中美偵查制度比較研究——從偵查組織制度、程序制度角度淺析

侯 錚

（河南警察學(xué)院偵查系，河南鄭州 450046）

偵查制度是指一個國家中有關(guān)犯罪偵查活動的組織、程序、人事等方面的規(guī)則體系的總稱，它是一個有機的系統(tǒng)，而這個系統(tǒng)又是由組織制度、程序制度、人事制度三個子系統(tǒng)組成的。偵查制度是一個國家司法制度的重要組成部分，受到國家的政治制度、法律制度、社會現(xiàn)狀和歷史民族習(xí)慣等多種因素的影響。對中美兩國的偵查制度進行比較研究可以更好地借鑒美國的先進經(jīng)驗，為我國偵查事業(yè)的發(fā)展提供可參考的資料。

一、偵查組織制度的比較

“偵查的組織制度是指一個國家中犯罪偵查機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)分工、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等方面的規(guī)則體系?！薄?〕

（一）中國的偵查組織制度

就偵查主體而言，我國偵查權(quán)完全屬于國家公權(quán)力，其主體包括：公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、人民檢察院、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄。公安機關(guān)和人民檢察院擔(dān)負了我國絕大部分的案件偵查工作。

偵查組織制度的主要內(nèi)容之一，就是一個國家的偵查機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，這也是由該國的國家組織形式所決定的。由于我國的國家組織形式承襲著上千年的中央集權(quán)模式，因此在偵查機構(gòu)設(shè)置上也體現(xiàn)著集中型機構(gòu)設(shè)置的特點。我國公安機關(guān)的組織機構(gòu)由公安部、地方各級公安機關(guān)以及專門的公安機關(guān)組成。公安部是國務(wù)院主管全國公安工作的職能部門，是全國公安機關(guān)的指揮和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負責(zé)協(xié)調(diào)處置重特大案件的偵查工作，并且對全國各級公安機關(guān)的偵查工作提供業(yè)務(wù)指導(dǎo);各省、自治區(qū)設(shè)公安廳，直轄市設(shè)公安局;各地、市、自治州、盟設(shè)公安局、處;各縣、市、旗設(shè)公安局，分別接受同級人民政府和上級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?？h、市、旗公安局和城市公安分局設(shè)立派出機構(gòu)，由公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。上、下級公安機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我國的專門公安機關(guān)是指設(shè)置在鐵路、民航、交通、林業(yè)等部門的公安機關(guān)，負責(zé)本系統(tǒng)的案件偵查工作。專門公安機關(guān)接受所在行業(yè)部門和所在地區(qū)的公安機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，上、下級之間亦屬領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我國的人民檢察院負責(zé)有關(guān)貪污賄賂犯罪案件、國家工作人員的瀆職案件、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)而實施的侵犯公民權(quán)利案件的偵查工作。上、下級檢察機關(guān)的關(guān)系，也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（二）美國的偵查組織制度

就偵查主體而言，美國的偵查權(quán)不完全屬于國家公權(quán)力，這一點是由其所屬的英美法系的法律制度所決定的。其主體，除了傳統(tǒng)意義上的警察機構(gòu)和檢察機構(gòu)外，還存在民間的偵查主體——私人偵探。

就偵查機關(guān)機構(gòu)設(shè)置而言，美國的偵查機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)著分散型的特點，這也是由美國承襲英國、荷蘭等西歐國家長期以來形成的較分散的國家組織形式所決定的。當(dāng)然，隨著社會的發(fā)展，尤其是美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后，美國政府就國家組織形式做了調(diào)整，日益呈現(xiàn)出一種分散型和集中型結(jié)合的特點，偵查機構(gòu)的設(shè)置亦然。在考察美國偵查機關(guān)組織形式的時候和考察其他英美法系國家一樣，通常分為警察系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)和非公權(quán)力系統(tǒng)三大內(nèi)容來考察。

1.美國警察系統(tǒng)偵查組織情況

美國的警察系統(tǒng)屬于典型的分散制，主要由聯(lián)邦、州、縣、市鎮(zhèn)四個層次的警察機構(gòu)組成。美國聯(lián)邦負責(zé)偵查職能（案件調(diào)查）的機構(gòu)多稱為執(zhí)法機構(gòu)，分別隸屬于司法、財政、內(nèi)政和國防四個部。美國主要的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)有：隸屬于司法部的聯(lián)邦調(diào)查局、毒品管理局、監(jiān)獄管理局;隸屬于財政部的煙酒火器管理局、聯(lián)邦保密署;隸屬于內(nèi)政部的印第安人事務(wù)局執(zhí)法處、國家公園管理局森林警務(wù)處;隸屬于國防部的國防調(diào)查署、陸軍部犯罪調(diào)查局等。由于聯(lián)邦的國家體制，美國各州法律制度的傳統(tǒng)和現(xiàn)狀并不相同，因此各州的警察機構(gòu)的體制也不一樣。但不論怎樣，這些執(zhí)法機構(gòu)都承擔(dān)著各州內(nèi)的州法律規(guī)定范圍內(nèi)的偵查權(quán)。美國共有大約3000個縣級執(zhí)法機構(gòu)，負責(zé)縣內(nèi)的法律規(guī)定范圍內(nèi)的偵查工作。美國的市鎮(zhèn)警察是美國警察的最主要力量，其人數(shù)約占美國警察總數(shù)的3/4，但規(guī)模大不相同，最大的哥倫比亞警察局規(guī)?？稍谌?lián)邦排到第二，而小的甚至有“光桿司令”存在。

2.美國的檢察系統(tǒng)偵查組織情況

美國的檢察官在偵查活動中起著比較重要的作用，這一點和普通法系的發(fā)源國——英國大相徑庭。這也是美國作為一個移民國家長期歷史沿革的結(jié)果。雖然他們的主要職責(zé)是在刑事案件中代表國家提起公訴，但他們也經(jīng)常參與偵查工作。美國的檢察體制具有“三級雙軌”的特點。所謂“三級”，就是說其檢察機構(gòu)建立在聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)這三個層次上，相互獨立，并無上下級關(guān)系。所謂“雙軌”，則是說其檢察系統(tǒng)由聯(lián)邦和地方兩個子系統(tǒng)組成，二者平行，互不干擾?！?〕由此可見，美國的檢察系統(tǒng)也具有分散型的特點。

3.美國的非公權(quán)力系統(tǒng)偵查組織情況

美國的偵查工作主要由執(zhí)法機構(gòu)和檢察機構(gòu)負責(zé)，但是私人偵探的興盛和重要性構(gòu)成了美國偵查制度的一大亮點。在美國說起私人偵探業(yè)不得不提起平克頓偵探公司。美國著名的總統(tǒng)亞伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）和南北戰(zhàn)爭的北方聯(lián)邦軍總司令喬治·麥克萊倫（George Brinton Mcclella）先后在此供職，并把平克頓公司改造成為北方軍的軍事情報部門，也是美國現(xiàn)代國家情報機構(gòu)的前身。當(dāng)今美國社會經(jīng)濟高度發(fā)達，移民情況日趨復(fù)雜，私人偵探業(yè)仍在興盛發(fā)展，成為一個巨大的產(chǎn)業(yè)。由此可見，非公權(quán)力的私人偵探在美國的重要地位是由歷史和現(xiàn)實兩大因素決定的。

（三）中美偵查組織制度的異同

綜上所述，中國和美國在偵查組織制度上既有相同點又有不同點。其相同點在于警察系統(tǒng)在偵查組織機構(gòu)中的重要作用以及一般化和專門化結(jié)合的偵查形式。其不同點在于：

首先，兩國的偵查權(quán)力歸屬和偵查主體不同。在中國偵查權(quán)力完全屬于國家公權(quán)力，五大偵查主體無一例外屬于國家政府機關(guān)，在非公權(quán)力偵查機關(guān)方面并沒有法理的支持。在美國，偵查權(quán)力可以屬于私人，并且這種相對于公權(quán)力的偵查力量在美國司法實踐中具有重要地位。

其次，兩國的偵查機構(gòu)組織形式不同。這一點也是由兩個國家不同的政治制度決定的。在中國實行的是中央集權(quán)的國家組織形式，偵查機構(gòu)的組織形式實行的是集中型的組織形式，偵查機構(gòu)的上、下級之間有著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。美國實行的是分散型的機構(gòu)組織形式，各級偵查機構(gòu)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

二、偵查程序制度的比較

偵查的程序制度是指一個國家有關(guān)各種偵查活動和偵查措施的規(guī)則體系。它主要體現(xiàn)在一個國家有關(guān)刑事訴訟的法律規(guī)定之中。中美兩國在這個領(lǐng)域有著很大的差異，主要表現(xiàn)在：

（一）偵查在刑事訴訟中的地位

中國屬于大陸法系的國家，其刑事訴訟承襲的是典型的審問式或職權(quán)主義訴訟制度。中國的整個偵查程序具有“流水作業(yè)式”的特點，作為整個刑事訴訟的第一道工序，偵查程序并不與審查起訴、裁判程序居于同等的地位，而往往成為整個訴訟過程的中心。

美國是較典型的普通法系國家，其刑事訴訟承襲的是典型的對抗式或當(dāng)事人主義訴訟制度。對比中國而言，美國的刑事訴訟過程有著典型的“審判中心式”的特點，偵查程序與起訴和裁判地位等同，并且其起訴審查和裁判工作是可以貫穿于整個刑事訴訟過程中的。

（二）社會整體權(quán)益與個人權(quán)益的關(guān)系

在具有中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家和大陸法系國家中，在處理社會整體權(quán)益和個人權(quán)益這一對矛盾關(guān)系時，通常把社會整體權(quán)益放在比較重要的位置。即在兩者出現(xiàn)沖突時，法律更注意社會整體權(quán)益的保護。中國正是這樣一個典型國家，在法律制定上，國家注重對社會整體利益的保障（并不意味著不保護個人權(quán)益）。在偵查程序上也著重體現(xiàn)出這一特點。中國的偵查活動是在中立司法機構(gòu)不參與的情況下進行的，偵查機關(guān)享有較大的權(quán)力和自由。在此過程中，偵查機關(guān)進行的調(diào)查和強制措施的實施都不以庭審的方式進行，律師參與偵查程序只是為犯罪嫌疑人提供一定的法律幫助，其參與偵查活動的范圍受到法律、司法解釋等的嚴格限制。作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，由于它本身又屬于國家的公訴機關(guān)，在自行偵查的案件中又屬于偵查機構(gòu)，因此檢察機關(guān)在偵查程序中并不具有中立、超然的地位。

美國具有分散的國家組織形式的特點，是世界上最典型的聯(lián)邦制國家，受著普通法系的影響，在處理社會整體權(quán)益和個人權(quán)益這一對矛盾關(guān)系時，通常把個人權(quán)益放在比較重要的位置。即在兩者出現(xiàn)沖突時，法律更注意個人權(quán)益的保護。美國的偵查程序貫穿著中立司法機構(gòu)的監(jiān)督，偵查機關(guān)（包括執(zhí)法機關(guān)、檢察機關(guān)的公權(quán)力偵查機關(guān)）在偵查各個階段受到法律的制約相對較多。在整個偵查過程中所有的調(diào)查和偵查措施的使用都要經(jīng)過庭審的方式進行，全程接受陪審團的制約。美國的法律在保護犯罪嫌疑人合法權(quán)益方面做了很大的努力，比如沉默權(quán)的使用。律師可以受當(dāng)事人的委托全程參與到案件訴訟過程中，并且在法庭對抗中起著非常關(guān)鍵的作用。

三、中美偵查制度區(qū)別的原因和借鑒

一個國家的偵查制度受其政治制度、法律制度、社會現(xiàn)狀和歷史民族習(xí)慣等的影響，換言之，這些因素也造成了國家之間偵查制度的不同。中國的政治制度在國家組織結(jié)構(gòu)方面屬于中央集權(quán)制，即從國家機關(guān)設(shè)置上，上、下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而美國則屬于典型的分散制國家，偵查機關(guān)在設(shè)置上有著典型的分散制特點;中國屬于典型的大陸法系國家，法律制定上更加注重對社會整體利益的保護，美國屬于典型的普通法系國家，更加注重對個人權(quán)益的保障。這些政治傳統(tǒng)和法律體系特點均由兩國不同的歷史沿革長期演變而形成，并且符合兩國的社會現(xiàn)實需要。當(dāng)然，這些區(qū)別點并不妨礙我們借鑒學(xué)習(xí)美國的偵查制度，如在保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益方面可以從立法和機構(gòu)設(shè)立的角度加強偵查權(quán)的監(jiān)督，更有力地保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。參考美國刑事證據(jù)制度來使得我國刑事證據(jù)的取得、證明、使用等制度得到完善。

（一）對于偵查過程中偵疑雙方懸殊力量的平衡以及犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益的保護

我國法律體系的特點賦予偵查機關(guān)的權(quán)力相對較大，犯罪嫌疑人處于相對的弱勢，法律對于犯罪嫌疑人的合法權(quán)益的保護一直處于相對滯后的狀態(tài)。對比美國的偵查制度，筆者認為可以從以下幾個方面進行借鑒：

1.在適當(dāng)范圍內(nèi)加強對犯罪嫌疑人合法權(quán)利的保護

偵查機關(guān)在案件偵查過程中采取強制措施和其他人身、財物控制措施的時候一定要嚴格依照法律規(guī)定的條件和程序辦理;在偵查取證的時候除了要注意證據(jù)保護外，還要注意證據(jù)取得的方式、方法和程序的合法性。此外要重視犯罪嫌疑人聘請律師權(quán)利的保障，借鑒美國經(jīng)驗，完善律師在偵查階段的介入制度，例如律師在犯罪嫌疑人被訊問時的在場權(quán)、秘密會見權(quán)等。這樣才能有效地發(fā)揮律師對犯罪嫌疑人合法權(quán)利的保護作用，加大律師對偵查機關(guān)的監(jiān)督力度，實現(xiàn)控辯雙方力量的相對平衡。〔3〕

2.建立完善的刑事證據(jù)取證制度

美國在刑事證據(jù)取得方面有著完善的法律制度支撐，在司法實踐上具有重大的正面的積極意義：一方面有助于偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高;另一方面由于執(zhí)法成本和程序制度的要求，使偵查人員更加注重偵查效益的提高。另外也保障了控訴雙方的權(quán)利。在我國，雖然近年來關(guān)于刑事證據(jù)的取得方面的法律法規(guī)一再修訂，但仍然沒有建立起完善的證據(jù)取得規(guī)則，這也是我們國家完善偵查制度的重要內(nèi)容。

（二）建立和完善刑事偵查權(quán)的司法監(jiān)督制度

雖然在近年的一些法律修訂和司法解釋中一再強調(diào)對偵查權(quán)力的監(jiān)督問題，但在司法實踐中由于客觀或主觀的原因受到不同程度的限制。我國偵查模式的一個重要特點是偵查階段法官是不介入的，無論是公安機關(guān)還是人民檢察院，都可以自行采取幾乎所有的偵查措施，而且，遭受偵查權(quán)侵犯的犯罪嫌疑人無權(quán)向法院尋求司法救濟?！?〕這種偵查程序與建設(shè)社會主義法治國家要求相距甚遠，與成熟法治國家的偵查程序相比，我們的差距就更大了。筆者認為，我們應(yīng)該借鑒美國的先進經(jīng)驗，確立司法權(quán)對偵查權(quán)的司法控制，法官作為中立的第三方介入偵查程序，對于涉及公民權(quán)利的強制性偵查措施應(yīng)當(dāng)在法官發(fā)布許可令狀后，偵查機關(guān)方可實施。“當(dāng)然也可以規(guī)定一些例外，如在緊急情況下，偵查機關(guān)可以自行采取有關(guān)強制措施，但必須在采取強制措施后，立即向法官報告，由法官在聽取偵查人員和犯罪嫌疑人及其辯護人雙方意見后，作出書面裁決?！薄?〕

〔1〕〔2〕何家弘.外國犯罪偵查制度〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，1995.

〔3〕廖榮興，黃吉偉.中美偵查制度比較研究〔J〕.山東警察學(xué)院學(xué)報，2009（3）.

〔4〕孫長永.偵查程序與人權(quán)〔M〕.北京：中國方正出版社，2001.

〔5〕侯德福.兩大法系偵查模式之比較研究〔J〕.遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002（5）.