突發(fā)事件應(yīng)急管理與政府公共政策制定

周振剛,杜言利

(1.中共張店區(qū)委黨校，山東 淄博 255023；2.山東理工大學(xué) 教務(wù)處，山東 淄博 255049)

一、公共政策制定在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的重要性

所謂突發(fā)事件，是“指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。[1]2突發(fā)事件具有四方面的特性：一是突發(fā)性，事件發(fā)生突如其來(lái)；二是具有緊急性，事件爆發(fā)后必須采取緊急措施，否則將會(huì)造成不可估量的損失和后果；三是不可預(yù)測(cè)性，事件在任何時(shí)間、形態(tài)下都可能發(fā)生，毫無(wú)規(guī)律可言，事先準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、判斷較為困難；四是危害性，存在對(duì)公共安全、人身、財(cái)產(chǎn)等的威脅和損害。當(dāng)前，突發(fā)事件爆發(fā)呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：一是突發(fā)事件頻發(fā)，應(yīng)急處置成為政府常態(tài)化的工作；二是突發(fā)事件發(fā)生類型多樣化，波及范圍更廣泛；三是由于利益多元化，社會(huì)群體面對(duì)突發(fā)事件時(shí)心態(tài)更復(fù)雜，更容易引發(fā)群體事件。

政府的行政管理活動(dòng)大多通過(guò)公共政策來(lái)實(shí)施，為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導(dǎo)致社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活秩序等嚴(yán)重失控，需要運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力制定公共政策來(lái)調(diào)整緊急情況下國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系，以有效控制和消除危機(jī)，恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序。公共政策是社會(huì)公權(quán)運(yùn)行的集中體現(xiàn)，是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行危機(jī)管理的重要途徑。政府的行政管理正確與否，關(guān)鍵在于相關(guān)政策的科學(xué)性、可行性。在突發(fā)事件情境下，在信息有限、資源有限、時(shí)間緊迫的情況下，政府應(yīng)急管理的重心就在于如何有效、快捷、科學(xué)地制定政策及應(yīng)對(duì)措施。為此，政府應(yīng)不斷優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，從而提高政府管理水平。

二、突發(fā)事件狀態(tài)下公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)突發(fā)事件防范意識(shí)淡薄

目前，在政府管理過(guò)程中還存在突發(fā)事件意識(shí)不強(qiáng)、應(yīng)急管理意識(shí)不到位、思想認(rèn)識(shí)麻痹、重視程度不夠等現(xiàn)象，反映到政府政策制定過(guò)程中，表現(xiàn)為存在僥幸心理、對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)率估計(jì)不充分、對(duì)其緊急程度和威脅性認(rèn)識(shí)不夠等。

(二)信息披露缺乏公開(kāi)和透明

知情權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民的基本權(quán)利。公共信息具有社會(huì)性，與每一個(gè)公民的利益直接相關(guān)。政府有責(zé)任有義務(wù)讓社會(huì)公眾了解和知悉公共信息。現(xiàn)階段，我國(guó)的突發(fā)事件處理機(jī)制存在嚴(yán)格控制信息傳播的現(xiàn)象：突發(fā)事件爆發(fā)后，信息傳遞交流基本上是在官方內(nèi)部，以部門為單位逐級(jí)匯報(bào)，缺乏快捷、有效的溝通渠道。社會(huì)公眾、媒體對(duì)突發(fā)事件信息的了解基本依賴官方所公布。民間則主要以小道消息的形式進(jìn)行傳播，容易滋生各種謠言。如果政府由于擔(dān)心信息披露會(huì)引起公眾恐慌，而采取了“信息壟斷”措施，就極易引發(fā)公眾猜測(cè)和社會(huì)混亂。

(三)預(yù)防機(jī)制不健全

預(yù)警是預(yù)防和處置突發(fā)事件的首要環(huán)節(jié)，必須樹(shù)立居安思危、防微杜漸的思想。當(dāng)前，我國(guó)相應(yīng)的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制正處于不斷完善之中，對(duì)各種突發(fā)事件還不能及時(shí)做出正確的分析和判斷，對(duì)事件可能造成的后果估計(jì)不足，容易導(dǎo)致對(duì)突發(fā)事件不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和采取有效措施，同時(shí)也會(huì)造成各地區(qū)、各部門以及各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)處理的不當(dāng)。

(四)政府人員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力有待提高

對(duì)突發(fā)事件的處置，政府既是政策決策主體同時(shí)也是政策執(zhí)行主體。從當(dāng)前情況看，政府主體在以下兩方面的能力亟待提高：一是決策者的決策能力有待提高。由于突發(fā)事件的突發(fā)性和緊迫性，留給決策人員的決策時(shí)間有限、所依據(jù)的有關(guān)政策信息有限、備選方案也非常有限，決策者承受的心理壓力很大?，F(xiàn)階段，在緊急情況下能科學(xué)預(yù)見(jiàn)并快速作出決策的人員非常稀缺。二是突發(fā)事件狀態(tài)下制定政策時(shí)可依靠的專業(yè)技術(shù)人員相對(duì)缺乏。面對(duì)重大或一些技術(shù)性很強(qiáng)的突發(fā)事件，制定重大政策或采取措施時(shí)，需要有各方面的專家、科技人員提供必要的技術(shù)支持，否則，制定的政策或措施將是片面的甚至是非常危險(xiǎn)的，可能會(huì)引起更大的危害。目前我國(guó)這方面的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)不健全，信息系統(tǒng)研發(fā)及應(yīng)用能力較弱，再加上突發(fā)事件狀態(tài)下緊急決策的訓(xùn)練和教育略顯不足，導(dǎo)致對(duì)突發(fā)事件缺乏準(zhǔn)確的預(yù)警，從而引起被動(dòng)“防災(zāi)”情況。

(五)公共政策決策過(guò)程未完全制度化、規(guī)范化

突發(fā)事件的有效管理要求政府行為法制化、決策過(guò)程規(guī)范化。當(dāng)前，在突發(fā)緊急狀態(tài)下，我國(guó)仍是行政命令優(yōu)于法治。有專家指出：“從立法角度來(lái)看，我國(guó)先后制定了對(duì)付社會(huì)動(dòng)亂的《戒嚴(yán)法》，對(duì)付重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》《防洪法》和《消防法》等，但是法律與制度規(guī)范還沒(méi)有成為危機(jī)處理的主要規(guī)則，特別是在危機(jī)狀態(tài)下的政策制定過(guò)程主觀隨意性還很大，也缺乏危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配的法律法規(guī)。”[2]因此，今后應(yīng)加強(qiáng)政府公共政策制定系統(tǒng)的建設(shè)。

三、完善政策制定系統(tǒng)的建議

(一)政策制定的科技化、知識(shí)化

1.以現(xiàn)代科學(xué)成果為指導(dǎo)，提高政策制定水平。

第一，充分利用各級(jí)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校、網(wǎng)絡(luò)、實(shí)驗(yàn)室等渠道，加強(qiáng)理論、業(yè)務(wù)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，提高決策者的認(rèn)識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力，使決策研究制定過(guò)程更完善。第二，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立公共信息共享平臺(tái)。加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各類典型突發(fā)事件信息的搜集、整理、研究，通過(guò)對(duì)信息的分析、鑒別、消化、吸收，加強(qiáng)政策決策系統(tǒng)的規(guī)范化建設(shè)。第三，建立突發(fā)事件“案例庫(kù)”，分析、研究各類突發(fā)事件的誘因及應(yīng)對(duì)策略，積累決策經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，采用定量分析法與定性分析法，提升突發(fā)事件決策和管理的水平。

2.加大培訓(xùn)力度，完善應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)。

應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)是西方國(guó)家公務(wù)員的必修課程。我國(guó)必須重視對(duì)公務(wù)人員突發(fā)事件知識(shí)的培訓(xùn)工作。一方面，要利用培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行必要的課程培訓(xùn)，幫助他們學(xué)習(xí)應(yīng)急管理知識(shí)，掌握處理突發(fā)事件的方法；另一方面，要加強(qiáng)模擬實(shí)戰(zhàn)演練，提高政府公務(wù)人員的應(yīng)變能力和實(shí)戰(zhàn)能力。

(二)政策制定的系統(tǒng)化、規(guī)范化

1.防控并舉，預(yù)防為先。

未雨綢繆，防患于未然是預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵，就是要做“防疫員”而不是做“消防員”。我國(guó)對(duì)預(yù)警機(jī)制建設(shè)非常重視，黨的十六屆四中全會(huì)提出，要建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。要建立全國(guó)預(yù)警系統(tǒng)，就必須建立全國(guó)電子信息分布網(wǎng)絡(luò)，確保各級(jí)政府能迅速、全面掌握相關(guān)信息，從而做出及時(shí)、正確的判斷與決策。要建立定期考核機(jī)制，對(duì)實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行有效的績(jī)效考評(píng)。

2.成立專門的危機(jī)處理核心機(jī)構(gòu)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“健全公共安全體系，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”。各級(jí)政府的危機(jī)處理核心機(jī)構(gòu)要建立一個(gè)“條塊結(jié)合、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)明確、指揮有力、密切合作的應(yīng)急管理體制”。[3]省級(jí)以上政府職責(zé)是制定應(yīng)急管理統(tǒng)一決策規(guī)劃，對(duì)地方應(yīng)急管理提供指導(dǎo)和幫助。地方政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在選擇政策方案、確定和執(zhí)行政策方案，形成一種多中心決策體制。同時(shí)堅(jiān)持誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則。有專家指出：“非典事件表明，我國(guó)傳統(tǒng)體制下，即高度集權(quán)政策制定和執(zhí)行機(jī)制在處理突發(fā)事件時(shí)的效率是十分低下的。從中我們總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是深刻的。所以，在突發(fā)事件情境下，構(gòu)建一個(gè)條塊結(jié)合、分級(jí)管理的架構(gòu)是十分必要和可行的?！盵4]102

3.掌控全局，及時(shí)公布災(zāi)情。

現(xiàn)代信息技術(shù)為我們提供了收集、傳播信息的有效物質(zhì)手段。要建立專門的應(yīng)急管理信息政府網(wǎng)站，成立專門的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)信息隊(duì)伍；在政策制定過(guò)程中要充分利用信息體系，減少信息傳播環(huán)節(jié)，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、最大化地公開(kāi)信息；建立全國(guó)性的突發(fā)事件信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，做到資源共享，信息共享；充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)與新聞媒體間的溝通，讓新聞媒體在第一時(shí)間充當(dāng)政府的喉舌，將突發(fā)事件的真實(shí)情況及時(shí)、準(zhǔn)確地公之于眾。

(三)政策制定的公開(kāi)化、法制化

1.政策制定要做到及時(shí)、公開(kāi)。

突發(fā)事件爆發(fā)后，政府應(yīng)及時(shí)通過(guò)各種渠道將真實(shí)情況公之于眾，特別是對(duì)一些重特大災(zāi)害事件，應(yīng)最大可能地及時(shí)、準(zhǔn)確地告知社會(huì)公眾實(shí)情，以避免因?yàn)樾畔⒐_(kāi)的滯后而導(dǎo)致無(wú)謂的恐慌。因此，政府應(yīng)拓寬信息發(fā)布渠道，建立發(fā)言人制度，充分利用微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)手段，開(kāi)放公共空間，形成開(kāi)放的公共輿論空間。盡快建立健全政策公開(kāi)的法律制度，將政策制定、修改的程序法制化、規(guī)范化、大眾化，做到政策制定的程序公開(kāi)、透明。

應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織的作用，打破社會(huì)公共事務(wù)由政府完全壟斷的格局，鼓勵(lì)和支持各類非政府組織參與到社會(huì)事務(wù)中。要放開(kāi)社會(huì)公眾對(duì)政策制定過(guò)程的監(jiān)督渠道，讓公眾對(duì)政策制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有知情權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)。

2.加強(qiáng)應(yīng)急管理決策的法律、法規(guī)建設(shè)。

在現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)急管理不是一個(gè)孤立的單純事件，“應(yīng)急管理決策過(guò)程所依據(jù)的法律體系應(yīng)滿足兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)：一是涉及社會(huì)各行各業(yè)，事無(wú)巨細(xì)。突發(fā)事件處置是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，應(yīng)急決策涉及的法律法規(guī)主要包括國(guó)家安全、物流運(yùn)輸、物資保障、災(zāi)民安置、媒體傳播等領(lǐng)域，而且要配套具體的實(shí)施細(xì)則。二是社會(huì)部門、單位之間要目標(biāo)高度一致，相互協(xié)調(diào)，憲法與各部門規(guī)章、地方性行政法規(guī)等不能相互沖突，特別是不能與憲法相違背。這是對(duì)政策內(nèi)容的一個(gè)根本性的指導(dǎo)原則”。[5]在這個(gè)系統(tǒng)的法律框架指導(dǎo)下，充分保證所制定的決策內(nèi)容合法、合理，保證各政策之間目標(biāo)一致，相互補(bǔ)充，相得益彰，形成協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一體。

政策制定實(shí)現(xiàn)法制化，能夠從根本上保證政策內(nèi)容的真實(shí)性和合法性，從而保障政策的實(shí)現(xiàn)。突發(fā)事件決策因有其特殊性，所以，無(wú)需嚴(yán)格遵循常規(guī)決策時(shí)的程序和步驟，但突發(fā)事件狀態(tài)下政策制定過(guò)程必須符合相關(guān)法律和制度的要求。如果政策執(zhí)行者出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，必須為此付出代價(jià)，還要追究其法律責(zé)任。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[3]高小平.我國(guó)應(yīng)急管理述評(píng)[J].中國(guó)行政管理, 2009,(10) .

[4]孔令棟,馬奔.突發(fā)公共事件應(yīng)急管理[M].濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2011 .

[5]何海燕.政府決策參與體制設(shè)計(jì)研究[J].中國(guó)行政管理,2000，(4).