從公司信用轉(zhuǎn)變看中國政府職能轉(zhuǎn)變

李金昌

（華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海 200042）

引 言

無論是改革開放前，還是改革開放后，政府職能轉(zhuǎn)變就一直是我國所面臨的一個重要課題，尤其是后發(fā)的發(fā)展中國家，不斷追趕世界潮流，必然需要一個與時俱進(jìn)的政府。在新時期下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累已達(dá)到相當(dāng)程度，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制也運(yùn)行得比較順暢，但是政府管制功能過強(qiáng)，服務(wù)功能過弱;微觀管理職能過強(qiáng)，宏觀管理職能過弱;市場機(jī)制潛能尚未得到充分發(fā)揮的問題依然阻礙著我國社會主義事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展前進(jìn)?！?〕黨的十八屆三中全會報(bào)告明確指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能①本文所討論的政府職能轉(zhuǎn)變主要指的是政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的職能轉(zhuǎn)變及其與市場體制的互動作用。，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。于黨的十八屆三中全會之前正式掛牌成立的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，承載著推動著政府職能轉(zhuǎn)變的歷史使命，其在公司注冊資本登記制度方面的改革，促進(jìn)公司資本信用向資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)變②本文所討論的公司信用主要是指資合公司的信用，具體是指我國公司法規(guī)定的有限責(zé)任公司和股份有限公司的信用。，通過放寬市場主體準(zhǔn)入，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，建立高效透明公正的現(xiàn)代公司登記制度，也正是新一屆政府轉(zhuǎn)變職能總體部署和改革方案中的一項(xiàng)重要舉措。③參見李克強(qiáng)總理于2013年10月25日在國務(wù)院常務(wù)會議上部署推進(jìn)公司注冊資本登記制度改革的講話。本文正是以上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度變革為視角，通過分析該改革所引起的公司信用轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步闡述其對我國政府職能轉(zhuǎn)變所帶來的契機(jī)與影響。

一、新時期我國政府職能轉(zhuǎn)變之剖析

黨的十八屆三中全會之后，我國將進(jìn)入全面深化改革的新階段，被國內(nèi)外專家學(xué)者稱為“中國的二次改革”，顯然對市場的作用和政府的職能提出了更高的要求。市場機(jī)制如何發(fā)揮作用、發(fā)揮什么樣的作用，政府如何履行好職能、履行什么樣的職能，其實(shí)都?xì)w結(jié)于如何處理好政府和市場的關(guān)系，而政府職能轉(zhuǎn)變便是其中的核心內(nèi)容，因?yàn)橄鄬τ谑袌龆ㄎ坏恼J(rèn)識性屬性而言，政府職能轉(zhuǎn)變既是認(rèn)識性的問題更是操作性并且難于操作的問題，還是市場作用能否充分發(fā)揮的關(guān)鍵問題。

（一）政府職能模式的內(nèi)涵

政府職能即以政府名義承擔(dān)和實(shí)際承擔(dān)的法定任務(wù)。它反映一個政府與各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的力量交互作用的關(guān)系，當(dāng)這種交互作用的關(guān)系相對穩(wěn)定、主要特征明晰的時候，可以認(rèn)為已經(jīng)形成了一種模式。一定的政府職能模式包括一定的關(guān)于政府的價值標(biāo)準(zhǔn)、政府的責(zé)任、政府的職能范圍、政府的行為規(guī)范、政府的作業(yè)程序等要件?！?〕根據(jù)政府職能在國內(nèi)外的變遷史，人們以政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用程度為依據(jù)，把政府職能模式分為全能型或是控制型政府職能模式、審批型或者主導(dǎo)型政府職能模式、有限型或者服務(wù)型政府職能模式等，因此，政府職能轉(zhuǎn)變就是在這些職能模式中選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｊ絹砀母镎赃m應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要。無論政府職能模式究竟是如何劃分的，抑或準(zhǔn)確與否，但是政府職能轉(zhuǎn)變的趨向，不管是從發(fā)達(dá)國家政府職能轉(zhuǎn)變的歷史來看，還是從全面深化改革開放的現(xiàn)實(shí)要求來看，中國政府必然要選擇從全能型、審批型的政府職能模式向有限型、服務(wù)型的政府職能模式的轉(zhuǎn)變?！?〕

（二）政府職能轉(zhuǎn)變之路徑

政府職能轉(zhuǎn)變的路徑，亦即政府職能模式的選擇、政府職能的構(gòu)造以及政府與市場的互動關(guān)系。2013年3月，李克強(qiáng)總理上任伊始就在總理與中外記者見面會上承諾，本屆政府任期內(nèi)國務(wù)院各部門所實(shí)施的行政審批事項(xiàng)將要減少1/3。后來，總理又強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場的關(guān)系問題，通過簡政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力;就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來。①參見李克強(qiáng)總理于2013年5月13日在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話。黨的十八屆三中全會報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

所以，根據(jù)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話以及黨的相關(guān)文件的精神，在新的特定歷史時期，我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑主要取決于當(dāng)前所面臨的問題。針對政府以行政審批與許可等手段提高市場門檻，通過審批中的暗箱操作過多干預(yù)市場，所以“簡政放權(quán)”便成了政府職能轉(zhuǎn)變的中心內(nèi)容之一;針對市場機(jī)制在資本、土地等要素市場上并不是支配資源配置的主要力量，而被行政、壟斷等非市場因素所替代，因此，政府在“市場在資源配置中起決定性作用”的定位中管好分內(nèi)的事，扮演好服務(wù)的角色，是政府職能轉(zhuǎn)變的另一中心內(nèi)容?？傊?，有限型、服務(wù)型、推動型的政府職能模式乃我國新時期政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇。

二、上海自貿(mào)區(qū)公司的信用理念之轉(zhuǎn)變

根據(jù)新時期有限型、服務(wù)型、推動型政府職能模式轉(zhuǎn)變的路徑選擇，上海自貿(mào)區(qū)在公司注冊資本登記制度方面進(jìn)行了廣泛而深刻的變革，通過促進(jìn)公司資本信用向資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)變，以帶動政府“簡政放權(quán)”，并尊重市場機(jī)制的決定性作用，這是因?yàn)樵诓煌墓拘庞美砟畹纳虡I(yè)社會中，政府與市場所起的作用也大不一樣。所以，公司信用理念的轉(zhuǎn)變，在很大程度上就伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡。

（一）公司信用的含義

公司信用是一個并不復(fù)雜的概念，所以公司法學(xué)者對公司信用的概念有個較一致的共識，即在公司法領(lǐng)域內(nèi)，對公司信用的理解應(yīng)落腳于公司履行義務(wù)和清償債務(wù)的能力上。〔4〕但是，人們對公司信用之基礎(chǔ)的看法卻未必一致，這也是不同的公司信用理念與公司資本制度形成之根源。理論上，公司可被分為人合公司與資合公司，而資合公司所謂的“資”，究竟是指公司的資本還是公司的資產(chǎn)，亦即公司信用的基礎(chǔ)是公司資本還是公司資產(chǎn)，卻是公司法上分歧不一的問題?！?〕

公司到底以何為信用?根據(jù)公司法專家學(xué)者的不同認(rèn)識，得出了兩種不同的公司信用理念：資本信用理念與資產(chǎn)信用理念。公司資本信用理念就是公司注冊資本制度實(shí)行較為嚴(yán)格的法定資本制，法律對注冊資本的繳納、登記、增減等作了許多強(qiáng)制性的要求，注冊資本被視為公司信用的基礎(chǔ)。而公司資產(chǎn)信用理念即公司注冊資本制度傾斜于授權(quán)資本制，法律對注冊資本的保持、變動等僅作少量或不作要求，而把公司信用的基礎(chǔ)鑄造在公司資產(chǎn)之上。顯然，在公司資本信用理念下，政府擁有繁多的干預(yù)權(quán)力，市場主體的自治性卻受到極大限制;而在公司資產(chǎn)信用理念下，政府更多扮演的是全程服務(wù)，事中、事后監(jiān)管的角色，其他的事項(xiàng)都交給市場去安排。因此，從資本信用向資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)變，也正是新時期下政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容與體現(xiàn)。

（二）注冊資本登記制度變革與公司信用理念轉(zhuǎn)變

從資本信用理念向資產(chǎn)信用理念的轉(zhuǎn)變，是國際上公司法的發(fā)展軌跡，也是我國公司法必然的選擇，更是政府職能轉(zhuǎn)變的理性要求。公司信用的基礎(chǔ)是公司資產(chǎn)而不是公司資本，而上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度變革也正是以此信用理念為指導(dǎo)而進(jìn)行的。

與我國現(xiàn)行公司法上對注冊資本的嚴(yán)格規(guī)定相比②“公司法最新修正案”于2013年12月28日由十二屆全國人大常委會第六次會議審議并通過，且該修正案自2014年3月1日起實(shí)施，所以，現(xiàn)行公司法不包括最新修正案的內(nèi)容。，上海自貿(mào)區(qū)對公司注冊作了十分寬松的要求。根據(jù)相關(guān)規(guī)定：除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定對注冊資本最低限額另有規(guī)定之外，取消我國公司法上有關(guān)最低注冊資本的規(guī)定;除法律、行政法規(guī)對公司注冊資本實(shí)繳另有規(guī)定之外，實(shí)行注冊資本認(rèn)繳登記制，取消公司實(shí)繳資本登記制;取消公司設(shè)立時全體股東的首次出資額及比例、貨幣出資比例，繳足出資期限等的強(qiáng)制性規(guī)定，并允許股東對認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等自主約定，但應(yīng)記載于公司章程，繳納出資驗(yàn)資程序也被取消;同時，取消年檢制度，出資繳納情況、公司年度報(bào)告以及公司經(jīng)營異常名錄信息等通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，任何單位和個人均可查詢。①參見《國家工商行政管理總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見》（工商外企字〔2013〕147號）。

顯然，同現(xiàn)行公司法的資本制度規(guī)定相比，上海自貿(mào)區(qū)的公司注冊資本登記制度變革破除了注冊資本的各種壁壘，當(dāng)公司法最新修正案生效后，法律對公司的注冊資本幾乎沒有要求，因而以注冊資本為基礎(chǔ)的公司信用理念也必將逐步“瓦解”;另一方面，上海自貿(mào)區(qū)又強(qiáng)調(diào)公司信息披露機(jī)制與企業(yè)信用的建設(shè)，而此正為公司資產(chǎn)信用理念之要求，因?yàn)閺呢?cái)務(wù)上來看，公司資產(chǎn)，包括有形與無形的資產(chǎn)，才是公司的真正實(shí)力體現(xiàn)，而公司資產(chǎn)主要形成于公司資本與負(fù)債兩部分②公司的資產(chǎn)主要產(chǎn)生于兩部分：一部分是公司的資本，即股東的出資;另一部分是公司的負(fù)債，包括股東權(quán)益和真正的公司負(fù)債，而后者盡管是公司的負(fù)債，但也會隨著公司經(jīng)營而產(chǎn)生相應(yīng)的資產(chǎn)。，當(dāng)公司資本被僅作少量或不作要求時，若要準(zhǔn)確判斷公司的實(shí)力，公司負(fù)債也就自然成了外部人所關(guān)注的中心，但是變動不居的公司負(fù)債也必然使公司資產(chǎn)千變?nèi)f化，因此，以公司資產(chǎn)為基礎(chǔ)的資產(chǎn)信用就必須依賴于動態(tài)的信息披露，所以，公司資產(chǎn)信用理念必將逐步確立起來。〔6〕顯然，上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度的變革體現(xiàn)的正是資本信用信念向資產(chǎn)信用理念的轉(zhuǎn)變態(tài)勢。

三、政府職能轉(zhuǎn)變在公司信用轉(zhuǎn)變中的體現(xiàn)

在上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度的變革中，被標(biāo)以“管制與安全”色彩的公司資本信用理念將逐步退出舞臺，而以“市場與效率”為導(dǎo)向的公司資產(chǎn)信用理念將逐步得以確立。在公司資產(chǎn)信用理念的商業(yè)社會中，政府管制職能得以收縮，服務(wù)意識得以增強(qiáng)，而公司參與各方則擁有更多意思自治空間緊跟市場變化，并尋求安全高效的安排來確保各自的正當(dāng)利益。因此，在資本信用理念向資產(chǎn)信用理念的轉(zhuǎn)變過程中，內(nèi)在地包含了政府職能轉(zhuǎn)變過程中的價值取向與職權(quán)伸縮的變化。

（一）政府職能的價值取向由安全優(yōu)先逐步向效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變

安全與效率始終是公司注冊資本制度所追求的兩大根本的而又對立統(tǒng)一的法律價值目標(biāo)。顯然，我國現(xiàn)行公司法上公司注冊資本制度由于奉行嚴(yán)格的法定資本制，規(guī)定了注冊資本最低限額、出資實(shí)繳以及出資方式、期限和評估驗(yàn)資等，側(cè)重于保護(hù)債權(quán)人的利益和交易的安全，強(qiáng)調(diào)安全優(yōu)先的法律價值。在這種資本信用理念下，公司登記機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)管部門等在履行職責(zé)時，就得強(qiáng)化對公司注冊資本的繳納、轉(zhuǎn)讓、增減等的事先審查，以確保資本的真實(shí)性與交易的安全性，因而“安全第一”成了政府部門履行職能的取向。

然而，改革后的上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本制度，逐步向授權(quán)資本制靠攏，因而不僅在很大程度上取消了這些強(qiáng)制性規(guī)定，而且還賦予了市場主體在公司注冊資本制度方面更多的意思自治，以讓公司的設(shè)立、運(yùn)作更加靈活效率化，高效便捷化，其釋放的信號就是要尋求轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先的法律價值目標(biāo)。在這種資產(chǎn)信用的理念下，意味著政府機(jī)關(guān)在履行職能時，首先要尊重市場主體的自主安排，遵循市場機(jī)制在公司資本要素市場發(fā)揮決定性的作用，而不能以安全為理由去干涉市場本身可以解決好的問題。市場意味著效率，沒有市場就沒有明天?！?〕因此，新時期下“效率”是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要價值目標(biāo)。所以，以后不僅是在商品市場、服務(wù)市場，而且在資本、土地等市場，只要市場本身可以調(diào)節(jié)好的，首先必須充分尊重市場，讓市場機(jī)制在更廣更深的領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，用市場增進(jìn)效率，這也與十八屆三中會報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的“使市場在資源配置中起決定性作用”的政府職能轉(zhuǎn)變精神相一致。

（二）政府的職能由全面管制型逐步向有限服務(wù)型轉(zhuǎn)變

誠然，公司法為維護(hù)交易秩序和安全，將許多有關(guān)公司注冊資本的監(jiān)管責(zé)任賦予了公司登記機(jī)關(guān)或其他政府監(jiān)管部門。公司成立前，登記機(jī)關(guān)對公司是否及時足額出資、出資方式合法與否等進(jìn)行事先審查;公司成立后，公司監(jiān)管部門要對公司注冊資本的增減，股東有無虛假出資、抽逃出資以及公司股份發(fā)行等全過程都負(fù)有監(jiān)管義務(wù)?！?〕在這種資本信用理念下，公司登記機(jī)關(guān)或其他政府監(jiān)管部門對公司資本的管理可謂“事無巨細(xì)一把抓”，公司在資本融資方面缺乏活力和創(chuàng)造力，因?yàn)楣拘庞玫降兹绾魏艽蟪潭壬险莆赵谡珯?quán)力的手中，所以公司投資者也常常就依賴于政府公權(quán)力因監(jiān)管而得的信息資源來判斷公司信用。

但是，改革后的上海自貿(mào)區(qū)注冊資本制度，賦予了公司在出資比例、時間、方式等方面的充分自主權(quán)。同時，公司不再參加年檢，但應(yīng)在相關(guān)信息公示平臺上依法及時報(bào)告、公示其注冊資本變更等的信息，且由公司自己對報(bào)告信息的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，從而形成一套自我約束、自擔(dān)責(zé)任的注冊資本管理機(jī)制。在這種資產(chǎn)信用理念下，公司監(jiān)管部門一般情況下不再履行對公司注冊資本的事先審查職能和年度檢查職能等，從而讓部分職權(quán)回歸到市場主體本身或把某些職權(quán)限縮在“籠子里”。登記機(jī)關(guān)或其他政府監(jiān)管部門則把精力集中在加強(qiáng)對公司在信用方面的違法違規(guī)行為處罰，集中在為公司參與方獲得公司資產(chǎn)信息，為公司準(zhǔn)確、及時、全面披露資產(chǎn)信息提供平臺和服務(wù)。這正是上海自貿(mào)區(qū)在加快政府職能轉(zhuǎn)變的措施中所強(qiáng)調(diào)的，即推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，建立一口受理，綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式，完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺。③參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號）。也是與有限型、服務(wù)型的政府職能轉(zhuǎn)變要求相符合的。

上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度變革引領(lǐng)的公司資本信用向公司資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)變，既是新時期我國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，又是當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變的重要動力。簡單地說，在資本信用理念下，“政府之手”對公司注冊資本的認(rèn)繳、出資、變動等抓得甚是嚴(yán)實(shí)，事無巨細(xì)均要過問;公司信用到底如何，人們主要依靠國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定與政府機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)管來加以判斷，這樣雖然形式上的“安全價值”得以保障，但效率卻是低下的;而在資產(chǎn)信用理念下，不管是“一元注冊”的公司還是“四萬億元注冊”的公司，政府均不過問，由市場去安排;一個公司的信用究竟怎樣，幾乎全部交給市場去判斷，其信用好壞與否，由市場主體根據(jù)公司披露的資產(chǎn)信息加以辨別。相反，政府對一般的市場行為并不加以事前審批，而是集中加強(qiáng)對違法違規(guī)行為的事中、事后監(jiān)管，更多的是為公司資產(chǎn)信息供求的市場各方提供有效的平臺服務(wù)，為市場機(jī)制的順暢創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)發(fā)展環(huán)境。而這正是在全面深化改革的新時期下，通過“簡政放權(quán)”，尊重市場在資源配置中的決定性作用，以打造有限型、服務(wù)型、效率型政府職能轉(zhuǎn)變路徑所追求的目標(biāo)。

結(jié) 語

誠然，上海自貿(mào)區(qū)公司注冊資本登記制度的變革，將極大促進(jìn)公司信用由資本信用向資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變也是不完全的。因?yàn)橄鄬Χ?，上海自貿(mào)區(qū)對公司資本制度的改革乃至于公司法最新修正案也僅是對現(xiàn)行公司資本制度的局部修正和補(bǔ)充，因此，這也就決定了政府職能在公司資本領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變也是不完整的。但我們有理由相信也十分期待公司資本制度乃至整個公司法律制度更加深入的修改，以讓政府職能轉(zhuǎn)變的步伐跟得上國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與時代發(fā)展潮流。

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