公共危機(jī)中的多元合作治理：政府再造的制度選擇

蘇 玉

(解放軍南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，南京 210003)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)日益成為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的背景下，政府作為危機(jī)治理的核心主體，其主導(dǎo)的多元合作治理主體如何對(duì)危機(jī)進(jìn)行有效治理已經(jīng)成為全社會(huì)面臨的重大問(wèn)題。本文擬借鑒同樣源于擺脫管理危機(jī)、信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)情境的西方政府再造理論，探討當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)中多元合作治理的困境，以期為實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)中多元合作有效治理有所裨益。

一、政府再造視角下公共危機(jī)多元合作治理的邏輯前提

政府再造，是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程[1]14-15。以政府再造理論為邏輯起點(diǎn)，公共危機(jī)的多元合作治理離不開(kāi)以下幾個(gè)方面的前提條件：

1.轉(zhuǎn)變治理理念：從掌控到掌舵。政府再造理論認(rèn)為，政府行使的是“掌舵”的職能，起的是催化作用[1]97。面對(duì)多樣、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的危機(jī)，無(wú)論政府的治理方式有多規(guī)范科學(xué)，其自身治理能力都會(huì)受到日益相互依賴的社會(huì)行動(dòng)的限制。因此，在保持國(guó)家有效性的同時(shí)，明確界定公民、社會(huì)組織以及政府的職責(zé)，合理分配權(quán)力，建構(gòu)多中心、合作式復(fù)合治理是現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)治理的理想模式。政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變“唯我獨(dú)大”的行政理念，樹(shù)立公民伙伴關(guān)系理念。認(rèn)清其與社會(huì)的關(guān)系不在掌控，而在于抓住“核心戰(zhàn)略”，更有效地集中把握政策和方向，為社會(huì)這艘大船“掌舵”。

2.調(diào)整過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)：從注重程序到注重結(jié)果。政府再造理論“后果戰(zhàn)略”倡導(dǎo)關(guān)注政府行政行為的結(jié)果，實(shí)行以結(jié)果為動(dòng)力的績(jī)效責(zé)任制，建立一個(gè)高績(jī)效的“結(jié)果導(dǎo)向型”政府組織。在危機(jī)管理中，政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的都是為了為多元治理主體，提供各種服務(wù)和保障，盡快結(jié)束各種危機(jī)狀態(tài)。所以，政府應(yīng)當(dāng)盡量避免程序上的官僚制組織，如過(guò)分追求等級(jí)制和全能制、有章可循的運(yùn)作規(guī)則和剛性的財(cái)政資源等通病，讓能否進(jìn)行多元合作治理，是否為其他治理主體提供了令其滿意的服務(wù)和保障，以及合作治理的績(jī)效如何成為考核政府績(jī)效及衡量危機(jī)治理質(zhì)量的主要指標(biāo)。

3.提升治理能力：從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)作為。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，現(xiàn)代政府應(yīng)做兩件根本的事，“他們使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療；它們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí)，盡一切可能考慮到未來(lái)”[2]。這意味政府再造的指向是預(yù)知型政府。危機(jī)的治理不僅是危機(jī)的應(yīng)對(duì)，它更是通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，預(yù)防和減輕公共危機(jī)的管理活動(dòng)，而政府是公共危機(jī)管理的責(zé)任人[3]。因此，政府除了要在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中練就快速反應(yīng)力、較強(qiáng)的社會(huì)力量吸納力和豐富的協(xié)調(diào)動(dòng)員能力，還要在危機(jī)預(yù)警階段就能有效地培育、規(guī)范市場(chǎng)及社會(huì)，并以制度化的形式將政府與市場(chǎng)、社會(huì)的溝通交流操作流程固定下來(lái)，為危機(jī)治理奠定基礎(chǔ)。

4.完成體制建構(gòu)：從政府集權(quán)到理性授權(quán)。政府再造理論主張適當(dāng)授權(quán)，實(shí)施“控制戰(zhàn)略”，改變“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在危機(jī)管理領(lǐng)域，公共權(quán)力是最為重要的資源之一。對(duì)公共權(quán)力的合理分配和利用，在很大程度上影響著危機(jī)化解的效率、成本和質(zhì)量。政府要與民眾、社會(huì)其他組織共同治理、共同管理、共同生產(chǎn)與共同配置[4]，就必須在政策資源供給時(shí)理性分權(quán)，為社會(huì)組織、志愿者、專家智囊系統(tǒng)、新聞媒介提供合法的生存環(huán)境和社會(huì)資源，促進(jìn)政府建立一套積極的合作共治模式。

5.培育公共精神：從忽視抑制到激勵(lì)引導(dǎo)。政府再造理論主張運(yùn)用文化戰(zhàn)略，重塑政府文化。在多元合作治理模式中，實(shí)施政府文化戰(zhàn)略，其意義更在于改變政府行政理念，培育公共精神。面對(duì)危機(jī)，社會(huì)組織及其志愿者表現(xiàn)出的與政府合作、配合政府危機(jī)處理行動(dòng)的愿望都比較強(qiáng)烈。政府只有堅(jiān)持不懈地激勵(lì)引導(dǎo)，才能激發(fā)更多的慈善和志愿參與精神，才能增強(qiáng)其自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)和橫向協(xié)調(diào)能力，才能打消關(guān)于危機(jī)情形下社會(huì)組織因數(shù)量的增加可能會(huì)帶來(lái)的無(wú)序化的疑慮，更好地達(dá)到共治的效果。

二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)多元合作治理的實(shí)踐困境

汶川地震催生了中國(guó)民眾公民意識(shí)，從2008年至今我國(guó)公共危機(jī)多元合作治理模式和策略已初見(jiàn)端倪，但由于這種合作治理模式是一種較新的現(xiàn)象，無(wú)論對(duì)政府、社會(huì)組織還是志愿者而言，其間的有效合作仍然存在著一些亟待解決的問(wèn)題。

1.支撐多元治理主體的信任程度不均，多元合作共治嚴(yán)重不足。雖然信任并不能必然導(dǎo)致合作，但沒(méi)有信任就不可能有合作。信任是合作的前提和基石。當(dāng)前，我國(guó)危機(jī)災(zāi)害中須重視的信任問(wèn)題發(fā)生在六種關(guān)系之間，即受災(zāi)者之間、受災(zāi)者與政府間、受災(zāi)者與社會(huì)組織間、社會(huì)組織與社會(huì)公眾間、社會(huì)公眾與社會(huì)組織間、社會(huì)組織與政府間。其中，政府與社會(huì)組織間、社會(huì)公眾與社會(huì)組織間的信任程度不均衡已直接影響多元合作治理嚴(yán)重不足。

一是表現(xiàn)在公共危機(jī)的多元合作治理主體的不足。實(shí)踐表明，絕大多數(shù)社會(huì)組織所表現(xiàn)出的與政府合作處理危機(jī)的意愿，總是在危機(jī)應(yīng)急階段最為強(qiáng)烈，而到了危機(jī)末期的重建階段，志愿者和公眾的熱情逐漸消退，其志愿行動(dòng)也逐漸消減，之前的合作很容易不復(fù)存在。這樣，自下而上興起的草根社會(huì)組織所體現(xiàn)的危機(jī)處理能力和資源劣勢(shì)很難持久取信于政府。因此，客觀上只有一些具有官方背景或?qū)嵙^強(qiáng)、與政府有多年合作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織才容易贏得政府的信任，而這種狀況又損傷了危機(jī)情境下的整個(gè)草根社會(huì)組織的積極性，造成多元合作共治主體的不足。

二是表現(xiàn)在公共危機(jī)事件中社會(huì)組織的資源供給渠道不足。公眾與社會(huì)組織，特別是與慈善組織間的信任問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)慈善產(chǎn)品和服務(wù)的供給量不足。其原因有三：其一，在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展歷程中，政府一枝獨(dú)秀，一直發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)力量挖掘嚴(yán)重不足；其二，只有在整個(gè)國(guó)家受到巨大災(zāi)難沖擊或集體生命受到重大威脅的時(shí)刻才會(huì)突然出現(xiàn)“井噴”的“志愿精神”和“捐贈(zèng)精神”不能持續(xù)[5]175；其三，社會(huì)組織在提供慈善服務(wù)的同時(shí)，許多慈善黑幕行為頻繁曝光，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織陷入公信力危機(jī)，嚴(yán)重挫傷了社會(huì)公眾的慈善積極性。信任機(jī)制的缺失和癱瘓，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的資源動(dòng)員與資源整合力度降低，民間慈善事業(yè)的發(fā)展受到很大限制。

2.協(xié)調(diào)多元治理主體的專業(yè)化能力不高，公共危機(jī)治理效率低下。在以合作治理為導(dǎo)向的公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，無(wú)論是政府還是社會(huì)組織，其合作應(yīng)對(duì)專業(yè)化治理水平都有待進(jìn)一步提高。

一是就政府與社會(huì)組織間的協(xié)作而言，政府的治理能力直接影響危機(jī)事件的妥善處理。政府的治理能力一般包括資源整合能力、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力、制度供給和執(zhí)行能力、快速反應(yīng)能力、公關(guān)協(xié)調(diào)能力等重要方面[6]。從目前的實(shí)際情況看，政府的治理能力還是差強(qiáng)人意。如，由于政府反應(yīng)遲鈍、吸納力不強(qiáng)、協(xié)調(diào)組織社會(huì)力量的經(jīng)驗(yàn)欠缺，以至危機(jī)初始眾多熱情參與的社會(huì)組織及志愿者“搶活干”等混亂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不得不讓當(dāng)?shù)卣刃拇娓屑?，又深感頭疼。在2013年四川蘆山抗震救災(zāi)中，由于擔(dān)心志愿者“井噴式”涌向?yàn)?zāi)區(qū)會(huì)給救災(zāi)和安置工作帶來(lái)新的困難，國(guó)務(wù)院就以通知的形式告誡社會(huì)各界盡量不要自行前往災(zāi)區(qū)，建議以捐贈(zèng)資金為主。

二是就社會(huì)組織之間的協(xié)作而言，由于在常態(tài)或預(yù)警階段就缺乏橫向聯(lián)系，在緊急狀態(tài)下其信息共享和資源整合行動(dòng)往往更加協(xié)調(diào)不力、各自為戰(zhàn)，難以形成合力[5]142。如，當(dāng)多數(shù)社會(huì)組織的專長(zhǎng)相同，其服務(wù)對(duì)象都是某些特定受困群體時(shí)，則會(huì)導(dǎo)致其他更需要幫助的群體利益被忽略的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.關(guān)系多元合作治理常態(tài)化的制度安排滯后，多元合作治理缺乏制度基礎(chǔ)。公共危機(jī)治理主體由一元向多元的嬗變，離不開(kāi)危機(jī)治理主體意識(shí)的覺(jué)醒和參與、協(xié)作能力的提升，也離不開(kāi)外部要件的支持。近年來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理工作主要圍繞“一案三制”(“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制)展開(kāi)，著力構(gòu)建應(yīng)急管理的基本框架和管理體系。

但目前關(guān)系我國(guó)公共危機(jī)多元合作治理常態(tài)化的制度建設(shè)要么滯后于形勢(shì)的需求，要么是“制度剩余”和“制度匱乏”并存，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是亟待建設(shè)一個(gè)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)聯(lián)合體；二是指導(dǎo)性和操作性的法規(guī)大量重復(fù)、交叉和煩瑣，缺乏針對(duì)性；三是各治理主體間缺乏明晰的權(quán)責(zé)體系；四是危機(jī)援助尚未制度化。

此外，對(duì)制度執(zhí)行的績(jī)效差強(qiáng)人意。在制度實(shí)踐過(guò)程中，制度的形式主義問(wèn)題嚴(yán)重，存在“制度歸制度，行為歸行為”的兩張皮脫節(jié)的現(xiàn)象。如，已經(jīng)成為各級(jí)政府應(yīng)急管理中主要的和直接的工具的應(yīng)急預(yù)案的編制工作，在一系列的政府推動(dòng)下，從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布，到所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村莊和各類企事業(yè)單位都已全部完成。但各級(jí)預(yù)案呈現(xiàn)出“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的隨意性及泛化，在真正碰到具體突發(fā)事件時(shí)并不能做到有的放矢。

三、政府再造視角下我國(guó)公共危機(jī)治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑

公共危機(jī)自身所具有的高度復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性以及其對(duì)利益相關(guān)者共同利益與價(jià)值觀的巨大威脅，決定了公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)超越了任何一個(gè)主體的能力范圍[7]。因此在由多元主體共同構(gòu)成的公共危機(jī)治理中，政府仍毫無(wú)疑問(wèn)發(fā)揮核心作用。從政府再造理論出發(fā)，當(dāng)前政府在危機(jī)治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑中應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.打造以政府為核心的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)，提升主體多元化的協(xié)同能力。民主時(shí)代精神和公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)要求治理主體的多元化與自主自治的分權(quán)治理網(wǎng)絡(luò)，而公共危機(jī)自身的特殊性則要求在公共危機(jī)治理過(guò)程中實(shí)行適度的集權(quán)和統(tǒng)一指揮[7]。這就要求在危機(jī)治理中，需要有一個(gè)兼容并包、協(xié)調(diào)一致的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)載體和平臺(tái)。所謂公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)就是由處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的政府組織，其內(nèi)部各個(gè)組成部分以及非政府組織，公民、企業(yè)、國(guó)際組織等多元治理主體，運(yùn)用現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為了更高效、科學(xué)地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而形成一個(gè)彼此依賴、共享權(quán)力的動(dòng)態(tài)的自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[7]。從靜態(tài)看，政府整合內(nèi)部各職能部門(mén)，圍繞危機(jī)應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略和方案將分散在社會(huì)各個(gè)角落的各種自主的行動(dòng)者組織起來(lái)、統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的網(wǎng)絡(luò)核心輻射作用；從動(dòng)態(tài)看，空間上呈離散狀態(tài)的各行為主體利用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，及時(shí)公布政府的戰(zhàn)略調(diào)整、各治理主體的計(jì)劃安排、物資儲(chǔ)存情況及調(diào)配動(dòng)向、志愿者的專業(yè)技能及其專長(zhǎng)領(lǐng)域、危機(jī)的治理進(jìn)展等，通過(guò)頻繁的網(wǎng)絡(luò)信息互動(dòng)和交流，各級(jí)政府全面掌握情況，并快速對(duì)所有資源整合和協(xié)調(diào)，使得整個(gè)危機(jī)應(yīng)急過(guò)程處在一個(gè)持續(xù)開(kāi)放、公平公正、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中。這種無(wú)縫隙對(duì)接、扁平化的公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)聯(lián)合體最終替代傳統(tǒng)政府組織中機(jī)械、僵化的層級(jí)，提升多元主體治理的整體合力。

2.完善以明晰權(quán)責(zé)體系為重點(diǎn)的法制建設(shè)，為主體多元化提供制度保障。建立理性的國(guó)家制度是政府集中精力“掌舵”的首要工作。一是從法律上明晰治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是政府和社會(huì)組織的權(quán)責(zé)體系。由于二者在治理理念、活動(dòng)方式、組織結(jié)構(gòu)上存在較大差異，政府在危機(jī)治理過(guò)程中又掌握著強(qiáng)大公權(quán)力，因而社會(huì)組織要想實(shí)現(xiàn)與政府平等合作，必須要借助法律體系和制度設(shè)計(jì)。首先是打破政府壟斷，明晰社會(huì)組織的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。如規(guī)定什么資質(zhì)的社會(huì)組織在什么階段以怎樣的程度、方式進(jìn)入危機(jī)治理，其治理的效果應(yīng)達(dá)到怎樣的標(biāo)準(zhǔn)。為防止社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)因公益不足而導(dǎo)致責(zé)任困境，應(yīng)建立社會(huì)組織均衡效率、成本、營(yíng)利與責(zé)任之間關(guān)系的具體辦法。其次是明確政府及其內(nèi)部各層級(jí)、各職能部門(mén)的治理邊界。一方面，要有政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)督的具體辦法；另一方面，法律應(yīng)同樣嚴(yán)格界定政府在擁有權(quán)力同時(shí)，其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在各級(jí)各部門(mén)的權(quán)力授予中應(yīng)改變過(guò)去危機(jī)治理的重心過(guò)于上移以及由于條塊分割所導(dǎo)致的政府行動(dòng)困境。二是完善有利于多元合作治理的配套制度。如，進(jìn)行國(guó)家層面的社會(huì)組織管理和志愿者服務(wù)立法，建立資源動(dòng)員的激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施資源使用的監(jiān)督機(jī)制，完善政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的政策等。

3.積累以建立信任關(guān)系為難點(diǎn)的社會(huì)資本，重塑公眾的心理基礎(chǔ)和平臺(tái)。社會(huì)資本是指由社會(huì)或社會(huì)的一部分普遍信任所產(chǎn)生的一種力量[8]。社會(huì)資本越多，共同行動(dòng)的助力就越大，行動(dòng)效率就越高[9]。政府作為危機(jī)治理的核心主體，不僅要通過(guò)公共政策使社會(huì)成員之間積累社會(huì)資本，而且它本身也要通過(guò)政治發(fā)展和行政改革與社會(huì)建立良好的互動(dòng)關(guān)系，以生成雄厚的社會(huì)資本，增強(qiáng)自身合法性，提高治理效率。具體說(shuō)來(lái)，一是保障公民伙伴權(quán)利,強(qiáng)化社會(huì)融合。西方學(xué)者認(rèn)為，公民伙伴權(quán)利的引入是社會(huì)認(rèn)同、整合和平等的基礎(chǔ)，也是社會(huì)政策關(guān)注的焦點(diǎn)[11]。黨十八大報(bào)告所指出的“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”就是公民伙伴權(quán)利的具體體現(xiàn)。其中，保障知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)專家和大眾決策參與權(quán)、利益表達(dá)權(quán)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)的重要前提。政府要明確自己作為危機(jī)信息權(quán)威發(fā)布者的角色，在面對(duì)危機(jī)時(shí)，主動(dòng)收集信息，科學(xué)辨明危機(jī)情勢(shì)，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布危機(jī)事件的有關(guān)信息，以免小道消息橫飛，造成民心恐慌。在危機(jī)治理中，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)各主體的規(guī)范和監(jiān)督，對(duì)社會(huì)組織的信息披露、財(cái)務(wù)報(bào)表和重大活動(dòng)的監(jiān)督，通過(guò)形成法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)自律相結(jié)合的公益慈善組織監(jiān)督管理機(jī)制[11]來(lái)消除民眾內(nèi)心對(duì)慈善尋租的疑慮，重塑信任平臺(tái)。二是要切實(shí)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制。實(shí)行行政問(wèn)責(zé)，防止各部門(mén)、各機(jī)構(gòu)、各組織出現(xiàn)互相扯皮、踢皮球等現(xiàn)象，大大影響危機(jī)治理效率，甚至?xí)?dǎo)致由于權(quán)責(zé)制度流于形式而損害政府公信力。從危機(jī)事件應(yīng)對(duì)來(lái)看，問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)是危機(jī)治理中的“不作為”或“行政失當(dāng)”。三是采取激勵(lì)機(jī)制，培育公民文化。政府可從物質(zhì)和精神上鼓勵(lì)志愿行為，如提供各種信息、服務(wù)和支持，讓志愿者得到更多肯定及個(gè)人成長(zhǎng)與進(jìn)步的機(jī)會(huì)。

4.開(kāi)拓以預(yù)警體系為關(guān)鍵的合作創(chuàng)新途徑，確保危機(jī)多元合作治理常態(tài)化。要確保多元合作治理常態(tài)化，一是要加強(qiáng)民眾危機(jī)意識(shí)。通過(guò)教育培訓(xùn)、抗災(zāi)演練等方式提高民眾危機(jī)意識(shí)及應(yīng)對(duì)能力，將危機(jī)應(yīng)對(duì)納入常態(tài)治理的軌道，提高社會(huì)整體應(yīng)對(duì)實(shí)效性。二是要加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警體系建設(shè)。2008年，號(hào)稱“志愿者圣地”的遵道鎮(zhèn)通過(guò)設(shè)立志愿者協(xié)調(diào)辦公室這樣類似于社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)性質(zhì)的部門(mén)，逐步形成人們津津樂(lè)道的“遵道模式”。當(dāng)前工作的關(guān)鍵是構(gòu)建基于共同任務(wù)、目標(biāo)協(xié)同與協(xié)作的，以政府為主導(dǎo)的，社會(huì)組織、專家、新聞媒體等多元主體制度化參與的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，其中包括預(yù)警的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)及法規(guī)體系。在預(yù)警體系構(gòu)建過(guò)程中吸納更多的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，為之后危機(jī)治理階段的合作創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。三是要開(kāi)拓各治理主體合作創(chuàng)新途徑。如為了防范危機(jī)處理中的基礎(chǔ)能力與救援保障能力薄弱，政府可轉(zhuǎn)讓政府職能，讓市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，購(gòu)買最具高效的公共服務(wù)、技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，以較少的行政開(kāi)支達(dá)到最好的治理效果。

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