分段集約執(zhí)行改革再探

一、分段集約執(zhí)行的理論依據(jù)

分段執(zhí)行又稱為集約執(zhí)行，主要指將執(zhí)行工作分段、分人按流程進行，每個階段由專人進行負責(zé)和管理，不僅要求執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)要分開行使，執(zhí)行查控與強制執(zhí)行也要分開行使。一般執(zhí)行工作分為三部分，即送達、查詢工作；財產(chǎn)強制執(zhí)行工作；聽證裁決工作。這三類工作代表了執(zhí)行中的不同階段，既可以由一人全部負責(zé)，也可以由三人分別實施。通過分段執(zhí)行對執(zhí)行實施權(quán)進行分權(quán)，將執(zhí)行實施程序分為財產(chǎn)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段，并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，改變“一人到底”的辦案方式。民事執(zhí)行中的“集約”，指的是以執(zhí)行流程各個環(huán)節(jié)的運作為中心，整合司法資源，強化專業(yè)分工，通過協(xié)作監(jiān)督，窮盡執(zhí)行措施，節(jié)約司法資源，提高執(zhí)行效益的一種工作機制。①中國社會科學(xué)院語言研究所編：《現(xiàn)代漢語辭典（修訂版）》，商務(wù)印書館1996年版，第593頁。2000年最高人民法院（以下簡稱“最高院”）下發(fā)了《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機構(gòu)有關(guān)問題的通知》，要求積極探索裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)相分離、裁判人員和執(zhí)行人員分工負責(zé)、互相配合、互相制約的新機制。最高院在2009年7月17日頒布的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》中明確提出了“實行科學(xué)的執(zhí)行案件流程管理”的要求，對執(zhí)行案件流程管理作了操作性的定位描述：“打破一個人負責(zé)到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機制。指定專人負責(zé)統(tǒng)一調(diào)查、控制和處分被執(zhí)行財產(chǎn)，以提高執(zhí)行效率。要實施以節(jié)點控制為特征的流程管理制度，充分發(fā)揮合議庭和審判長（執(zhí)行長）聯(lián)席會議在審查、評議并提出執(zhí)行方案方面的作用?！敝?，最高院在2011年出臺的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》中對分段執(zhí)行做出了明確規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，執(zhí)行權(quán)由裁判權(quán)和實施權(quán)分權(quán)制衡的同時，對執(zhí)行實施權(quán)內(nèi)部也要進行分權(quán)制衡。通過深化執(zhí)行權(quán)分權(quán)流程改革，設(shè)置啟動、查控、處分和結(jié)案四個執(zhí)行環(huán)節(jié)。分權(quán)制衡一方面旨在提高執(zhí)行程序的公正性，另一方面在于提高執(zhí)行程序的效率性。目前全國已有部分法院開展了分段執(zhí)行的試點工作，并取得了一定成效。

（一）降低廉政風(fēng)險

據(jù)統(tǒng)計，全國法院系統(tǒng)80%的廉政問題都與執(zhí)行有關(guān)，而執(zhí)行工作中之所以出現(xiàn)廉政問題，主要與執(zhí)行法官的權(quán)力過大且監(jiān)督不力有關(guān)。“要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹賉法]孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。一包到底的執(zhí)行模式具有以下廉政風(fēng)險：一是無論執(zhí)行法官的職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力和敬業(yè)精神如何，當事人都沒有任何選擇權(quán)，執(zhí)行效果完全取決于法官執(zhí)行的愿望、能力和努力，容易導(dǎo)致當事人為激勵執(zhí)行法官的積極性而賄賂法官的現(xiàn)象。二是執(zhí)行的整個過程是非公開的、不透明的，使執(zhí)行法官與當事人之間，執(zhí)行法官與法官監(jiān)督組織之間處于一種信息不對稱狀態(tài)，無法有效監(jiān)督法官的執(zhí)行過程及廉政狀況。目前，很多法院的執(zhí)行案件，大多由執(zhí)行人員從頭辦到尾，至于如何執(zhí)行，執(zhí)行款物到賬多少，他人很少過問，也難以知曉，導(dǎo)致執(zhí)行工作雖然很忙，但也很“亂”。執(zhí)行法官因為權(quán)力過大，也容易成為當事人或律師拉攏腐蝕的對象，一旦廉政上出問題，往往是串案或窩案。很多法院為了使執(zhí)行工作透明廉潔，采取了對執(zhí)行款物的嚴格管理制度，更進一步的做法則是對執(zhí)行權(quán)進行分權(quán)，采取分權(quán)集約執(zhí)行的做法，提高了執(zhí)行工作透明度，改變了一個人包案到底的做法，實行流水作業(yè)，最大限度地減少當事人對法官的猜疑和不滿，②寧亞偉：《潁東區(qū)法院分段集約執(zhí)行制度淺析》，載《人民司法應(yīng)用》2011年第3期，第15頁。正如邊沁所言：“當審判程序完全秘密時，法官將是既懶惰又專橫。沒有公開性，其它一切制約都無能力。和公開性相比，其它各種制約都是小巫見大巫?！雹凵蛑鞠戎骶帲骸稄娭茍?zhí)行》，法律出版社2012年版，第21頁。分段集約執(zhí)行有利于避免執(zhí)行實施權(quán)力過度集中、消極執(zhí)行、濫用強制措施和監(jiān)督制約不力等現(xiàn)象，加大了對執(zhí)行工作的內(nèi)部監(jiān)督力度，從而促進執(zhí)行公正與司法廉潔。

（二）保障了質(zhì)量與效率二維價值④對此，法院系統(tǒng)內(nèi)部有不同的聲音，從理論上來說，通過分段集約執(zhí)行應(yīng)該能夠提高執(zhí)行工作的質(zhì)量與效率，實踐中確實有不少法院認為利于提高執(zhí)行效率。從筆者對已經(jīng)采取分權(quán)集約執(zhí)行模式的南京及重慶法院的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果來看，南京11家基層法院171名執(zhí)行干警中，有42.23%的干警認為分權(quán)集約執(zhí)行后執(zhí)行工作質(zhì)量與效率明顯提高；重慶兩級法院（中院及基層法院）有70%的被調(diào)查執(zhí)行干警認為工作質(zhì)量與效率明顯提高。但是，從采取分段集約執(zhí)行的初衷來看，不是為了提高質(zhì)量與效率，而是解決執(zhí)行工作中的腐敗問題。

執(zhí)行工作“從一而終”的做法，雖然明確了承辦人個人的責(zé)任，但是執(zhí)行工作質(zhì)量與效率并不高。原因在于：一是執(zhí)行工作缺乏連續(xù)性。由于執(zhí)行人員既要送達、查詢、保全、執(zhí)行、出差，不可能一個人同時做幾項工作，導(dǎo)致執(zhí)行工作出現(xiàn)“空窗期”，執(zhí)行不夠連續(xù)，從而影響效率與質(zhì)量。二是執(zhí)行工作是體力活，需要來回奔波，一個人連續(xù)奔波，容易體力透支或疲勞，影響工作效率。而分段執(zhí)行，最大的好處是對執(zhí)行工作合理分工，分為送達、保全、執(zhí)行、裁決等執(zhí)行組，這樣就使執(zhí)行工作沒有“空窗期”，通過分工執(zhí)行，避免和減少了重復(fù)勞動，提高了執(zhí)行效率。三是分段執(zhí)行的做法增加了執(zhí)行工作的團隊精神，使執(zhí)行部門更像一個整體和團隊，通過分工配合，提升了干警的集體凝聚力和使命感。

質(zhì)量與效率是司法制度設(shè)置時兩個最重要的考量因素。各國司法制度的設(shè)置都試圖在這兩者之間尋求一種平衡。質(zhì)量是司法制度的生命，各種復(fù)雜的審級制度、法官制度、審判與執(zhí)行制度的設(shè)計都為了保證司法的質(zhì)量。但光有司法質(zhì)量是不夠的，司法制度設(shè)置時還要考慮時間、經(jīng)濟等方面的成本，也就是說效率也是司法制度的重要價值。

分段集約執(zhí)行能夠有效克服上述“一執(zhí)到底”的缺點，在保證質(zhì)量的前提下，可以通過提高執(zhí)行工作的連續(xù)性、減少執(zhí)行人員的工作量、發(fā)揮團隊合作的效率優(yōu)勢。

（三）促進執(zhí)行專業(yè)化、精細化

法官所從事的工作就是一項專業(yè)化和精細化的工作，每個的法官的教育背景、專業(yè)領(lǐng)域、研究偏好都有差異，做他們最擅長的工作才能做得更好。事實上，原有的執(zhí)行模式，使很多法官并不是在從事自己擅長的專業(yè)，而是要包辦所有的執(zhí)行事務(wù)，大量的精力用于執(zhí)行財產(chǎn)查找，被執(zhí)行人員查找等具體事務(wù)性工作，費時、費力，且不擅長，不僅效果大打折扣，對于執(zhí)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，執(zhí)行中裁決能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通過建立分段執(zhí)行模式，在原來執(zhí)行分工的基礎(chǔ)上，進一步提升了執(zhí)行的業(yè)務(wù)水平：如進一步提高查詢被執(zhí)行人及其財產(chǎn)的能力，如何變更及追加被執(zhí)行人，如何搞好執(zhí)行聽證工作等。在分段執(zhí)行格局下，執(zhí)行人員各司其職，利于其進行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和深入思考執(zhí)行工作規(guī)律，利于其深入研究執(zhí)行中的中觀及微觀問題，利于法院把執(zhí)行工作作為業(yè)務(wù)進行強化管理和學(xué)習(xí)，提高執(zhí)行法官的自我價值認同感。另外，分段執(zhí)行也是審執(zhí)分立的要求，執(zhí)行中實行裁審分離，使裁決人員能夠集中精力從事審判業(yè)務(wù)，公正地裁決好每一起案件，而執(zhí)行人員也能集中精力搞好執(zhí)行業(yè)務(wù)，保證生效法律文書及時有效地得到執(zhí)行。①童兆洪著：《民事執(zhí)行權(quán)研究》，法律出版社2004年版，第184頁。同時，在分段執(zhí)行中，更加需要對執(zhí)行工作進行精細化管理，進行專業(yè)化隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而帶動整個執(zhí)行隊伍素質(zhì)的提高，開創(chuàng)執(zhí)行工作新局面。

（四）滿足了完善流程管理的需要

執(zhí)行工作長期以來存在執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，原因在于對執(zhí)行工作只有審限限制和程序制約，但缺乏執(zhí)行流程管理，導(dǎo)致監(jiān)控不嚴，無法對消極執(zhí)行、執(zhí)行不力等現(xiàn)象進行監(jiān)督和制約。盡管執(zhí)行手段的增多加大了對當事人權(quán)利保護的力度，但同時也增加了執(zhí)行人員的工作量。而工作量的增加必然拉長執(zhí)行案件的辦案期限，從而降低辦案效率，影響到申請執(zhí)行人權(quán)利的保護。但權(quán)利保護和執(zhí)行手段的消極矛盾通過科學(xué)的管理是可以調(diào)和的。而分段集約執(zhí)行，就是要通過完善執(zhí)行分段流程，通過流程和節(jié)點控制，實現(xiàn)執(zhí)行局內(nèi)部分工制約和有效管理，通過分工配合實現(xiàn)執(zhí)行機構(gòu)工作總量的減少，并通過分權(quán)管理制約執(zhí)行人員工作的隨意性，從而提高執(zhí)行工作效率、促進執(zhí)行公正。正如波斯納在《法律的經(jīng)濟分析》一書中指出：“最大限度地減少法律實施過程中的經(jīng)濟耗費是評價和設(shè)計法律程序時所考慮的重要價值，也是司法活動所應(yīng)追求的價值目標。”②[美]波斯納著：《法律的經(jīng)濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第31頁。提高執(zhí)行效率，要求優(yōu)化執(zhí)行運作機制，使當事人以最小的訴訟資源消耗從執(zhí)行機關(guān)獲得最充分、最及時的司法救濟。同時執(zhí)行機關(guān)也需要以最小的司法成本，在司法執(zhí)行活動中最充分、高效地發(fā)揮出對社會關(guān)系的調(diào)控作用，以實現(xiàn)權(quán)利復(fù)位和社會安定。分段集約執(zhí)行模式滿足了執(zhí)行流程管理的科學(xué)性、現(xiàn)代性、信息化的時代要求，也滿足了完善執(zhí)行流程管理的需要。

二、分段集約執(zhí)行的實踐求索

為了了解分段集約執(zhí)行的運行情況，本文課題組先后對江蘇省南京市、無錫市、泰州市、揚州市兩級法院進行了調(diào)研，另外，還在重慶市、溫州市召開中級人民法院及基層人民法院執(zhí)行工作座談會，集中了解分段集約執(zhí)行的運行情況，對執(zhí)行干警和執(zhí)行當事人分別設(shè)計并發(fā)放調(diào)查問卷，其中收回執(zhí)行干警有效調(diào)查問卷291份、執(zhí)行當事人有效調(diào)查問卷307份。在對調(diào)查情況進行分類統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，課題組對分段集約執(zhí)行的運行情況進行評估和分析。①由于分段集約執(zhí)行是2010年以來各地法院試點運行，有的法院才試點一年或半年，所以對執(zhí)行質(zhì)量、效率方面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計缺乏階段性的支撐，為彌補此缺陷，課題組決定對執(zhí)行干警、執(zhí)行當事人分別設(shè)計調(diào)查問卷，以求調(diào)查結(jié)果客觀公正。從分段集約執(zhí)行運行整體情況來看，中級人民法院比基層人民法院積極性高，實施更堅決。如南京、溫州、無錫等地的情況。原因在于，中級人民法院只負責(zé)執(zhí)行本院一審的案件，其他案件由基層人民法院負責(zé)執(zhí)行。由于中級人民法院一審管轄案件少，而且中級人民法院執(zhí)行局人員配備較為充足，所以從目前來看，中級人民法院執(zhí)行案件不存在案多人少問題，實施阻力較小。而基層法院由于執(zhí)行案件較多，人手往往不足，分段集約執(zhí)行在信息化查控不夠發(fā)達的情況下，案件不斷流轉(zhuǎn)使執(zhí)行干警很不適應(yīng)，另外由于案件一個人不能“一竿子到底”，執(zhí)行干警的責(zé)任心和積極性會發(fā)生變化，案件的“資源”優(yōu)勢不再存在。②這里講的“資源”指人際關(guān)系資源。從社會學(xué)意義上看，一個案件的當事人是一種資源，法官為他“服務(wù)”好，可能會得到很多社會資源，如孩子上學(xué)、買房、就業(yè)幫忙等。在“一竿子到底”的執(zhí)行模式下，執(zhí)行法官可通過積極執(zhí)行獲得當事人的回報，但在分段集約執(zhí)行模式下，法官與當事人接觸機會少、辦事余地小，從而壓縮了執(zhí)行干警獲得“資源”的空間。

（一）執(zhí)行干警對分段集約執(zhí)行的成效反饋

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行干警認識到這種工作模式符合執(zhí)行工作規(guī)律，并且接近一半的受調(diào)查干警認可分段集約執(zhí)行的運行質(zhì)量與效率，對分段集約執(zhí)行在健全執(zhí)行監(jiān)督機制方面的成效也予以肯定。但是，在分段集約執(zhí)行模式運行中，干警對該模式是否適用所有執(zhí)行案件，存在認識上的分歧，接近70%的受訪干警認為分段集約執(zhí)行應(yīng)注意繁簡分流，否則可能會影響工作效率，使執(zhí)行工作機械呆板。在集約化財產(chǎn)查控方面，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)有兩種模式：一種是不區(qū)分查控事項，由專人排期查控；另一種模式為區(qū)分查控事項，按照查控財產(chǎn)類型或調(diào)查單位性質(zhì)的不同，由專人分類查控。之所以出現(xiàn)這種情況，主要因為各地財產(chǎn)查控信息化程度的不同，導(dǎo)致查控模式有所區(qū)別。對于經(jīng)濟發(fā)達，財產(chǎn)查控信息平臺建設(shè)較快的深圳、南京等地，專人排期查控已成為常態(tài)。而對于中西部地區(qū)，由于財產(chǎn)查控信息網(wǎng)絡(luò)平臺還沒有真正建立，財產(chǎn)查控需要執(zhí)行干警到房產(chǎn)局、銀行、國土局等部門現(xiàn)場辦公。根據(jù)調(diào)查，目前很多法院財產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)查控處于半信息化狀態(tài)（即個別類型財產(chǎn)查控可實現(xiàn)網(wǎng)上辦公），這主要是看各地法院與銀行、車管所、房產(chǎn)局等行政部門執(zhí)行聯(lián)動工作銜接的現(xiàn)代化程度。由于分段集約執(zhí)行各地試點時間較短，再加上查控信息平臺的制約，執(zhí)行難問題并沒有從根本上得以解決，導(dǎo)致62.9%的受調(diào)查干警認為涉及執(zhí)行信訪案件的數(shù)量沒有明顯減少。

（二）執(zhí)行當事人對分段集約執(zhí)行的成效反饋

執(zhí)行當事人認為分段集約執(zhí)行還沒有全面推行，一些法院還處于試運行階段，沒有在執(zhí)行局全部推行，很多當事人對分段集約執(zhí)行還不夠了解和熟悉，但他們對分段集約執(zhí)行多持歡迎態(tài)度。通過分段集約執(zhí)行，當事人感受到了對執(zhí)行監(jiān)督力度的加大，執(zhí)行公開程度的增強，消極執(zhí)行現(xiàn)象的減少，另外，分段集約執(zhí)行通過多人協(xié)同配合作業(yè)，限制了個別干警消極執(zhí)行、違法執(zhí)行的空間，從而極大地提升了當事人對執(zhí)行工作的滿意度，77.2%的受調(diào)查當事人對分權(quán)集約執(zhí)行的質(zhì)效表示滿意。但由于分段集約執(zhí)行實施時間短，很多執(zhí)行當事人對分段集約執(zhí)行的未來還持觀望態(tài)度，認為分段集約執(zhí)行對遏制消極執(zhí)行、違法執(zhí)行的成效還需要進一步接受實踐的檢驗。

（三）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題及不足

在執(zhí)行干警和當事人對分段集約執(zhí)行認可的同時，也反映了很多問題。從執(zhí)行干警反映的問題來看，主要是工作模式、考核機制、人員短缺、查控平臺建設(shè)問題，尤其認為分段集約執(zhí)行流程設(shè)計對中、基層人民法院應(yīng)該有所區(qū)別，特別是基層人民法院存在人少案多的情況，如何設(shè)計合理的流程和考核機制來調(diào)動干警的積極性，是十分迫切的問題。

從執(zhí)行當事人反映的問題來看，主要是執(zhí)行信息不暢通，執(zhí)行責(zé)任人不明確的問題。尤其是隨著執(zhí)行案件在不同階段的流轉(zhuǎn)，案件經(jīng)辦人不斷變化，當事人不知道該找哪個人聯(lián)系，無法及時知曉執(zhí)行案件開展情況。另外，由于執(zhí)行案件在分段時存在銜接問題，如不能環(huán)環(huán)緊扣，工作相互推諉，可能出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的問題，導(dǎo)致執(zhí)行效率降低，引發(fā)當事人的信訪投訴。

三、分段集約執(zhí)行的影響因素和制約變量

（一）程序制約：合法性與可操作性的矛盾

分段集約執(zhí)行是新生事物，在實踐中雖然有很多優(yōu)點，但還是存在很多問題需要探討：如何分段？是否所有的執(zhí)行案件都要分段執(zhí)行？分段執(zhí)行的工作模式如何架構(gòu)？這一系列問題都需要通過總結(jié)規(guī)律形成可操作性的規(guī)范來加以解決。同時，分段執(zhí)行的試點法院，往往對分段執(zhí)行流程做出了嚴格細致的規(guī)定，①如南京中級人民法院對民事案件分段執(zhí)行要求基層人民法院執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行管理組、執(zhí)行查控組、強制執(zhí)行組、執(zhí)行研判組，對每個階段執(zhí)行材料要同步掃瞄，逐案對接，手續(xù)較為緊湊。這就導(dǎo)致雖然執(zhí)行程序得到“合法化”，但是程序并不一定適宜工作開展，完全按分段執(zhí)行程序辦事，雖利于緩解來自當事人的壓力，鈍化執(zhí)行矛盾，但并不一定利于提高效率。分段執(zhí)行應(yīng)該有預(yù)設(shè)前提，即該案有財產(chǎn)可供執(zhí)行，如果案件當事人都找不到，或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)無法查明，則不存在分段執(zhí)行問題，因為案件無法執(zhí)行，甚至不能進入實質(zhì)執(zhí)行程序。所以如何進行科學(xué)分段，設(shè)計一個完整的分段執(zhí)行工作流程至關(guān)重要。

（二）人才困境：能力導(dǎo)向與專業(yè)互補的矛盾

分段集約執(zhí)行，需要各個階段的執(zhí)行人員要互相配合、互相支持，并且還要發(fā)揮各個階段執(zhí)行法官的特長，否則，各階段執(zhí)行法官不能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，如適合裁決的人去強制執(zhí)行，適合執(zhí)行的人去裁決案件，這樣做可能會事倍功半，不僅起不到應(yīng)有的效果，反而因分段執(zhí)行降低了執(zhí)行工作效能，一個案件多方扯皮，造成久拖不決或久執(zhí)不能，而且責(zé)任難以追究，工作難以開展，違背了分段執(zhí)行的目的。

（三）組織困境：多人參與與分工負責(zé)的矛盾

由于一個案件由若干執(zhí)行人員處理，每個執(zhí)行人員只對自己處理環(huán)節(jié)的情況知悉，很難形成權(quán)威的口徑向當事人答復(fù)，因此會帶來執(zhí)行人員責(zé)任不明的問題。另外，由于分段執(zhí)行忽略了案件的個性，可能會扼殺部分執(zhí)行法官創(chuàng)造性解決問題的天性及激情，使執(zhí)行工作更多體現(xiàn)出程序化的冷漠，少了人性化的關(guān)懷。雖然有的基層人民法院分段執(zhí)行采取主承辦人責(zé)任制，但是，應(yīng)當看到，地方人民法院尤其是基層人民法院，由于人員編制有限，如果既搞主承辦人責(zé)任制，又搞分段執(zhí)行，必然導(dǎo)致人員超編，帶來法院財政負擔(dān)過重的問題，不能達到節(jié)約人力、財力的工作效果。

（四）考評困境：目標與效果背離的矛盾

在當前的執(zhí)行工作中，考評是按照結(jié)案數(shù)量來進行的，即結(jié)案越多，執(zhí)行能力越強，獎勵越多。而分段執(zhí)行最大的問題是一個案件由三個人共同負責(zé)，導(dǎo)致“三個和尚沒水喝”，考評不能實現(xiàn)執(zhí)行法官自身利益的最大化，除非分段執(zhí)行效率很高。在分段執(zhí)行尚在探索階段，執(zhí)行效率不夠高的情況下，分段執(zhí)行容易帶來考評不合理的問題，容易挫傷執(zhí)行法官的積極性，對其他分段執(zhí)行人員的配合協(xié)調(diào)不力。分段執(zhí)行由于階段性、人員交叉性和考評機制滯后，帶來調(diào)動執(zhí)行人員積極性難的問題。目前，對于如何應(yīng)對分段執(zhí)行帶來的人員積極性問題，很多法院因未全面鋪開或試點時間短而應(yīng)對不足。實行分段集約執(zhí)行改革后，因原有的監(jiān)督考評機制無法適應(yīng)新情況，有針對性地構(gòu)建新的監(jiān)督考評機制十分必要。

四、分段集約執(zhí)行的破解之道與現(xiàn)實進路

（一）統(tǒng)一制度規(guī)范，有序推進制度實施

分段集約執(zhí)行，既有良好的初衷，又有合理的分段依據(jù)，又有法官的合理分工，作為一項好的制度應(yīng)當?shù)玫酵茝V。目前，分段集約執(zhí)行由于限制在地方某個法院或某些法院，分段集約執(zhí)行的優(yōu)勢發(fā)揮受到一定程度制約，分段集約執(zhí)行的制度引導(dǎo)沒有發(fā)揮到位。因此，制定全國統(tǒng)一的分段集約執(zhí)行制度規(guī)范來指導(dǎo)全國的執(zhí)行工作，不僅十分必要，也很可行。分段集約執(zhí)行要自上而下地推進，才能使該制度不停留在探索或試點階段，而進入改革攻堅期，從而打破地方的執(zhí)行壁壘，改變執(zhí)行工作中各自為戰(zhàn)的局面。目前最高院出臺的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)查詢、凍結(jié)被執(zhí)行人存款的規(guī)定》，為分段集約執(zhí)行創(chuàng)造了條件，但類似制度還需要繼續(xù)出臺，使執(zhí)行有章可循。

（二）梳理流程節(jié)點，搞好流程再造

在分段執(zhí)行工作中，仍然要借鑒傳統(tǒng)執(zhí)行模式的優(yōu)點，建立主承辦人責(zé)任制，每個案件主承辦人要負責(zé)把握案件的整體進度，并負責(zé)約見及接待當事人。還要對分段執(zhí)行流程進行監(jiān)控，綜合協(xié)調(diào)分段中的問題，避免相互推諉。筆者主張采取“小流程”的管理模式，即“主辦不包辦”。在這種模式下，每個執(zhí)行案件都有一名承辦人負責(zé)辦理，但對案件執(zhí)行中的審查裁決、財產(chǎn)調(diào)查、評估拍賣、結(jié)案審查等工作由專門的人員或組織負責(zé)，以此來保障執(zhí)行效率的同時也能兼顧權(quán)力制約。上述執(zhí)行分工模式對于案件量大的基層人民法院來說可能更為合適，但對于案件數(shù)量相對較少、案件標的額較大的高、中級人民法院來說，強調(diào)分權(quán)制約、降低廉政風(fēng)險，“階段化集約分權(quán)”可能更適合。

另外，在執(zhí)行流程管理上，還要把握好繁簡分流原則。執(zhí)行分權(quán)、分段實施，并不是無原則地強調(diào)任何執(zhí)行案件都必須機械走完所有執(zhí)行程序，而是在程序設(shè)置上該繁則繁、當簡則簡，做到繁簡分流、案結(jié)事了。對標的額較小或雙方當事人爭議不大的案件，通過努力工作，爭取一步到位，當即執(zhí)行兌現(xiàn)，加快案件流轉(zhuǎn)，不需要再分段、分權(quán)。根據(jù)筆者調(diào)查，法院執(zhí)行干警認為，對于裁定駁回執(zhí)行申請、裁定不予執(zhí)行、委托外地法院執(zhí)行、被執(zhí)行人自動履行的、當事人達成和解協(xié)議并履行完畢的案件，需要辦理產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移的案件，財產(chǎn)保全到位的案件、行為給付類型案件，①對于行為給付類型的執(zhí)行，因?qū)Ρ粓?zhí)行人的人身、勞動、自由、名譽等的剝奪或限制比查控被執(zhí)行人的財產(chǎn)要相對簡單，所以可當作簡單案件進行快速執(zhí)行，比如探視權(quán)糾紛。不適合再分段集約執(zhí)行，可以直接報結(jié)案或由查控人員直接執(zhí)行完畢報結(jié)案，避免人為影響效率。但對執(zhí)行標的小或容易執(zhí)行的案件應(yīng)設(shè)定執(zhí)行時限（15日內(nèi)執(zhí)結(jié)），防止消極執(zhí)行。對15日內(nèi)不執(zhí)結(jié)的，應(yīng)轉(zhuǎn)入分權(quán)集約模式執(zhí)行。

（三）完善激勵機制，發(fā)揮正向?qū)蚬δ?/h3>

分段集約執(zhí)行的獎懲機制關(guān)系到執(zhí)行工作的興衰成敗，實踐也多次證明，只有明確獎懲機制，執(zhí)行法官及人員的激勵機制才有保障。“工欲善其事，必先利其器”?？茖W(xué)的獎懲機制是對分段執(zhí)行的推動和鼓勵，其著眼點在于正確引導(dǎo)執(zhí)行法官各司其職，使他們在工作中既要受到制度管理、紀律約束，又能感受到獎懲機制的激勵作用。在獎懲機制的制定上，應(yīng)當考慮到分段集約執(zhí)行法官各自不同的工作量、不同的工作壓力和心理負擔(dān)，從查詢控制執(zhí)行財產(chǎn)數(shù)量、強制執(zhí)行案件數(shù)量、裁決案件數(shù)量三個方面對不同分工的執(zhí)行人員進行獎勵，對于基層法院來說，可以按照以執(zhí)行合議庭為考核主體進行獎勵，在合議庭內(nèi)部，可以按照查控0.2、強制執(zhí)行0.5、裁決及流程管理0.3的系數(shù)對獎勵進行內(nèi)部分配，即按照不同階段執(zhí)行工作性質(zhì)及所占權(quán)重進行考核獎勵。對于中、高級人民法院而言，由于案件數(shù)量相對少、標的大，可以嚴格按照分段執(zhí)行完成情況進行考核，但應(yīng)對強制執(zhí)行環(huán)節(jié)加大獎勵力度，從而體現(xiàn)執(zhí)行工作的難點和重點。有所差異，才能促進執(zhí)行工作的良性循環(huán)，調(diào)動執(zhí)行法官的積極性和主動性。

（四）細化分類分工，促進科學(xué)精細化管理

目前，我國對執(zhí)行工作的分類管理體系還未建立，執(zhí)行工作晉升通道單一，人員流動不暢通，從而壓抑了執(zhí)行工作的活力。在開展分段集約執(zhí)行工作中，必然要增加執(zhí)行人員配備，壯大執(zhí)行隊伍，以適應(yīng)分段集約執(zhí)行要求。按照執(zhí)行工作人員配備的要求，在增加執(zhí)行人員的同時，建立執(zhí)行法官、法警、執(zhí)行輔助人員的分類管理體系，并且適時地對人員進行考核、晉升。根據(jù)執(zhí)行工作上下級直接領(lǐng)導(dǎo)的要求，應(yīng)建立上下級法院執(zhí)行機構(gòu)人員的調(diào)配機制，便于集約化查控財產(chǎn)和協(xié)調(diào)執(zhí)行工作。使執(zhí)行工作平時有管理、晉升有通道、流動有出口，促進執(zhí)行工作的廉潔、科學(xué)、有效。

（五）完善執(zhí)行聯(lián)動機制，提高執(zhí)行信息化水平

最高院已經(jīng)與中央19個部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》，明確規(guī)定各成員單位的職責(zé)、執(zhí)行聯(lián)動機制的啟動運行程序以及執(zhí)行聯(lián)動機制的組織機構(gòu)。地方各級人民法院也建立了同樣的機制，但是聯(lián)動得不夠緊密，全國性的人員尋找、財產(chǎn)查控系統(tǒng)還沒有真正建立，執(zhí)行聯(lián)動還存在流于形式的問題。為此，應(yīng)完善全國執(zhí)行查控網(wǎng)絡(luò)平臺的頂層設(shè)計，建立執(zhí)行聯(lián)動的經(jīng)費保障制度、信息共享機制，提升執(zhí)行查控效能。對于阻礙執(zhí)行聯(lián)動機制運行的，要完善追責(zé)制度，排除機制障礙。

在建立全國財產(chǎn)查控網(wǎng)絡(luò)平臺的同時，還要研發(fā)建立執(zhí)行信息公開系統(tǒng)，即在分權(quán)集約執(zhí)行過程中每個執(zhí)行進程結(jié)果、執(zhí)行人員轉(zhuǎn)換應(yīng)同步將信息告知申請執(zhí)行人，使申請執(zhí)行人與執(zhí)行干警之間實現(xiàn)信息對稱，便于對執(zhí)行過程進行監(jiān)督制約。實現(xiàn)執(zhí)行信息公開，必須推進執(zhí)行卷宗電子化，即執(zhí)行每個階段的工作信息要及時進行電子掃瞄，執(zhí)行干警只需要將電子卷宗移轉(zhuǎn)即可，避免紙質(zhì)卷宗流轉(zhuǎn)的繁瑣。在條件具備的情況下，執(zhí)行信息可引入互聯(lián)網(wǎng)，申請執(zhí)行人可以憑借密碼在執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)平臺上進行查詢。