中國特色官邸制的若干認(rèn)識誤區(qū)及解析

張文風(fēng)

(廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣州 510650)

黨的十八屆三中全會表決并通過了舉世矚目的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出：“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房……探索實(shí)行官邸制?！惫氽≈谱鳛闀r(shí)下中國相對新穎敏感的名詞，從提出的那一刻起便“一石激起千層浪”，從政界、學(xué)界到民間乃至虛擬的網(wǎng)絡(luò)，眾說紛紜，莫衷一是。國人的關(guān)注與熱議表明對改革期望的熱度，從另一方面來講，國人的“仁者見仁，智者見智”，也更反襯出中國改革凝聚共識之艱難。

一、推行中國特色官邸制的意義

所謂官邸制，簡單說來就是國家為一定級別的官員提供在任期間居住的住所所構(gòu)建的一項(xiàng)制度。相對于“私邸”而言，官員對“官邸”不享有所有權(quán)只享有使用權(quán)，只能在任職期間居住，當(dāng)官員調(diào)任離任時(shí)“官邸”繼續(xù)留給下一任官員使用。推行中國特色官邸制的意義主要有：

1.實(shí)行官邸制是國際社會的普遍做法。世界主要發(fā)達(dá)國家如美、德、法、英、日、韓等均實(shí)行官邸制，雖然針對的主體范圍不一，實(shí)施細(xì)則略有差異，但官邸制確已成為一道亮麗的國際“風(fēng)景”。更為重要的是，主要發(fā)達(dá)國家實(shí)行官邸制均取得了較好效果：一是重要“官邸”成為政府甚至國家的象征，增加了國家旅游資源；二是官邸制為改善國家和政府形象、增進(jìn)官民交流提供了重要載體平臺，如美國白宮的“國宴”、“狂歡圣誕節(jié)”、“第一夫人邀請小朋友白宮種菜”等都取得了相對較好的效果；三是能夠遏制官員住房腐敗，是建立廉潔政府的內(nèi)在要求。

2.實(shí)行官邸制是遏制官員以權(quán)謀房的根本途徑。長久以來，很多官員在任期間的住房由當(dāng)?shù)卣峁?，但隨著官員異地交流和任職情況的增多，一名官員占有多套住房的現(xiàn)象日益突出，并容易滋生住房腐敗問題。在目前的制度設(shè)計(jì)中，官員的住房可以在市場上進(jìn)行買賣，容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。官邸制的直接目標(biāo)，是將職位和住房相掛鉤，形成“鐵打的房子流水的官”的制度，以此作為抑制國有資產(chǎn)流失和預(yù)防住房腐敗的一項(xiàng)有效措施。

3.官邸制是中國全面深化改革的有益探索，對于加強(qiáng)吏治、改善政府和官員形象、厘清政府和市場邊界、促進(jìn)官員福利顯性化、規(guī)范化等具有重要意義。官邸制的實(shí)行，往往會配套官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)等系列制度建設(shè)，這些配套制度的建設(shè)將進(jìn)一步加強(qiáng)我國制度反腐的威力；官邸制的實(shí)行要區(qū)分市場和保障，減少官員住房問題中“超國民待遇”，最終將官員的住房問題按市場規(guī)律辦，進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界。同時(shí)，官邸制能夠促進(jìn)官員在住房上的隱性福利逐步轉(zhuǎn)型。

二、中國特色官邸制的若干認(rèn)識誤區(qū)

《決定》中提出的官邸制，民眾探討的熱度還未消退，但部分探討只停留在事物的表象上，在探索中國特色官邸制的各種建言中，仍然存在不少認(rèn)識誤區(qū)，主要有以下幾種：

1.官邸制是大國強(qiáng)國的“標(biāo)準(zhǔn)配置”，探索中國特色官邸制的主要目的是與世界接軌，盡顯大國風(fēng)采。部分學(xué)者和民眾認(rèn)為，探索實(shí)行官邸制，是為了更好地與世界接軌，更好的復(fù)制“世界慣例”。世界主要發(fā)達(dá)國家如美國、俄羅斯、英國、法國、德國、加拿大、日本和印度等均實(shí)行官邸制，比如美國白宮、英國唐寧街十號、法國愛麗舍宮、韓國青瓦臺、俄羅斯克里姆林宮、日本首相公邸等“官邸”早已在世人腦海中留下深刻印象。這種觀點(diǎn)偏重于官邸制的外在特征和形象意義，相對忽視了官邸制對于國家改革的內(nèi)在需求和現(xiàn)實(shí)意義。

2.中國特色官邸制會推高中國房地產(chǎn)價(jià)格。部分學(xué)者和民眾認(rèn)為，對房地產(chǎn)行業(yè)而言，十八屆三中全會提出的探索實(shí)行官邸制有可能會推高中國房地產(chǎn)價(jià)格，認(rèn)為官邸制的潛在含義是默認(rèn)“市場管市場的，保障管保障的”，極有可能助推商品房漲價(jià)。具體原因有以下三個(gè)方面：一是房地產(chǎn)調(diào)控最為有效的方式是增加土地供應(yīng)、探索擴(kuò)大房產(chǎn)稅范圍、清除長期累積的官員住房腐敗。只有斬?cái)喙賳T群體繼續(xù)享受“超國民待遇”的非市場化住房的渠道，讓官員和百姓同等條件下進(jìn)入房地產(chǎn)市場、同等感受房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)調(diào)控政策的制定者——官員群體于“公”于“私”都會有真正降低房地產(chǎn)價(jià)格的意愿。媒體解讀十八屆三中全會的主流姿態(tài)是：“以放權(quán)市場應(yīng)對房地產(chǎn)越調(diào)越漲”,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的短期效果并不明顯[1]。官邸制的提出既不能夠從根本上扼制官員的住房腐敗問題，反而為官員提供了解決居住問題的又一條“蹊徑”，對于中國房地產(chǎn)價(jià)格不是“澆水降溫”而是“添油助威”；二是中國特色官邸制的探索極有可能采取“自下而上”的路徑，部分地方政府和官員可能會“上有政策、下有對策”，以建立官邸制之名行大興土木和勞民傷財(cái)之實(shí)，乘機(jī)攝取個(gè)人財(cái)富開建搶蓋官邸住宅區(qū)等，官邸的開建甚至?xí)?dòng)周邊房地產(chǎn)新一輪的價(jià)格上漲潮。三是相關(guān)利益集團(tuán)、地方政府和官員才是房地產(chǎn)價(jià)格高漲的真正受益者，官員買不起房也只是一個(gè)悖論，不管是“尊重市場”還是只做以官邸制為代表的住房保障房，都不應(yīng)高估各級政府和官員“壯士斷臂”的勇氣。

3.中國特色官邸制會打壓中國房地產(chǎn)行業(yè)。另一種截然相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，探索實(shí)行官邸制將會大大打擊爆炒的中國房地產(chǎn)行業(yè)，持此種觀點(diǎn)的理由在于：一是探索實(shí)行官邸制，其背后的真實(shí)邏輯是規(guī)范中國官員的住房制度，打擊官員住房腐敗現(xiàn)象。實(shí)際上，官員住房腐敗現(xiàn)象常常和城市規(guī)劃如影隨形，如部分黨政“一把手”深陷樓市腐敗，四川省委原副書記李春城被稱為“李拆城”、安徽省原副省長倪發(fā)科被稱為“扒市長”、南京市原市長季建業(yè)被稱為“季挖挖”。打擊官員住房腐敗現(xiàn)象可能會減少部分地方政府和官員超前城市規(guī)劃行為，減少城市拆遷行為，進(jìn)而會降溫大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的意愿。二是十八屆三中全會已經(jīng)明確提出“市場對資源配置起決定性作用”，并強(qiáng)調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，市場調(diào)控將成為房地產(chǎn)市場調(diào)控的新思路。而官邸制恰好某種程度上解決了官員的“后顧之憂”，完全交由市場的房地產(chǎn)行業(yè)，如果真正落實(shí)三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的藥方，中國絕大多數(shù)地區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)上漲的動(dòng)力已然不足。三是官邸制的實(shí)施常常以官員住房信息公開為前提，官員群體擁有較多房產(chǎn)已是各方私下揣測的共識或者即是事實(shí)，少數(shù)官員擁有幾十套乃至上百套住房，住房信息公開或者官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施完善，極有可能引起部分房產(chǎn)的拋售潮，官邸制配套的住房信息公開制度會成為壓倒房地產(chǎn)行業(yè)這頭“駱駝”的“最后一根稻草”。

4.中國特色官邸制是根治住房腐敗乃至腐敗現(xiàn)象的良方。部分學(xué)者和民眾認(rèn)為，住房腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“以權(quán)謀房”，利用“自有土地自建房”等名義建設(shè)自有住房，以職權(quán)交換，集體決策低價(jià)“團(tuán)購”住房，甚至將本應(yīng)針對低收入困難群體的經(jīng)濟(jì)適用房和保障性住房“定向”供應(yīng)公職人員。其最直接的后果主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面讓普通百姓進(jìn)入住宅市場去面對高企房價(jià)，另一方面讓少數(shù)特殊群體繼續(xù)享受非市場化的住房“超國民待遇”。探索實(shí)行官邸制后，將會進(jìn)一步厘清政府和市場的界限，官員的住房問題將會逐步交由市場解決，官邸制在解決部分官員住房的“后顧之憂”同時(shí)，與官邸制相配套的官員住房信息公開、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和監(jiān)督制度，都會進(jìn)一步地壓縮住房腐敗的空間。因此，這部分學(xué)者和民眾把根治住房腐敗的希望寄托于官邸制。甚至有部分民眾天真地認(rèn)為，官邸制還是遏制腐敗的有效手段，因?yàn)閷?shí)行官邸制后,除了官員之間可以更好地相互監(jiān)督外,行賄人進(jìn)出官邸勢必被亮相。此種觀點(diǎn)將住房腐敗和腐敗現(xiàn)象處理簡單化，大大低估了腐敗現(xiàn)象的復(fù)雜性和行賄受賄者的智商。

5.中國特色官邸制將會成為特權(quán)的象征，甚至?xí)纬尚乱惠喌摹罢蜗蠊こ獭?。部分學(xué)者和民眾認(rèn)為，正如“再苦不能苦官員，再窮不能窮領(lǐng)導(dǎo)”所批評和揶揄的，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，在權(quán)力制約相對不足的情況下，部分官員背離黨的群眾路線，享樂主義和奢靡之風(fēng)取代了開拓進(jìn)取和艱苦奮斗，過分追求工作生活中“排場”、“闊氣”和“形象工程”，如辦公樓要高大寬敞，辦公家具要“高端大氣上檔次”。在官民沖突和社會矛盾激化的背景下，探索實(shí)行官邸制的任務(wù)交由地方政府“先行先試”，極可能造成部分地方政府為追求“形象”而使得官邸富麗堂皇，甚至以維護(hù)政府工作和增強(qiáng)官邸安全為由升級官邸的安保措施，最終會背離探索實(shí)行官邸制的初衷，讓官邸成為阻礙官民交流的又一道“鴻溝”。

三、對中國特色官邸制若干認(rèn)識誤區(qū)的解析

對于官邸制若干認(rèn)識誤區(qū)，既有可能影響民眾認(rèn)識共識的形成，又可能會羈絆著相關(guān)政策制定者進(jìn)一步前進(jìn)的步伐。因此，對于官邸制若干認(rèn)識誤區(qū)，有必要作進(jìn)一步的澄清與解析。

1.中國早有“官邸”之實(shí)，實(shí)行官邸制既是國際社會的普遍做法，更是國家體制創(chuàng)新和改革的內(nèi)在需要。一是中國無“官邸”之名，卻早有“官邸”之實(shí)。存在于各級政府的供官員使用的住房，雖名不叫“官邸”，但與十八屆三中全會提出的探索實(shí)行官邸制的“官邸”既有相同之處，也有重大差別。二者相同之處就是這些房屋都為國家所建造，財(cái)產(chǎn)權(quán)均屬國家所有；二者不同之處在于前者一旦官員們?nèi)胱?，大多終生享用，甚至還擁有所有權(quán)。這些實(shí)際存在于各級政府的“官邸”，表現(xiàn)在地方政府一般為“省委大院”、“市長小樓”等等，而中央政府最聞名的“官邸”就是婦孺皆知的中南海，尤以中南海紫光閣的知名度為高。二是探索實(shí)行官邸制是國家體制創(chuàng)新和改革的內(nèi)在需要。中國實(shí)際存在“官邸”造就了部分住房腐敗現(xiàn)象，部分調(diào)任交流的重要官員占有多套住房，造成國有資產(chǎn)流失、政府形象受損，結(jié)果是各級政府“官邸”數(shù)量不少但使用效率不高，官員薪酬待遇不高但實(shí)際得利不少。官邸制的實(shí)行可以保障部分政府工作的安全性。因此，官邸制的推出是吏治的內(nèi)在要求，也是遏制住房腐敗現(xiàn)象的重要措施。三是探索實(shí)行官邸制體現(xiàn)了黨中央解放思想、實(shí)事求是的改革精神。凡是被古今中外的歷史和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)，就要發(fā)揚(yáng)“拿來主義”精神，創(chuàng)造性地吸收借鑒[2]。

2.探索實(shí)行官邸制和房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格的上漲和下跌并無內(nèi)在關(guān)系和必然聯(lián)系，只會影響到部分民眾對于房地產(chǎn)行業(yè)的心理預(yù)期。實(shí)際上，拋開房產(chǎn)投機(jī)和心理因素，在人口規(guī)模和政治環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，影響特定區(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格的主要因素是土地制度及政策、土地出讓方式、金融環(huán)境、政府財(cái)政和稅收政策等，官邸制雖然可能起到“蝴蝶效應(yīng)”，但與房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格的關(guān)聯(lián)度并不需要過度解讀。將官邸制重新置于《決定》的具體語境中，應(yīng)該能夠明確探索實(shí)行官邸制的主要意圖是“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度”，并不是打壓或者抬高房地產(chǎn)價(jià)格。但鑒于中國民眾普遍相對脆弱的心理素質(zhì)，如日本核泄漏即引發(fā)中國多地現(xiàn)“搶鹽風(fēng)波”，H7N9禽流感暴發(fā)即引發(fā)多地板藍(lán)根搶購潮，加上房產(chǎn)買賣始終是中國民眾生活中的“重中之重”，官邸制的提出或者實(shí)施方案的出臺，短期內(nèi)均可能會影響到部分民眾對于房地產(chǎn)行業(yè)的心理預(yù)期，因此應(yīng)事先做好相關(guān)政策的解讀與宣傳工作。

3.推行官邸制不是根治官員住房腐敗問題的良方，卻是遏制部分高級領(lǐng)導(dǎo)干部在異地任職時(shí)以權(quán)謀房現(xiàn)象的有效對策，其最大的意義在于將各級官員的相應(yīng)待遇以制度化的形式規(guī)范化。一是住房腐敗現(xiàn)象紛繁復(fù)雜，并非單一官邸制所能根治。住房腐敗現(xiàn)象主要有：以權(quán)謀房，以集資建房和單位自建經(jīng)濟(jì)適用房之名，行福利分房之實(shí)，這些房產(chǎn)的獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期市場的價(jià)格；超標(biāo)占房，在種種權(quán)力優(yōu)勢下，部分官員占有著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)毓珓?wù)員住房標(biāo)準(zhǔn)的房子；以房牟利，通過公權(quán)力占有多套遠(yuǎn)低于市場價(jià)格的住房，再通過房地產(chǎn)市場交易獲得利益；以房賄賂，以房子作為權(quán)錢交易、買官賣官的重要籌碼。所以，官邸制不是一個(gè)萬能的制度，它不能解決所有出現(xiàn)的官員住房問題。二是官邸制是抑制國有資產(chǎn)流失和預(yù)防住房腐敗的有效對策。官邸制的最大殺傷力，主要體現(xiàn)在異地交流和任職官員人數(shù)日益增多情況下，剝奪了部分重要官員對異地官方所提供住所的所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)狀態(tài)是，某重要官員到某地任職，當(dāng)?shù)赝鶠槠錅?zhǔn)備好了住所，這個(gè)住所也就成了其個(gè)人的資產(chǎn)，而且調(diào)離后多數(shù)不退，實(shí)際上為永久占用[3]。三是中國探索實(shí)行官邸制將使官員福利顯性化、規(guī)范化。探索實(shí)行官邸制，直接促進(jìn)官員在住房這個(gè)隱性福利方面開始轉(zhuǎn)型，使官員福利顯性化、規(guī)范化、制度化。

4.縝密設(shè)計(jì)官邸制，建立統(tǒng)一的官員住房規(guī)范和監(jiān)管制度，強(qiáng)化對以權(quán)謀房的監(jiān)督與問責(zé)，是有效遏制官邸制成為特權(quán)和“形象工程”的強(qiáng)力對策。一是建立官邸制必須要妥善解決官員“住有所居”的問題，防止官邸制成為國有資源分配的饕餮大餐?？梢圆扇∫韵虏襟E：(1)嚴(yán)格限制政府部門的自建房分房等非市場化行為，防止非市場化的住房供給，扭曲住宅商品化的改革基本取向；(2)大力發(fā)展公共租賃房，建設(shè)公務(wù)員公寓或公務(wù)租房，逐步改變我國住宅市場因“只售不租”帶來的結(jié)構(gòu)性扭曲，對優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生試范效應(yīng)[4]；(3)規(guī)范公務(wù)員的工資待遇，完善公務(wù)員的住房保障制度和退休后的補(bǔ)償機(jī)制；(4)讓公務(wù)員進(jìn)入住房市場，按市場等價(jià)交換原則購買和租賃。二是推行官邸制既要立法先行，還需制定完善的實(shí)施細(xì)則加以明確。如明確官邸制的主體資格、條件、建造標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、使用權(quán)、所有權(quán)關(guān)系以及違規(guī)違紀(jì)責(zé)任等。三是以官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度為基礎(chǔ)，完善官邸制的配套制度。讓官員享受相關(guān)公職待遇，世界各國早有共識，但其前提是官員任職前的廉潔與否，官員此前個(gè)人財(cái)產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)能否“說得清”。同時(shí)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)、充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等新媒體的作用，暢通監(jiān)督渠道鼓勵(lì)群眾參與監(jiān)督。此外，官員的海外房產(chǎn)監(jiān)督應(yīng)受到重視。四是建立和健全官員住房腐敗問責(zé)制度，使官員住房腐敗受到應(yīng)有的查處。以批評、教育來根治黨政干部的違紀(jì)毒瘤無異于隔靴搔癢，用“檢查、談話”去斬?cái)喾慨a(chǎn)市場的黑色鏈條更如同揚(yáng)湯止沸[5]。對于官邸制探索實(shí)行中的腐敗問題，應(yīng)按照干部管理權(quán)限及程序交由紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)肅處理。

參考文獻(xiàn)：

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