餉而創(chuàng)辦警察，后湖北編練之警察和新軍逐漸取代了綠營(yíng)。

二、衙役

湖北各級(jí)政府自督撫司道至府廳州縣各級(jí)官吏，都有維持所轄地方治安之責(zé)，并設(shè)有佐職官協(xié)助督捕盜匪、審理案件和維持秩序⑤關(guān)于清代治安問題，可參見朱紹侯《中國(guó)古代治安制度史》、陳鴻彝《中國(guó)古代治安簡(jiǎn)史》、萬(wàn)川《中國(guó)警政史》等著作。。督撫處理全省政事，布政使督促各屬編練保甲事宜，按察使督理各屬捕務(wù)，皆有監(jiān)管治安之責(zé)。道府各官皆有“決訟檢奸”⑥趙爾巽：《清史稿》，卷116，志91。之任，各府設(shè)有同知、通判等附屬佐貳官，協(xié)助知府處理所轄各屬捕務(wù)。州縣是帝國(guó)政府官僚系統(tǒng)中的最下層，是地方治安的最直接負(fù)責(zé)組織，州有州同、州判，具體負(fù)責(zé)“分掌糧馬巡捕之事”[5]，有專吏“司奸盜、察獄囚、典簿錄。”⑦趙爾巽：《清史稿》，卷116，志91?？h有縣丞、主簿等附屬佐貳輔助官，“分掌錢馬、征稅、戶籍、緝捕諸務(wù)?！雹嘹w爾巽：《清史稿》，卷116，志91。其中具體案件的偵查、緝捕事宜則由主管官吏交由游離于正式行政系統(tǒng)編制之外的差役負(fù)責(zé)執(zhí)行，捕快、馬快、民壯等差役都具有偵緝捕盜之責(zé)。有些地方將馬快與民壯合為一役，“名曰壯快，一體操練，分班巡緝。”⑨《清朝文獻(xiàn)通考》，卷23，職役考三。另外，在基層的一些要津和繁華之市鎮(zhèn)設(shè)巡檢司，“掌捕盜賊”⑩嵇璜等，《清朝通志》，卷69，浙江古籍出版社，1988年，第163頁(yè)。，就近負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安。清代的巡檢司巡檢為從九品，各地所設(shè)多寡不一，湖北為74人。巡檢在治所之地興建有衙署，內(nèi)駐扎差役幾人至幾十人不等，差役一般為弓兵，設(shè)有定額，由招募承充，在巡檢督率下，巡邏盤查行人、巡緝關(guān)道、緝拿盜賊。

在州縣治轄之下的廣大鄉(xiāng)村，由于地域廣袤，絕大多數(shù)鄉(xiāng)民分散居住在農(nóng)村，且交通不便，政令傳達(dá)不僅耗時(shí)日久，且耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，這極大地限制和削弱了州縣政府對(duì)于基層的控制。因此，州縣政府對(duì)基層的治理和控制僅僅依賴職官、佐貳附屬輔助官員和差役是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要借助民間的力量。在究緝奸宄、打擊犯罪、維持當(dāng)?shù)刂刃蚝蜕鐣?huì)治安領(lǐng)域，保甲、團(tuán)練等鄉(xiāng)里制度發(fā)揮了重要的作用，在一定程度上彌補(bǔ)了政府層面的力之不逮。?關(guān)于清代保甲、地保、里甲、團(tuán)練等鄉(xiāng)里制度之研究，可參考瞿同祖《清朝地方政府》法律出版社，2003年；費(fèi)孝通、吳晗《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》天津人民出版社，1988年；孔飛力《中華帝國(guó)晚期的叛亂及敵人》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年；楊國(guó)安：《明清兩湖地區(qū)基層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)研究》武漢大學(xué)出版社，2004年；王先明《晚晴保甲制的歷史演變與鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《史學(xué)月刊》，2000年第5期；劉道勝《清代基層社會(huì)的地?！?，《中國(guó)農(nóng)史》，2009年第2期；趙麗娜《民國(guó)時(shí)期湖北保甲制度研究（1927—1937）》（碩士論文）等專著和論文。

基層系統(tǒng)里負(fù)責(zé)緝捕事宜的差役不僅身份低微，因沒有正式編制而游離于國(guó)家的官僚體系之外，甚至社會(huì)地位低于普通百姓。當(dāng)時(shí)規(guī)定捕役及其子孫都不能參加科舉考試和入仕為官?！霸谒械难靡壑?，捕役的地位最低”[6]，捕役不僅薪資微薄，官府甚至連工食亦不提供，他們只能通過陋規(guī)、賞金等收入為生。為提高辦案效率和防止捕役勒索擾民，雍正年間，政府曾下令州縣衙門為捕役提供工食，“每捕役一名，將他役工食量為供給，使其養(yǎng)贍充裕?！?《清朝文獻(xiàn)通考》，卷24，職役考四。但這仍不能滿足養(yǎng)家糊口維持生計(jì)之資，故收效甚微。捕役雖人微言輕、地位卑微，但其人數(shù)不僅很少而且職責(zé)頗為繁重。州縣捕盜緝賊不得不主要依賴捕役，為提高捕役的積極性，官府亦只能通過嚴(yán)定賞罰以約束和激勵(lì)其勇，“其捕盜有限，輕則加以撲責(zé)，重則質(zhì)其妻子，能獲要盜，賞亦隨之?！?《清朝文獻(xiàn)通考》，卷23，職役考三。然充當(dāng)捕衙之人多為市井無(wú)賴之徒，或?yàn)橥凉饔蚊裰悾踔两票I黠賊亦混身其間，官府平日依靠此輩辦案，雖時(shí)常催促、重其賞罰，亦頗難對(duì)其約束。此類捕役因積習(xí)難改，故平日欺壓良善、仗勢(shì)欺人、橫行霸道，遇有案件或敲詐勒索，或逼良為盜，或敷衍塞責(zé)，“除暴則不足，擾民則有余，索賄則爭(zhēng)先，逐賊則居后?！盵7]罪大惡極者，甚至與盜賊狼狽為奸，內(nèi)外勾結(jié)。“故每一案出，往往獲真盜難傷其類，誣良民亦不患無(wú)辭”，①劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，卷27，職役考一?！案鲗僦菘h無(wú)不知差役害民，而不能去之者，馬快則緝捕倚之，各役則奔走傳呼倚之。公費(fèi)無(wú)多，不能養(yǎng)其所欲，于是有票規(guī)賭規(guī)等名目，與家丁書吏分肥?！雹凇吨倍皆喭茝V巡警裁革差役》，光緒三十二年正月二十九日，《申報(bào)》。另一方面，“差役之為民害，各省皆同。必鄉(xiāng)里無(wú)賴，始充此業(yè)，傳案之株連，過堂之勒索，看管之凌虐，相驗(yàn)之科派，緝捕之淫擄。白役之助虐，其害不可殫述，民見差役無(wú)不疾首蹙額，視如虎狼蛇蝎者?！盵8]差役逼良為賊、勾盜分贓、假公濟(jì)私、貪得無(wú)厭，以此為業(yè)，樂此不疲。時(shí)人認(rèn)為：“（差役）盤踞最久，爪牙最多，能施其伎倆無(wú)所不為”③《四川官報(bào)》，1905年第29冊(cè)。，“差役不去，則官民隔膜，上下之氣永不能通”④陳熾：《仿設(shè)巡捕說》，《清朝經(jīng)世文新編》，卷3。。更有甚者將差役譽(yù)為積弱積貧而亡國(guó)之首：“古今可以亡國(guó)者，曰女寵、曰宦寺、曰外戚、曰強(qiáng)諸侯、曰權(quán)大臣、曰匹夫橫行，而不曰胥吏。實(shí)則胥吏之禍烈于女寵、宦寺、外戚、強(qiáng)諸侯、權(quán)大臣、匹夫橫行?！雹菀疲骸恶憷粽撘弧?，《清朝經(jīng)世文編續(xù)編》，卷28?！安钜壑疄槊窈Γ魇〗酝?。必鄉(xiāng)里無(wú)賴，始充此業(yè)。傳案之株連，過堂之勒索，看管之凌虐，其害不可殫述?！盵9]甚至清廷官方亦不得不承認(rèn)，“今天下之害民者，州縣差役其最著者也?！庇捎诓兑鄹瘮?，故其所破獲之案件甚少，社會(huì)治安難以安寧，其他各類差役莫不如此，差役之弊積習(xí)甚深，已積重難返。

三、保甲

清代自入關(guān)以來便沿用了明代的保甲制度。保甲的主要功能原在維護(hù)社會(huì)治安和控制人口流動(dòng)，里甲則為田賦與勞役之征召?！氨＜字O(shè)，所以使天下之州縣復(fù)分其治也。州縣之地廣，廣則吏之耳目有不及；其民眾，眾則行之善惡有未詳。保長(zhǎng)甲長(zhǎng)之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無(wú)不照，善惡無(wú)所匿，從而聞?dòng)谥菘h，平其是非，則里黨得其治，而州縣亦無(wú)不得其治?！雹奚蛲骸侗＜渍摗罚肚宄?jīng)世文編》，卷74。保甲制度的產(chǎn)生可以一直上朔至周代，但清政府所采取之保甲制度主要是參仿王安石于1070年變法時(shí)期所設(shè)之制。其實(shí)王安石采取保甲制度的目的在于通過保甲偵查信息和控制犯罪，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序之效。清代采取保甲之制的目的亦在于此，其方法是強(qiáng)化鄉(xiāng)村人口流動(dòng)的登記與控制，以防范犯罪事件之發(fā)生。入關(guān)以后，清政府視保甲制為弭盜安民之良規(guī)，因襲明制大力推行保甲制，編練保甲以利控制。政府規(guī)定：十戶為一牌，設(shè)牌長(zhǎng)；十牌為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)；十甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)?！俺侵性环?，近城曰廂，在鄉(xiāng)曰里，各有長(zhǎng)。凡造冊(cè)入戶，各登其丁口之?dāng)?shù)而授之坊廂里各長(zhǎng)，坊廂里長(zhǎng)上之州縣，州縣合而上之府，府別造一總冊(cè)上之布政司。民年六十以上開除，六十以上增注。凡籍有四：曰軍曰民曰匠曰口。……督撫據(jù)布政司所上各屬之冊(cè)達(dá)之戶部，受直省之冊(cè)匯疏以聞以周知天下生民之?dāng)?shù)?！雹邉㈠\藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，卷19。漢人、旗人甚至無(wú)業(yè)游民、僧侶、船戶等都被編列造冊(cè)，無(wú)論城鄉(xiāng)都需辦理保甲之制。胡林翼任職湖北巡撫時(shí)規(guī)定“應(yīng)有門牌，有冊(cè)籍。分鄉(xiāng)、分團(tuán)、分里，首列地名即四至八到；繼列戶口、田畝、漕糧、戶柱、鄰右、行業(yè)、丁口、男女老幼。擇一人長(zhǎng)十戶，擇一人長(zhǎng)百戶，以一人副之；擇一人長(zhǎng)千戶，以二人副之。以平日保正甲長(zhǎng)為之役，能進(jìn)退賞罰之。所擇必正直嚴(yán)明之人，官隆禮貌以待之，仿古三老、嗇夫、游檄之義。錢糧、刑名、詞訟案件皆以此為根，不下堂而一縣治”⑧鄭敦謹(jǐn)、曾國(guó)荃：《胡文忠公遺集》，第85卷，“撫鄂批札”2，第19頁(yè)。牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)由轄區(qū)民眾推舉稍有學(xué)識(shí)、品行端正及有一定身家者，報(bào)與官府，由官府任命。凡發(fā)覺甲內(nèi)有偷盜、聚賭、謀逆、邪教、窩逃、奸拐、私鑄、私銷、私鹽、會(huì)黨等事及形跡可疑之徒，牌甲保各長(zhǎng)及鄰里，皆有向有司報(bào)告之責(zé)，倘有袒護(hù)奸宄、隱匿不報(bào)，一經(jīng)核實(shí)，必嚴(yán)加懲處。此外，倘若戶數(shù)增減和戶口遷移變動(dòng)，均需向牌甲保長(zhǎng)隨時(shí)報(bào)明并將門牌填明換給。保甲之制的主要功能在于究詰奸宄、弭盜懲賊，但隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是清中葉攤丁入畝之后，里甲的主要功能已不復(fù)存在，故逐漸為保甲制所取代。保甲制的職能亦因此擴(kuò)張，由弭盜安民漸漸充各種差役。另外，在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)里，家庭與宗族在社會(huì)生活中占有重要之地位。“聚族而居，丁口眾多者，擇族中有品望者一人，立為族正，該族良莠，責(zé)令查舉”，族長(zhǎng)、族正亦具治安之責(zé)。⑨昆岡等撰：《大清會(huì)典事例》，卷158。家庭與宗族的社會(huì)控制職能寓于傳統(tǒng)的綱常倫理之中，同時(shí)亦為政府所支持，以達(dá)到將政府的社會(huì)控制職能延伸之目的。

保甲的主要職能為“清內(nèi)奸”，但保甲之制發(fā)揮效用的前提是掌握和編練人口信息，只有對(duì)人口施以及時(shí)、準(zhǔn)確的編查才能確保其健康正常的運(yùn)行，以便發(fā)揮其最大的效應(yīng)。地方官吏如能實(shí)力奉行保甲之制，則“人類良莠，平時(shí)舉可周知，惰游匪類，自無(wú)所容，外來奸宄更無(wú)從托跡，于治理最為切要?！雹饫茸骸洞笄鍟?huì)典事例》，卷158。將所編練之民置于鄰佑彼此監(jiān)督，施以連坐之法震懾，迫使普通百姓不敢犯事妄為。相比較于周代時(shí)期突出“欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而為仁厚輯睦之君子也……”的比閭之法，保甲之制則強(qiáng)調(diào)“一人有奸，鄰里告之，一人犯罪，鄰里坐之，是教其相率而為暴戾刻核之小人也……”?馬端臨：《文獻(xiàn)通考》，卷12，職役考一。二者形雖相似，然意卻迥然不同。保甲的執(zhí)行方面，自清代中葉以后，吏治漸壞，地方官長(zhǎng)往往玩忽職守，將保甲視為具文，習(xí)慣于敷衍了事，甚至置之不理，即便上司下札申斥，不過虛編故事，而在具體編練保甲時(shí)則“造冊(cè)有費(fèi)，立牌有費(fèi)，擇派甲長(zhǎng)保正，亦莫不有費(fèi)?！盵10]在一些地方州縣甚至出現(xiàn)“一縣之大，每歲僅報(bào)滋生口數(shù)，……歲歲數(shù)目一律雷同”①《清朝文獻(xiàn)通考》，卷19，職役考一。之事?！暗胤接兴?，向來視為具文，而歷任督撫亦任其隨意填造，不復(fù)加查?！雹凇肚宄墨I(xiàn)通考》，卷19，職役考一。時(shí)人對(duì)此亦深有體會(huì)，認(rèn)為保甲之制辦理成效鮮有者，是因?yàn)椤暗胤焦倨Ｓ诎笭?，不能不假手書差，而一切工料、飯食、夫馬之資不無(wú)費(fèi)用，大約書役取給于約保，約保集之甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)索之牌頭，牌頭則斂之花戶，層層索費(fèi)，在在需錢，而清冊(cè)門牌任意填寫，以至村多漏戶，戶有漏丁，徒費(fèi)民財(cái)，竟成廢紙?！雹鄯阶谡\(chéng)：《鄂吏約》，《清朝經(jīng)世文編續(xù)編》，卷25。此外，由于保甲一般都掌握在士紳之手，故使得“保甲作為一種國(guó)家權(quán)力控制基層社會(huì)的制度，在本質(zhì)上與鄉(xiāng)村社會(huì)業(yè)已存在的民間權(quán)威——紳?rùn)?quán)之間存在著深刻的矛盾。清王朝將士紳階層置于保甲控制之下的企圖在實(shí)際生活中很難切實(shí)執(zhí)行”[11]。

“我之保甲法有不同而除暴安良，初意何嘗不美，乃奉行日久，已成具文，夫役日疲，已成積習(xí)，吸食洋煙者十之八九，認(rèn)真辦事者，百無(wú)幾人。于是，人人要錢，事事有弊，斂百姓之財(cái)不能理百姓之事，治盜不足，擾民則有余矣，索賄爭(zhēng)先捕賊則落后矣，爾百姓試思遠(yuǎn)而上海租界，近而漢口洋街，果如此乎？”④《鄂垣創(chuàng)行警察示》，《申報(bào)》，1902年6月9日。

保甲之制原為惠民之舉，已然成為病民之害，“事實(shí)上，保甲制度總的來講是沒有效率的?！盵12]

四、團(tuán)練

團(tuán)練主要是在動(dòng)亂加劇時(shí)期產(chǎn)生的一種地方自衛(wèi)組織，平時(shí)為民，戰(zhàn)則為兵，但與保甲等鄉(xiāng)里制度密切相關(guān)。史載湖北地區(qū)最早興辦團(tuán)練可追溯到唐代，“湖北之有鄉(xiāng)團(tuán)，蓋始于唐乾符末，黃巢亂江南永興（今興國(guó)州），民皆亡為盜，刺史崔紹募民強(qiáng)雄者為土團(tuán)軍，賊不敢犯，于是人人知兵，即今日?qǐng)F(tuán)練也”。⑤民國(guó)《湖北通志》，卷74，《武備志十二．兵事八．鄉(xiāng)團(tuán)》。嘉慶初年，川楚白蓮教起義席卷之際，湖北地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)之一。當(dāng)時(shí)清政府為鎮(zhèn)壓起義，鼓勵(lì)民間自辦團(tuán)練協(xié)助綠營(yíng)作戰(zhàn)以衛(wèi)桑梓，湖北西北部地區(qū)即有興辦團(tuán)練之舉。迨至太平軍起，局勢(shì)糜爛之際，清廷多次諭令各直省大吏督飭地方官會(huì)同紳士，“仿照嘉慶年間堅(jiān)壁清野之法，辦理團(tuán)練，以資保衛(wèi)。”⑥劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，卷215，兵考14。咸豐帝“疊降諭旨，令各省督撫曉諭紳民，實(shí)行團(tuán)練，自衛(wèi)鄉(xiāng)閭，……綏靖地方”⑦劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，卷215，兵考14。。朝廷鼓勵(lì)士紳舉辦團(tuán)練，以團(tuán)勇守望相助，同力抵團(tuán)賊，以衛(wèi)鄉(xiāng)里。咸豐二年。湖廣總督張亮基檄文下令各府州縣舉辦團(tuán)練，于是湖北各地團(tuán)練大興。

應(yīng)山縣：（咸豐二年）應(yīng)邑正當(dāng)沖要，知縣聶光鑾督辦團(tuán)練，編查保甲，嚴(yán)懲土匪，地方賴以清。⑧同治《應(yīng)山縣志》，卷21，《兵荒》。

黃岡縣：（咸豐年間）錢家堡以從九邱振聲、庠生喻九芝等為團(tuán)長(zhǎng)，李集區(qū)以舉人張百揆、廩生游鴻遠(yuǎn)為團(tuán)長(zhǎng)，張集區(qū)以衛(wèi)千總張改清、監(jiān)生胡廷根為團(tuán)長(zhǎng)……余氏族團(tuán)則武生余獻(xiàn)芳領(lǐng)之……嚴(yán)守待敵。⑨光緒《黃岡縣志》，卷24，《雜志．兵志．團(tuán)練附》。

咸寧縣：（咸豐年間）三六都之眾推邑紳章藺室為團(tuán)長(zhǎng)，立?？稻帧聫?fù)篡團(tuán)練條約二十款，刊布鄉(xiāng)閱……其分局之制，自一都至十三都各有局……三局有事則首尾相應(yīng)，又聯(lián)武昌、馬鄉(xiāng)八里局為東南屏障，江夏三二局為東北唇齒，輔車相依，彼此相恃以無(wú)恐。⑩民國(guó)《湖北通志》，卷74，《武備志十二．兵事八．鄉(xiāng)團(tuán)》。

團(tuán)練再度興起，并與保甲互為表里，是士紳階層借以保存生命財(cái)產(chǎn)的地方自衛(wèi)組織。胡林翼任湖北巡撫其間，為鎮(zhèn)壓太平軍起義和維護(hù)社會(huì)秩序以鞏固后方，嚴(yán)格厲行保甲團(tuán)練，借以控制地方基層。胡林翼認(rèn)為：“不先辦團(tuán)練則匪類之根不除”?汪士鐸：《胡文忠公撫鄂記》，第65頁(yè)、第146頁(yè)、第148頁(yè)。但若“辦團(tuán)練必先清保甲”?汪士鐸：《胡文忠公撫鄂記》，第65頁(yè)、第146頁(yè)、第148頁(yè)。，“團(tuán)練所以御外辱，保甲所以除內(nèi)患”?汪士鐸：《胡文忠公撫鄂記》，第65頁(yè)、第146頁(yè)、第148頁(yè)。。曾國(guó)藩也認(rèn)為“弟意辦團(tuán)與保甲，名雖不同，實(shí)則一體”?《皇朝經(jīng)世文編續(xù)編》，卷81。需要說明的是此種特殊時(shí)期的保甲與團(tuán)練之關(guān)系。臺(tái)灣的王爾敏先生認(rèn)為團(tuán)練是在保甲制度的基礎(chǔ)上繁衍而來的地方性質(zhì)的防衛(wèi)武力。這可以從保甲制度的社會(huì)功能上找到根源。正如王先生所言“團(tuán)練與保甲不但并非兩歧兩物，而實(shí)是一體之兩種轉(zhuǎn)化，可謂平時(shí)之保甲，即為戰(zhàn)時(shí)之團(tuán)練”[13]。楊國(guó)安先生認(rèn)為“兩者往往是密不可分的：或在保甲組織中納入團(tuán)練的內(nèi)容，這種保甲往往是對(duì)原有保甲做了變革，其范圍和職權(quán)均已擴(kuò)大；或以保甲為基礎(chǔ)組建團(tuán)練，同樣這種團(tuán)練并不是簡(jiǎn)單地在保甲制度基礎(chǔ)上組成的……從保甲到團(tuán)練的變化實(shí)際上表現(xiàn)為士紳階層在鄉(xiāng)村社會(huì)控制體系中角色和地位的轉(zhuǎn)變。團(tuán)練的興起即意味著紳?rùn)?quán)的擴(kuò)張，同時(shí)也意味著政府對(duì)基層社會(huì)直接控制力的削弱以及基層鄉(xiāng)村權(quán)利結(jié)構(gòu)的改變”[14]。胡林翼在組織和編練團(tuán)練時(shí)規(guī)定：需“于州（縣）治五鄉(xiāng)遴選正士為正副團(tuán)總，由團(tuán)總結(jié)保團(tuán)佐，由團(tuán)佐結(jié)保什長(zhǎng)，由什長(zhǎng)結(jié)保團(tuán)勇，其從前從賊之人概不準(zhǔn)充”?汪士鐸：《胡文忠公撫鄂記》，第138頁(yè)、第149頁(yè)。。其再三強(qiáng)調(diào)“團(tuán)練全在訪舉人才，……必?fù)裾眹?yán)廉之人為之長(zhǎng)?！駝t流弊最多，而御辱打仗又不可恃?！綍r(shí)團(tuán)首借事斂錢，恃眾逞兇，散遣尤多需索。且已養(yǎng)其驕倨安佚之有素，不能別操勤苦，后亦聚而生事”。?汪士鐸：《胡文忠公撫鄂記》，第138頁(yè)、第149頁(yè)。據(jù)羅福惠研究，湖北團(tuán)練在太平天國(guó)初步興起的1852年到1853年間新增47個(gè)，在胡林翼?yè)岫醯某跄辏?854年）便新增10個(gè)，1855年新增6個(gè)，1856年新增7個(gè)，至1866年共編練團(tuán)練60余個(gè)。其中計(jì)黃州府12個(gè)，武昌府11個(gè)，襄陽(yáng)府9個(gè)，鄖陽(yáng)府7個(gè)，荊州府7個(gè)，德安府6個(gè)，漢陽(yáng)府5個(gè)，安陸府4個(gè)，荊門府和宜昌府各1個(gè)。[15]咸豐年間，湖北地區(qū)的團(tuán)練為了保衛(wèi)地方，與太平軍進(jìn)行了曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)，傷亡者已超過數(shù)萬(wàn)。①蘇云峰：《中國(guó)現(xiàn)代化區(qū)域研究（湖北省1860--1916）》，第86頁(yè)。團(tuán)練中有駐守地方者，有隨營(yíng)征剿者，后者中以湘軍和淮軍為代表。由于八旗腐敗、綠營(yíng)廢弛，戰(zhàn)后不少由團(tuán)練轉(zhuǎn)化而來的軍隊(duì)成為清廷的經(jīng)制之軍。發(fā)捻平息之后，清廷為免大權(quán)旁落，軍隊(duì)形成尾大不掉的局面，下令裁撤團(tuán)練。然晚清之時(shí)，社會(huì)不寧，治安已然混亂，駐地各團(tuán)練雖屢經(jīng)裁撤，但幾經(jīng)變更，不少團(tuán)練仍得以保存，清廷為治安計(jì)，亦不得不妥協(xié)。晚清時(shí)期，在不少治安形勢(shì)嚴(yán)峻之地，團(tuán)練實(shí)際上起到了重要的保境安民的效用。

“御外盜”②民國(guó)《巴縣志》，《卷十七·保甲團(tuán)練》。是團(tuán)練的主要職責(zé)。然編練團(tuán)練，需要定期操練才能具備一定的戰(zhàn)斗力，亦如此才能擔(dān)負(fù)起保衛(wèi)閭閻的重任。實(shí)際情況卻大相徑庭，清末湖北地區(qū)許多地方團(tuán)練戰(zhàn)斗力著實(shí)很差。有的團(tuán)練“一聞賊至，即潰散奔遁，間有一二率眾守隘者，輒為賊所?。徊话卜终?，則大肆淫搶，比賊尤甚。”③《重慶府札發(fā)整頓團(tuán)練指陳厲害以勵(lì)民團(tuán)告示》，同治朝，微縮號(hào)5，卷601。一些團(tuán)練“未能專打一股或?qū)Ｊ匾怀钦撸贿^隨官兵之后，勝則貪財(cái)，敗則先奔?！雹堋痘食漕惔邸?，卷338。由于團(tuán)練主要是士紳領(lǐng)導(dǎo)的在特殊戰(zhàn)亂時(shí)期為奉行保衛(wèi)地方的軍事力量，湖北地區(qū)的團(tuán)練在清政府平定發(fā)捻之亂后已幾乎被裁撤盡凈，再加上團(tuán)練的種種弊端，故已不能擔(dān)負(fù)維護(hù)社會(huì)治安秩序的重任。

清代繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)實(shí)行城鄉(xiāng)合治的管理體制，地方政府、軍隊(duì)、民間勢(shì)力代表的地方士紳都參與其中。在具體參與管理地方社會(huì)治安的過程中，三者是一種合作與沖突并存的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，三者作用各不相同但都發(fā)揮了積極作用。地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)地方社會(huì)治安事務(wù)，扮演最為關(guān)鍵的角色；軍隊(duì)一般在地方政府的要求下協(xié)助地方政府維護(hù)社會(huì)治安秩序，在地方治安管理中往往能起到中流砥柱的作用；三者之中士紳因與百姓關(guān)系最為親近，故地方士紳一般參與地方社會(huì)治安的治理效果更為適宜。士紳居于官府和百姓中間，時(shí)常擔(dān)任調(diào)解人的角色，加之士紳與官府和百姓都有天然的聯(lián)系，這使得他們更易于獲得兩方的信賴，因此很多時(shí)候通過地方士紳向百姓傳達(dá)朝廷的旨令往往比通過官方的政府渠道容易，且效果好得多。[16]對(duì)此，時(shí)人亦多有評(píng)論：“巨室者，眾民所取信也。州縣雖曰親民，而仁信未孚，愚眾豈能盡曉，官之賢否取于紳士之論”⑤《清朝經(jīng)世文編》，卷23。。政府竭盡全力將控制力向社會(huì)基層延伸，士紳為自身利益計(jì)亦不可避免地會(huì)與官府爭(zhēng)權(quán)。當(dāng)清末民變迭起，特別是發(fā)捻事起，局勢(shì)惡化之際，清政府亦只能以犧牲權(quán)力為代價(jià)換取士紳的支持。因此，官府與士紳對(duì)地方的控制力是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，地方士紳為保衛(wèi)自己的身家性命勢(shì)必亦會(huì)注重對(duì)地方社會(huì)治安的治理。關(guān)于士紳對(duì)于維持社會(huì)秩序的重要性，胡林翼曾言：“自寇亂以來，地方公事，官不能離紳士而為”。⑥胡林翼：《胡文忠公遺集》，卷68。實(shí)際上，清政府一直對(duì)士紳抱著猜忌的態(tài)度，湘軍和淮軍在平亂之后即被大量裁撤即為例證。作為朝廷經(jīng)制之軍尚且如此，地方士紳所編練的團(tuán)練的命運(yùn)便可想而知了。

在近代意義上的警察機(jī)構(gòu)尚未出現(xiàn)之前，清代尚無(wú)專門的治安管理機(jī)構(gòu)。其治安之責(zé)分散在各級(jí)政府、綠營(yíng)、保甲，團(tuán)練等機(jī)構(gòu)之中，而職責(zé)不分、權(quán)責(zé)不明，且各機(jī)構(gòu)所轄職責(zé)頗為寬泛且各有偏重，維護(hù)社會(huì)治安實(shí)則是他們差使中之一部分，故很容易出現(xiàn)人浮于事、隱匿不報(bào)、相互推諉、粉飾太平的局面。這種管理制度的制度性缺陷不可避免地抑制了其效能的發(fā)揮。其次，管理過程中存在的人為因素和制度與實(shí)際運(yùn)作不符，甚至相悖的現(xiàn)象，導(dǎo)致其治安效能逐步遞減。再次，清代中葉以降，社會(huì)矛盾叢生，統(tǒng)治者一直致力于政權(quán)的穩(wěn)固，故將目光多停留在上層，而對(duì)于下層的安民之舉往往心有余而力不足。以往推行的各種保境安民的治安措施多為因循守舊、固步自封的條文，缺少變通，加之奉行日久，早已成為具文，其種種弊病已是司空見慣，故實(shí)際效用已是大打折扣，社會(huì)治安狀況實(shí)已混亂不堪。

自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，中國(guó)社會(huì)內(nèi)憂外患、創(chuàng)劇痛深，社會(huì)呈現(xiàn)急劇變化之勢(shì)，面臨著“實(shí)為數(shù)千年未有之變局”⑦李鴻章：《李文忠公全集·奏稿》，卷24。。此時(shí)清政府上層仍因循守舊而不敢大步向前，外敵入侵、政治腐敗、吏治庸貪導(dǎo)致民變四起，社會(huì)治安日趨惡化，原有的社會(huì)治安體系已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)變化的發(fā)展而面臨崩潰。時(shí)人哀嘆：“二十行省之中，亂機(jī)遍伏……土崩之勢(shì)，今已見端”⑧《國(guó)風(fēng)報(bào)》，第18期，1910年8月5日。。清末十年，湖北有記錄可查的民變據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)就有88起⑨參見郭坤杰《辛亥革命前十年間湖北民變問題研究》，華中師范大學(xué)2012年碩士論文。。咸道以降，以太平天國(guó)和捻軍起義為代表的農(nóng)民起義此起彼伏，席卷大半個(gè)中國(guó)，各地不堪其苦的底層人民紛紛揭竿而起。戰(zhàn)亂波及所致，一片百業(yè)蕭條之景，流離失所的百姓因生計(jì)所迫而鋌而走險(xiǎn)者多如牛毛，戰(zhàn)后因裁撤軍隊(duì)繼而導(dǎo)致各種散兵游勇充斥民間，如此種種使社會(huì)不安定因素急劇膨脹。在此等危局之下，民變蜂起，其數(shù)量與規(guī)模漸成增加之勢(shì)。在此情況下，晚清的社會(huì)治安狀況出現(xiàn)了種種新的問題，諸如民教沖突等。而政府的治安體制和力量仍舊墨守成規(guī)、毫無(wú)作為，社會(huì)治安愈來愈惡化。

湖北的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層亦出現(xiàn)了劇烈的變化。1861年漢口開埠，通商口岸的開辟為資本主義生產(chǎn)方式進(jìn)入湖北提供了前沿陣地，各資本主義國(guó)家相繼在武漢、沙市等地投資辦廠。湖北最早的一批買辦就出現(xiàn)于這些外資企業(yè)之中。自開埠以后，漢口作為傳統(tǒng)的碼頭城市，伴隨著貿(mào)易的發(fā)展、流動(dòng)人口的劇增，城市面積的擴(kuò)大，逐漸成為當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的第三極。日本駐漢口領(lǐng)事水野幸吉描述：“與武昌、漢陽(yáng)鼎力之漢口者，貿(mào)易年額一億三千萬(wàn)兩，夙超天津，近凌廣東，今也位于清國(guó)要港之二，將進(jìn)而摩上海之壘，使觀察者艷稱為東方之芝加哥?！雹賉日]水野幸吉：《漢口》，1908年版，第1頁(yè)。清末的武漢是典型的商業(yè)城市，眼見有利可圖，不少官僚和商人投資于近代工業(yè)，他們便是湖北最早的一批資本家。商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)貿(mào)易的發(fā)展使得傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)逐步解體，廣大農(nóng)民不可避免地被卷入到資本主義市場(chǎng)之中。許多因天災(zāi)人禍貧窮破產(chǎn)的農(nóng)民為謀求生計(jì)進(jìn)入工廠謀食。由此湖北城鄉(xiāng)社會(huì)的演變緩慢發(fā)生。

武漢開埠后，伴隨著其城市化步伐的加快，導(dǎo)致人口迅猛增長(zhǎng)。光緒十四年（1888年）漢口居民有26685戶，人口180980人，比1861年開埠之前增加了近一倍②侯祖畬修、呂寅東篡：《夏口縣志》，卷三，《丁賦志》，第一頁(yè)，民國(guó)九年刊本。。而據(jù)1908年的統(tǒng)計(jì)，夏口廳共有47941戶，人口244892人，人口密度達(dá)到了每平方千米703.7人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期的武昌每平方千米168人和漢陽(yáng)的每平方千米210.1人，而此時(shí)湖北省的平均人口密度為124.2人每平方千米。[17]到宣統(tǒng)三年（1911年），漢口人口數(shù)量則又增長(zhǎng)至59萬(wàn)人之多。③以上數(shù)據(jù)來自《中國(guó)地方志集成·湖北府縣志輯·夏口縣志·丁賦志》，1920年刻本，南京：江蘇古籍出版社，2001年，第1頁(yè)及李權(quán)、皮名庥主編：《武漢通覽》，武漢：武漢出版社，1988年，第213頁(yè)。新增人口中外來務(wù)工的體力勞動(dòng)者和四方匯聚而來的商賈占相當(dāng)大的比重。根據(jù)大致統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期漢口近代企業(yè)所雇傭的工人，達(dá)三、四萬(wàn)人之多，在碼頭、車站、工地、倉(cāng)庫(kù)等處從事搬運(yùn)的工人，總數(shù)不少于十萬(wàn)人④[日]水野幸吉：《漢口》，1908年版，第12頁(yè)。，這些工人中的大部分是外來流入漢口的臨近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。外來商賈亦是新增人口的重要因素，葉調(diào)元的《漢口竹枝詞》記載：“茶庵直上通橋口，后市前街區(qū)似鱗。此地從來無(wú)土著，九分商賈一分民?！雹輀清]葉調(diào)元注，徐明庭、馬昌松校注：《漢口竹枝詞》，武漢：湖北人民出版社，1985年，第4頁(yè)。武漢發(fā)展成為都市的迅速崛起給城市的環(huán)境、治安、衛(wèi)生、交通、公共安全、社會(huì)救濟(jì)、市場(chǎng)管理等方面帶來了一系列的問題。日本駐漢口領(lǐng)事水野幸吉寫道：“街路頗為狹窄，無(wú)論馬車之通行，往來為難。即人力車，亦只得以二輛并列?！貎蓚?cè)商店之招牌、于道路之上，有為渡橋之奇觀”⑥[日]水野幸吉：《漢口》，1908年版，第75頁(yè)。。城市化帶來的諸多弊端亟待解決。

清代原有的治安體制，在鞏固清王朝的統(tǒng)治，維護(hù)社會(huì)治安秩序方面發(fā)揮了積極的作用。但承平日久，這些體制早已百弊叢生，伴隨著歐風(fēng)美雨侵蝕和內(nèi)外憂患的“千年未有之變局”的沖擊，其固有的治安體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)晚清時(shí)期社會(huì)劇變下的治安急劇惡化，新生社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)的局面。因此，為有效地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安秩序的控制，適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)社會(huì)治安治理的新要求，就必須要突破原有體制的藩籬，破舊立新。在此種背景下近代警察制度就應(yīng)運(yùn)而生了。

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1673―2391(2014)01―0139―06

2013-09-28責(zé)任編校：譚明華

湖北省教育廳省級(jí)科研課題《清末民初武漢警政問題研究（1902—1928）》階段性成果，課題編號(hào)2012G123。