基于政府采購理論的體育公共服務(wù)供給模式研究

李 勇

（西京學(xué)院 體育部，西安 710123）

1 政府采購的概念及內(nèi)涵

1.1 概念

政府采購是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是政府行為規(guī)范、廉潔、高效的必然要求。是政府利用財(cái)政資金在法定程序下通過社會購買來提供社會公共服務(wù)的國家管理行為。因此，可將政府采購的概念界定為：是一國政府部門及政府機(jī)構(gòu)或其他直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)其政府職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程和服務(wù)的行為［1］。

1.2 內(nèi)涵

通過對國內(nèi)外政府采購理論研究成果的分析，認(rèn)為政府采購行為是指采購當(dāng)事人，即采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等，根據(jù)公共管理服務(wù)職能和社會公共利益的需要，在相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)條件下，本著非營利性和經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，依法簽訂、履行采購合同的過程。其行為基本特征是：采購資金來源的公共性、采購主體的特定性、采購對象的廣泛性、采購活動的非商業(yè)性、采購行為的政策性、采購程序的法定性、采購過程的透明性和采購效果的高效性［2］。政府采購應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)有效原則、公開透明原則、公平競爭原則和誠實(shí)信用原則。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。我國從1996年開始進(jìn)行政府采購理論研究及實(shí)踐探索，歷時(shí)7年的努力，于2002年頒布了《中華人民共和國政府采購法》，成為我國政府提供國家社會公共服務(wù)產(chǎn)品的基本法律依據(jù)。各級政府依此來發(fā)揮對國家公共資源的配置、宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定和發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、推行國家公共政策、支持自主創(chuàng)新、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)國家安全穩(wěn)定等一系列國家公共管理職能［2］。

2 建立體育公共服務(wù)政府采購模式的理論基礎(chǔ)

2.1 公共服務(wù)理論

公共服務(wù)是政府的主要職能。公共服務(wù)是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求，供全體公民共同消費(fèi)與平等享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)［3］。一個國家的社會公共服務(wù)水平和實(shí)力如何，是判斷該國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度以及綜合國力的重要標(biāo)準(zhǔn)。體育公共服務(wù)及其產(chǎn)品的供給，是政府公共服務(wù)所涵蓋的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過體育公共服務(wù)及其產(chǎn)品的供給，可以實(shí)現(xiàn)每個社會成員對參與健身鍛煉，提高自身健康水平的民生權(quán)利的享有，以及隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步，帶來的社會體育公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升，進(jìn)而促使社會公眾的生存健康發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。因此，體育公共服務(wù)水平的高低，直接影響到國家公共資源配置是否合理、社會公眾對政府執(zhí)政能力的滿意度等重要問題［4］。

2.2 市場失靈理論

市場失靈是指市場機(jī)制（即價(jià)格調(diào)整市場的機(jī)制）不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，也就是說市場機(jī)制造成資源的配置失當(dāng)，不能使社會經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大。造成市場失靈的主要原因是：壟斷、外部影響、公共物品和信息的不對稱［5］。社會體育公共服務(wù)具有公共物品的非排他性和非競爭性屬性［6］。一直以來，我國社會體育公共服務(wù)的供給都是采用由各級政府和體育行政部門由上而下的垂直統(tǒng)一管理模式，由于政府自身服務(wù)能力的不足以及缺乏橫向市場服務(wù)主體的參與，造成社會體育公共服務(wù)目標(biāo)的官僚化和公眾體育需求信息的不對稱，最終導(dǎo)致市場失靈。政府是社會體育公共服務(wù)及其產(chǎn)品的供給者，但不應(yīng)成為體育公共服務(wù)產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者和管理者，否則會帶來公共資源分配的不合理、公共服務(wù)產(chǎn)品與社會實(shí)際需求脫節(jié)、資源壟斷與產(chǎn)品質(zhì)量差、產(chǎn)品創(chuàng)新乏力和服務(wù)供給的低效率等問題。這些問題也是促使我國推行政府職能轉(zhuǎn)型、建立服務(wù)型政府等一系列改革的根本動因。一直以來，我國政府及其各級體育職能部門扮演著生產(chǎn)者、供給者和管理者三種角色，這種包攬一切的公共服務(wù)機(jī)制勢必會造成“絕對權(quán)力”和“服務(wù)壟斷”，嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。體育公共服務(wù)市場的單一化和統(tǒng)一化，必須通過市場競爭機(jī)制的引進(jìn)來破除，這樣才能帶來體育公共服務(wù)產(chǎn)品的多樣化和服務(wù)市場的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 政府采購理論

政府采購理論為建立新型體育公共服務(wù)供給模式提供了重要的解決思路和理論基礎(chǔ)。通過對政府采購理論的研究分析，我們對如何確定體育公共服務(wù)當(dāng)事人主體范圍、體育公共服務(wù)產(chǎn)品的范圍和屬性、體育公共服務(wù)需求表達(dá)參與和目標(biāo)立項(xiàng)機(jī)制的建立、體育公共服務(wù)市場主體的培育與引進(jìn)、體育公共產(chǎn)品的供給流程及方法、體育公共服務(wù)的成本控制與績效考核、體育公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督制約機(jī)制等控制環(huán)節(jié)有了較深刻的認(rèn)識。在此理論的指導(dǎo)下，建立起一套導(dǎo)向明確、機(jī)制健全、產(chǎn)品豐富、成本合理、運(yùn)行規(guī)范而又充滿市場活力的體育公共服務(wù)供給機(jī)制，成為我國群眾體育健康高效發(fā)展的重要服務(wù)平臺。

3 建立體育公共服務(wù)政府采購模式的意義

3.1 積極推動體育行政部門的職能轉(zhuǎn)變

《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》中明確提出：“進(jìn)一步明確政府和社會的事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離，把不應(yīng)由政府行使的職能和社會能夠辦的事逐步轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會團(tuán)體和社會中介組織。體育行政部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到貫徹國家體育方針、研究體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定體育行業(yè)政策、加強(qiáng)管理和提供服務(wù)上來。強(qiáng)化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能。”《綱要》不僅明確了我國體育行政部門的職能定位，也為體育行政部門的職能轉(zhuǎn)變指明了方向。在新的歷史時(shí)期，體育公共服務(wù)政府采購模式的提出，把與體育行政部門職能定位不符的產(chǎn)品生產(chǎn)者和市場管理者的身份進(jìn)行了剝離，將政府不具有生產(chǎn)優(yōu)勢的體育公共服務(wù)向社會組織采購，不僅實(shí)現(xiàn)了政府供給體育公共服務(wù)的基本職責(zé)，而且將政府從體育公共服務(wù)的微觀生產(chǎn)領(lǐng)域解脫出來，推動了體育行政部門的職能轉(zhuǎn)變。

3.2 合理控制體育公共服務(wù)成本，并使其更加高效

以“舉國體制”為基礎(chǔ)的我國體育事業(yè)發(fā)展思路，加上體育行政部門的“包辦”式職能體制，造成了重競技體育、輕群眾體育和體育公共服務(wù)供給壟斷的客觀現(xiàn)實(shí)。由于更多地將競技體育成績作為體育行政部門業(yè)績考核的指標(biāo)，促使體育行政部門及其部門領(lǐng)導(dǎo)不得不將有限的人、財(cái)、物等體育公共資源更多地投入到競技體育。同時(shí)，群眾體育公共服務(wù)供給的單一主體結(jié)構(gòu)和資源的逐級消耗，無疑會造成社會體育公共服務(wù)供給的成本增加和質(zhì)量不高。體育公共服務(wù)政府采購模式的提出，實(shí)現(xiàn)了供給主體的多元化，使體育公共服務(wù)產(chǎn)品以及供給方式更具選擇性。體育行政部門以外的體育事業(yè)單位、社會組織、體育中介機(jī)構(gòu)和體育企業(yè)等為了獲得相應(yīng)的政府訂單，會較好地控制產(chǎn)品成本，積極推動產(chǎn)品質(zhì)量體系建設(shè)和技術(shù)更新。政府部門則可優(yōu)中選優(yōu)，最終實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)供給的成本控制和服務(wù)水平的提高。

3.3 使體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入更具科學(xué)性

我國傳統(tǒng)體育經(jīng)費(fèi)投入模式存在三個問題：一是計(jì)劃與實(shí)際的匹配問題；二是經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)保障問題；三是投入產(chǎn)出的制約問題。匹配問題是指經(jīng)費(fèi)計(jì)劃的編制更多地取決于體育行政部門的意愿和對社會體育公共需求的假想判斷，由于沒有建立起通暢的體育公共服務(wù)信息交流機(jī)制，服務(wù)供給者無法全面真實(shí)地了解社會公眾的需求與愿望，因此出現(xiàn)了計(jì)劃編制與需求實(shí)際匹配的錯位。專項(xiàng)保障問題主要是因?yàn)槲覈w育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入形式單一，相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制不健全，缺乏競爭性及成本控制機(jī)制，使絕大部分體育經(jīng)費(fèi)都被用到場館建設(shè)、設(shè)備器械和人員工資等，而真正涉及更多人利益的體育公共服務(wù)項(xiàng)目卻無從開展［7］。制約問題是指我國傳統(tǒng)體育公共服務(wù)供給是事前投入行為，體育財(cái)政必須對公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行預(yù)先投入，由于體育公共服務(wù)產(chǎn)品的公共物品屬性，政府在該領(lǐng)域并不具有生產(chǎn)優(yōu)勢，因此導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出效益低下。體育公共服務(wù)政府采購模式，是建立在良好信息溝通、體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立使用以及根據(jù)服務(wù)主體產(chǎn)品質(zhì)量事后付費(fèi)的基礎(chǔ)之上的，這較好地克服了我國傳統(tǒng)體育經(jīng)費(fèi)投入過程中存在的問題，使體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入更具科學(xué)性。

3.4 充分激活體育公共服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)多方共贏

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》中明確提出：我國個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，對全面建設(shè)小康社會和加快社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程具有重大的戰(zhàn)略意義。支持、引導(dǎo)和規(guī)范非公有資本投資教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)的非營利性和營利性領(lǐng)域。支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與公有制社會事業(yè)單位的改組改制。通過稅收等相關(guān)政策，鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)捐資捐贈社會事業(yè)，該《意見》的提出為我國建立體育公共服務(wù)政府采購模式提供了有力的法規(guī)依據(jù)。體育公共服務(wù)的政府購買行為，將非公有制以外的其他體育組織機(jī)構(gòu)納入到體育公共服務(wù)供給體系中，有利于供給主體的規(guī)模擴(kuò)張，有利于多種主體結(jié)構(gòu)間市場競爭局面的形成，有助于充分激活體育公共服務(wù)市場，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)產(chǎn)品成本效益的提高。同時(shí)，體育公共服務(wù)市場的開放，也為其他所有制體育組織機(jī)構(gòu)提供了廣闊的市場空間和利益獲取途徑，充分激發(fā)了其進(jìn)行技術(shù)更新和內(nèi)涵建設(shè)的動力。而體育行政部門從服務(wù)產(chǎn)品的微觀生產(chǎn)領(lǐng)域中得到了解放，使其能將主要精力放到宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能上。所以說，政府采購模式的建立，能充分激活體育公共服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3.5 有效提高社會公眾滿意度，促進(jìn)和諧社會建設(shè)

社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來居民收入的不斷增加，人們對提高生命健康質(zhì)量等問題尤為關(guān)注［8］。特別是北京奧運(yùn)會的成功舉辦，使得我國人民群眾參與體育鍛煉的熱情空前高漲，體育公共服務(wù)需求呈幾何級數(shù)增長。然而，我國體育公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，無論是服務(wù)規(guī)模還是產(chǎn)品質(zhì)量還遠(yuǎn)不能滿足公眾實(shí)際需求，嚴(yán)重降低了人民群眾對國家公共服務(wù)職能的滿意度。建立體育公共服務(wù)政府采購模式，通過相應(yīng)的社會采購行為來向社會公眾提供與實(shí)際需求相符的公共服務(wù)，并利用多樣化、差異化和規(guī)?；漠a(chǎn)品結(jié)構(gòu)，可以較好地緩解了體育公共服務(wù)供給與公眾需求的矛盾，使廣大人民群眾享受到高質(zhì)量的體育公共服務(wù)。

4 建立體育公共服務(wù)政府采購模式的建議

加強(qiáng)理論研究。體育公共服務(wù)政府采購模式的高效運(yùn)行，有賴于健全的體系建設(shè)，各種運(yùn)行保障機(jī)制的設(shè)計(jì)和完善，都必須通過扎實(shí)的理論研究來實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)充分認(rèn)識基礎(chǔ)理論研究的重要性，特別是加強(qiáng)相關(guān)理論的實(shí)證研究，以確保體育公共服務(wù)政府采購模式的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性。

加強(qiáng)市場孵化機(jī)制的建設(shè)。要激活市場活力，就必須引進(jìn)多元參與主體，通過充分的市場競爭來實(shí)現(xiàn)。體育公共服務(wù)政府采購模式應(yīng)積極研究制定有關(guān)引導(dǎo)、扶植、培養(yǎng)市場主體的法規(guī)，充分發(fā)揮孵化作用。如果參與主體的不足或產(chǎn)品質(zhì)量普遍低劣的現(xiàn)狀不能得到改觀，無疑會使體育公共服務(wù)市場失去競爭活力，降低投入效益。

加強(qiáng)信息交流溝通機(jī)制的建設(shè)。體育公共服務(wù)產(chǎn)品是否能得到人民群眾的認(rèn)可，取決于產(chǎn)品自身質(zhì)量的優(yōu)劣和是否與社會體育實(shí)際需求相一致。只有建立健全信息交流溝通機(jī)制，政府及體育行政部門才能及時(shí)準(zhǔn)確地了解基層群眾體育的現(xiàn)狀和需要，并以此來規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)產(chǎn)品和供給方式。

加強(qiáng)績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)。體育公共服務(wù)政府采購資金的經(jīng)濟(jì)性和安全性，主要是通過服務(wù)產(chǎn)品的績效評估來體現(xiàn)，應(yīng)積極建立各類體育產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法、評價(jià)方式、創(chuàng)新因素、績效等級等考評機(jī)制，使服務(wù)產(chǎn)品的績效兌付有據(jù)可依。

加強(qiáng)采購過程的精細(xì)化管理。管理出質(zhì)量，管理出效益，體育公共服務(wù)政府采購模式涉及的服務(wù)領(lǐng)域眾多，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，同時(shí)又需要多個職能主體參與。因此，必須加強(qiáng)對采購立項(xiàng)、資金預(yù)算、計(jì)劃編制、采購流程、績效兌付等多個采購環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理，以確保采購行為的順利完成。

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