土地資源儲(chǔ)備制度對(duì)海域資源管理的啟示*

王 衍，王 鵬，索安寧

(1.海南省海洋監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心 ?？?570204;2.國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023;3.國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023)

海域資源是海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的重要空間、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)載體［1］。隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，對(duì)海域資源的需求勢(shì)將增加，調(diào)控海域資源的供需平衡，將成為海域管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。土地資源儲(chǔ)備管理制度在國(guó)內(nèi)外運(yùn)行相對(duì)成熟，已成為政府調(diào)節(jié)資源供需矛盾的重要手段，對(duì)構(gòu)建海域資源儲(chǔ)備管理制度具有重要的啟示作用。為此，本文首先對(duì)我國(guó)土地資源儲(chǔ)備管理制度進(jìn)行深入的剖析，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)實(shí)行海域資源儲(chǔ)備管理的必要性，研究構(gòu)建海域資源儲(chǔ)備管理的體制機(jī)制與管理模式，為我國(guó)海域資源儲(chǔ)備管理制度實(shí)施提供參考。

1 土地資源儲(chǔ)備和土地儲(chǔ)備制度概念

土地儲(chǔ)備，英文稱為L(zhǎng)and Banking或者Public Land Banking，是指政府按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)市場(chǎng)需求、城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，綜合運(yùn)用法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)、置換的土地進(jìn)行儲(chǔ)備或?qū)ζ溥M(jìn)行前期開(kāi)發(fā)后再儲(chǔ)備的行為。其目的是為了扭轉(zhuǎn)分散、多頭供地的局面，使政府成為平衡土地市場(chǎng)供需的主導(dǎo)力量［2］。

土地儲(chǔ)備制度是指由政府授權(quán)或委托的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依照法定程序，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、征用和轉(zhuǎn)制等方式從土地使用者手中把分散的土地集中到政府手中，再由政府或其委托的機(jī)構(gòu)對(duì)集中后的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、整理，并根據(jù)政府年度土地供給計(jì)劃將開(kāi)發(fā)好的土地投入到市場(chǎng)中，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)土地供給平衡的一種土地管理制度［3］。土地儲(chǔ)備制度具備以下特征:①整體性。土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行分收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備、出讓4個(gè)環(huán)節(jié)，這4個(gè)環(huán)節(jié)是通過(guò)產(chǎn)權(quán)和資金緊密聯(lián)合在一起的，成為一條完整的循環(huán)鏈。不論其中哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，整個(gè)鏈條都會(huì)受影響，即土地儲(chǔ)備制度的正常運(yùn)作就會(huì)受影響，作用不能正常發(fā)揮。②行政性。土地儲(chǔ)備制度無(wú)論從土地儲(chǔ)備的主體還是從其運(yùn)作方式都具有相當(dāng)明顯的行政性。③計(jì)劃性。土地儲(chǔ)備制度是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)地區(qū)土地供需情況進(jìn)行的一項(xiàng)有計(jì)劃的土地收購(gòu)儲(chǔ)備行為，在完成前期收購(gòu)、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)后，應(yīng)根據(jù)地區(qū)土地市場(chǎng)供需情況，有計(jì)劃地把儲(chǔ)備好的土地推向土地市場(chǎng)等待出讓或出租。

2 我國(guó)土地資源儲(chǔ)備制度

我國(guó)土地資源儲(chǔ)備制度發(fā)展經(jīng)過(guò)起步階段、推廣階段和當(dāng)前的全面發(fā)展階段3個(gè)階段。土地資源儲(chǔ)備制度的運(yùn)行模式大致可以分市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和行政指導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合型3種模式［4］。

2.1 我國(guó)土地資源儲(chǔ)備制度發(fā)展階段

(1)起步階段。1996年8月，上海市土地發(fā)展中心成立，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始正式建立城市土地資源儲(chǔ)備制度。該制度的主要出發(fā)點(diǎn)是盤(pán)活城市存量土地，優(yōu)化土地資源配置，加強(qiáng)政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控能力。不久后杭州市、青島市等城市相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)始對(duì)城市土地資源儲(chǔ)備制度進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索，并嘗試出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)。

(2)推廣階段。在1999年全國(guó)集約用地市長(zhǎng)研討班上，杭州的土地儲(chǔ)備制度建設(shè)成果和經(jīng)驗(yàn)引起了非常強(qiáng)烈的反映。同年6月，國(guó)土資源部通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)發(fā)文件的形式開(kāi)始向全國(guó)范圍介紹杭州市和青島市的土地儲(chǔ)備運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，之后武漢等城市相繼成立牛地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

(3)全面發(fā)展階段。2011年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》下發(fā)，文件對(duì)各級(jí)地方政府應(yīng)嘗試建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度做出了明確的要求。在國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部的推動(dòng)下，各地積極開(kāi)展城市土地儲(chǔ)備工作，各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)遍地開(kāi)花。

2.2 我國(guó)土地資源儲(chǔ)備制度運(yùn)行模式

2.2.1 市場(chǎng)主導(dǎo)型—以上海市為例

由于上海市城市規(guī)模和土地價(jià)格在全國(guó)排在前列，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)能力不足，加之上海市土地資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)較強(qiáng)，選擇以市場(chǎng)為主導(dǎo)的土地資源儲(chǔ)備模式，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的機(jī)制。具體模式為:上海市土地發(fā)展中心在取得土地后只負(fù)責(zé)對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，然后由土地管理部門將其推向市場(chǎng)進(jìn)行出讓。從土地收購(gòu)儲(chǔ)備的機(jī)制設(shè)計(jì)上看是這單一土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)模式，即土地發(fā)展中心參與負(fù)責(zé)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的整個(gè)流程，并建立市、區(qū)兩級(jí)，以市一級(jí)為主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)體系。這種模式的資金來(lái)源一般來(lái)源于財(cái)政撥款、銀行貸款、土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)、前期開(kāi)發(fā)費(fèi)的返還及土地出讓后的收益等。

2.2.2 政府主導(dǎo)型—以杭州市為例

杭州市城市面積和土地市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，政府實(shí)力較強(qiáng)，為其建立以政府為主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備模式奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。杭州市土地儲(chǔ)備運(yùn)作基本模式為以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，以達(dá)到行政主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的目的［5］。杭州市的土地儲(chǔ)備中心由土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兩部分構(gòu)成，屬于雙結(jié)構(gòu)模式。土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)主要職能是制定土地儲(chǔ)備和出讓年度計(jì)劃和相關(guān)政策、協(xié)調(diào)相關(guān)部門關(guān)系、監(jiān)督資金到位和運(yùn)轉(zhuǎn)情況以及監(jiān)管國(guó)有土地資產(chǎn)的運(yùn)作等。杭州市政府明文規(guī)定杭州市區(qū)范圍內(nèi)所有存量土地都必須納入土地儲(chǔ)備體系當(dāng)中，并由政府統(tǒng)一收購(gòu)和儲(chǔ)備，再經(jīng)過(guò)土地儲(chǔ)備中心前期開(kāi)發(fā)成為“熟地”后統(tǒng)一推向市場(chǎng)進(jìn)行出讓［6］。

2.2.3 行政指導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合型—以武漢市為例

武漢市城市規(guī)模處于上海市和杭州市之間，政府想要完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)困難較大，但要完全交給市場(chǎng)也不太現(xiàn)實(shí)，因此其選擇了行政指導(dǎo)和市場(chǎng)相結(jié)合的模式。武漢市土地儲(chǔ)備在實(shí)踐的過(guò)程中逐漸形成了以土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心和土地交易中心為核心，以土地儲(chǔ)備制度和土地交易許可制度為支撐，以市場(chǎng)為紐帶的運(yùn)作機(jī)制，形成了土地收購(gòu)儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)和交易相結(jié)合的管理體系。武漢市土地儲(chǔ)備模式的特點(diǎn)是交易許可和先買權(quán)的使用。交易許可是指土地使用者需提交交易申請(qǐng)，在該申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)的情況下，土地使用者才可進(jìn)行土地交易;先買權(quán)是指政府可以優(yōu)先購(gòu)買土地作為儲(chǔ)備用地。

3 我國(guó)海域資源儲(chǔ)備管理現(xiàn)狀

3.1 我國(guó)實(shí)行海域資源儲(chǔ)備管理的現(xiàn)實(shí)需求

3.1.1 強(qiáng)化政府對(duì)海域使用權(quán)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的需要

隨著海域使用權(quán)市場(chǎng)的不斷發(fā)育和完善，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制取得海域使用權(quán)已成為我國(guó)海域使用權(quán)出讓的重要方式。由于海域使用權(quán)市場(chǎng)具有和土地使用權(quán)市場(chǎng)同樣的逐利特征，一些企業(yè)財(cái)團(tuán)可能會(huì)憑借強(qiáng)大的資金勢(shì)力，囤積大規(guī)模的海域使用權(quán)，炒作海域使用權(quán)，從中牟利，從而扭曲海域使用權(quán)市場(chǎng)，影響海域資源正常的開(kāi)發(fā)利用秩序。為此，必須建立政府主導(dǎo)的海域資源儲(chǔ)備機(jī)制，依據(jù)海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃和海域使用權(quán)市場(chǎng)需求，分功能用途、分類型、有計(jì)劃、有步驟地向市場(chǎng)推出海域使用權(quán)，有效控制海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的供給總量，調(diào)控海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展方向，避免海域使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的大幅度波動(dòng)，促進(jìn)海域使用權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.1.2 盤(pán)活海域資源存量，優(yōu)化海域資源配置的需要

根據(jù)我國(guó)海域使用相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，不同用途的海域使用權(quán)使用期限各不相同，最多的建設(shè)工程用海為50年。海域使用權(quán)到期不辦理續(xù)期申請(qǐng)的海域，需要收回海域使用權(quán)，重新出讓。歷史上的許多鹽業(yè)用海，由于海鹽生產(chǎn)工藝的改進(jìn)和市場(chǎng)需求的波動(dòng)，許多鹽田被廢棄或使用效益極低。一些養(yǎng)殖用海也因長(zhǎng)期淤積或環(huán)境惡化而廢棄，使用效益極低。另外，由海域使用權(quán)出讓產(chǎn)生的一些邊角海域也長(zhǎng)期閑置。以上海域資源存量在一些區(qū)域規(guī)?？捎^，嚴(yán)重阻礙著海域資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量。為此，必須建立政府主導(dǎo)的海域資源儲(chǔ)備機(jī)制，將使用權(quán)到期海域收回儲(chǔ)備，將廢棄低效鹽田收購(gòu)儲(chǔ)備，將廢棄、低效養(yǎng)殖用海置換并整治修復(fù)，將分散閑置的海域通過(guò)置換規(guī)整。在此基礎(chǔ)上，建立基于海洋功能區(qū)劃的分級(jí)分類海域儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理，統(tǒng)一出讓，盤(pán)活海域資源存量，優(yōu)化海域資源配置。

3.1.3 進(jìn)一步完善海域使用權(quán)市場(chǎng)機(jī)制的需要

早在2002年財(cái)政部和國(guó)家海洋局就聯(lián)合發(fā)文，要求海域市場(chǎng)需求較大、海域開(kāi)發(fā)利用程度較高的地區(qū)要有計(jì)劃地開(kāi)展海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓工作，探索海域使用權(quán)出讓的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。至現(xiàn)在一些地區(qū)海域使用權(quán)市場(chǎng)初步完備，但是還有很多地方海域使用權(quán)市場(chǎng)仍存在很多問(wèn)題。其中主要原因之一就是海域資源儲(chǔ)備能力不足，缺乏專門從事海域資源儲(chǔ)備、交易的組織機(jī)構(gòu)，不能保證海域使用權(quán)交易的公開(kāi)、公平和公正等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。為此，必須建立海域資源儲(chǔ)備機(jī)制，以政府儲(chǔ)備的海域資源公開(kāi)、公平、公正招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等活動(dòng)規(guī)范海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的交易機(jī)制，引導(dǎo)和培育海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.1.4 優(yōu)化海域海岸帶整治修復(fù)工作機(jī)制的需要

從2010年起國(guó)家利用海域使用金返還支持地方開(kāi)展海域海岸帶綜合整治工作，至2014年，財(cái)政部和國(guó)家海洋局共批準(zhǔn)了海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目74個(gè)，使用中央分成海域使用金16.75億元。這些海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)改善我國(guó)海域海岸帶資源環(huán)境狀況具有重要的作用，一些海域通過(guò)綜合整治修復(fù)，海域環(huán)境大為改善，海域使用價(jià)值飆升，效果十分明顯。但是這些項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中，沒(méi)有專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行的部門機(jī)構(gòu)，多依托地方海洋管理部門。形成地方海洋行政主管部門既是項(xiàng)目執(zhí)行的主體，也是項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)管者，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，責(zé)任分工不清，工作機(jī)制不暢，很多項(xiàng)目不能按照計(jì)劃進(jìn)度執(zhí)行，地方配套經(jīng)費(fèi)額度普遍偏低，甚至缺失等問(wèn)題。因此，必須創(chuàng)建海域資源整治儲(chǔ)備機(jī)制，由海域資源整治儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目的執(zhí)行工作，以優(yōu)化海域海岸帶整治修復(fù)工作機(jī)制。

3.2 我國(guó)海域資源儲(chǔ)備管理的發(fā)展現(xiàn)狀

近十年來(lái)的沿海開(kāi)發(fā)熱潮驅(qū)動(dòng)了建設(shè)用海的大量需求，為協(xié)調(diào)好不同行業(yè)用海的關(guān)系，保證重大建設(shè)項(xiàng)目用海需求，我國(guó)一些地區(qū)正在探索開(kāi)展海域資源儲(chǔ)備管理工作，試圖通過(guò)對(duì)海域資源“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一配置”來(lái)整合盤(pán)活海域資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)有海域資源的優(yōu)化配置和保值增值。從2010年開(kāi)始，福建省漳州市漳浦縣，江蘇省南通市、浙江省舟山市、福建省莆田市等一些沿海地區(qū)目前相繼成立了海域資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、新開(kāi)發(fā)等方式對(duì)規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用的海域、無(wú)居民海島進(jìn)行儲(chǔ)備，并建立了海域海島儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)。由海域資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將儲(chǔ)備的海域、無(wú)居民海島使用權(quán)以招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的方式有計(jì)劃地推向市場(chǎng)。江蘇省南通市、福建省東山縣、浙江省象山縣等政府為此還專門出臺(tái)了海域儲(chǔ)備管理相關(guān)辦法。

2010年，福建省莆田市參照林權(quán)改革和土地儲(chǔ)備管理的方法，從養(yǎng)殖用海海域收儲(chǔ)入手，在涵江區(qū)、秀嶼區(qū)嘗試收儲(chǔ)海域2 000 hm2。這是我國(guó)海域資源儲(chǔ)備范圍、方式、程序和資金來(lái)源等方面的第一次實(shí)踐探索。2013年1月，浙江省第一宗公開(kāi)招標(biāo)拍賣掛牌的建設(shè)用圍填海政府儲(chǔ)備項(xiàng)目海域使用權(quán)在象山縣出讓成功。該項(xiàng)目是象山縣海洋與漁業(yè)局組織實(shí)施的鶴浦鎮(zhèn)盤(pán)基塘1號(hào)宗海，中國(guó)功效集團(tuán) (寧波)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司以2 536萬(wàn)元的成交價(jià)競(jìng)得該宗海域使用權(quán)。2013年12月，象山縣海洋與漁業(yè)局又對(duì)1宗面積19.503 8 hm2的海域提出海域儲(chǔ)備申請(qǐng)，呈報(bào)浙江省海洋與漁業(yè)廳審批。2014年2月，南通市海域儲(chǔ)備中心完成腰沙海域面積496.5 hm2漁業(yè)用海的儲(chǔ)備和超過(guò)2 670 hm2建設(shè)用海域的儲(chǔ)備。

3.3 我國(guó)海域資源儲(chǔ)備管理工作存在的問(wèn)題

海域資源儲(chǔ)備管理制度在我國(guó)正處于萌芽發(fā)展階段，沿海各地都在探索可行的實(shí)施方法。由于我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)制度和對(duì)海域資源價(jià)值認(rèn)識(shí)的不足，海域資源儲(chǔ)備管理工作中仍存在著許多問(wèn)題:①海域資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位不明確。目前，許多地方雖然明確了海域儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但海域資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位上仍不明確，有些地方直接掛靠海洋行政管理部門、有些地方單獨(dú)設(shè)立事業(yè)單位，還有些地方按照國(guó)有企業(yè)管理。②海域資源儲(chǔ)備管理人才短缺。由于海域資源儲(chǔ)備管理是一種新工作領(lǐng)域，加上海域資源儲(chǔ)備管理工作內(nèi)容復(fù)雜繁多，既涉及海域資源測(cè)量收儲(chǔ)，又涉及海域資源工程整治，還涉及海域資源價(jià)值評(píng)估與市場(chǎng)出讓，這種專業(yè)知識(shí)全面，專業(yè)技能突出的復(fù)合型人才當(dāng)前極為短缺。③ 海域資源儲(chǔ)備管理運(yùn)行機(jī)制有待完善。一些地方雖然已經(jīng)嘗試海域資源儲(chǔ)備管理工作，但由于海域資源收儲(chǔ)、整治修復(fù)與管理需要大量的資金投入，地方政府財(cái)政投入有限，海域使用權(quán)抵押貸款只有少數(shù)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)同，融資難度較大。④ 海域資源儲(chǔ)備管理國(guó)家政策引導(dǎo)不足。雖然一些地方政府開(kāi)展了海域資源儲(chǔ)備管理的工作嘗試，但創(chuàng)建一種新的海域資源管理制度需要人才、資金、設(shè)施等多方面的投入，現(xiàn)行的海域使用管理制度在某些方面仍有掣肘，需要國(guó)家從宏觀上對(duì)海域資源儲(chǔ)備管理制度予以引導(dǎo)和扶持。

4 土地資源儲(chǔ)備制度對(duì)海域資源儲(chǔ)備管理的啟示

海域資源和土地資源具有很多相似特征，土地資源的許多管理思路在海域資源管理中值得借鑒，但海域資源也存在一些自身特征。因此，海域資源儲(chǔ)備管理可在土地資源儲(chǔ)備管理制度的啟發(fā)下，構(gòu)建如下管理環(huán)節(jié)。

(1)以海域海岸帶整治修復(fù)工作為契機(jī)，構(gòu)建海域資源整治儲(chǔ)備中心。以國(guó)家海域海岸帶整治修復(fù)工作契機(jī)，構(gòu)建市級(jí)海域資源整治儲(chǔ)備 (交易)中心，將海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目執(zhí)行交給海域資源整治儲(chǔ)備 (交易)中心，由其專門負(fù)責(zé)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目的執(zhí)行工作，達(dá)到執(zhí)行和監(jiān)管工作的分離。海域資源整治儲(chǔ)備 (交易)中心可憑借自身的海域資源儲(chǔ)備職能，將亟須整治修復(fù)的海域，納入國(guó)家海域整治修復(fù)工作計(jì)劃，將整治完備可供開(kāi)發(fā)利用的海域資源納入海域資源儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)，按計(jì)劃推向市場(chǎng)，同時(shí)可將海域使用權(quán)出讓的部分收益，投入到海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目，彌補(bǔ)地方配套經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，以理順目前我國(guó)的海域資源整治修復(fù)儲(chǔ)備機(jī)制。

(2)實(shí)行海域資源的分類多途徑儲(chǔ)備。按照海洋功能區(qū)劃對(duì)海域空間的用途管制要求，對(duì)海域資源實(shí)行分類儲(chǔ)備。在農(nóng)漁業(yè)功能區(qū)，依據(jù)海域資源的開(kāi)發(fā)適宜性，可分農(nóng)業(yè)圍墾海域、圍海海域、底播養(yǎng)殖海域、浮筏海域等進(jìn)行分類儲(chǔ)備。在交通運(yùn)輸功能區(qū)，可依據(jù)深水岸線資源的承載能力大小，進(jìn)行分級(jí)儲(chǔ)備。在工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)功能區(qū)，根據(jù)圍填海造地適宜區(qū)域規(guī)模、形狀、分布及其資源環(huán)境影響等條件，進(jìn)行分區(qū)儲(chǔ)備。以上各類海域資源的儲(chǔ)備途徑包括:①海域使用期限屆滿，被依法收回;②閑置海域，依法收回;③為實(shí)施海域功能區(qū)劃需要調(diào)整使用的海域;④取得海域使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)，又不具備轉(zhuǎn)讓條件的海域;⑤為公共利益或?qū)嵤┖Ｓ蚬δ軈^(qū)劃需要進(jìn)行儲(chǔ)備的海域;⑥其他需要儲(chǔ)備的海域。

(3)完善海域資源使用價(jià)值評(píng)估和有償使用制度。從海域資源資產(chǎn)及其開(kāi)發(fā)利用收益層面開(kāi)展海域資源的價(jià)值評(píng)估，建立海域資源價(jià)值評(píng)估機(jī)制，既能核算海域資源的資產(chǎn)價(jià)值，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)海域資源開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的經(jīng)濟(jì)評(píng)估。海域資源價(jià)值評(píng)估為海域資源使用權(quán)的市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等一級(jí)市場(chǎng)的完善提供技術(shù)保障，同時(shí)也可為海域資源使用權(quán)出租、抵押、入股等二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育壯大提供基本的價(jià)格確定機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海域資源的市場(chǎng)配置與優(yōu)化，保證海域資源儲(chǔ)備制度的落實(shí)［7］。

(4)實(shí)施有計(jì)劃地海域資源儲(chǔ)備與供給制度。海域資源儲(chǔ)備是應(yīng)依據(jù)地區(qū)海域資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)際情況進(jìn)行有計(jì)劃的收購(gòu)儲(chǔ)備。在完成前期收購(gòu)、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)后，應(yīng)根據(jù)海域開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、海域資源市場(chǎng)供需情況等，有計(jì)劃地把儲(chǔ)備好的海域資源推向市場(chǎng)，通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式出讓。保證海域流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度。海域資源儲(chǔ)備應(yīng)該以海洋功能區(qū)劃與各類規(guī)劃為依據(jù)，協(xié)調(diào)好各類用海的分配，使政府更有效地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

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