我國高爾夫政策的發(fā)展階段、特征及趨勢

楊中華，李延超，吳 茜

（上海體育學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 200438）

自1984年中山溫泉高爾夫球場建成后，高爾夫運動借改革開放春風(fēng)，風(fēng)靡中國。在不同時期，國家出于不同目的對高爾夫運動采取了不同的政策，起初是為了改善投資環(huán)境、吸引外資，這對高爾夫運動的發(fā)展起到了一定的推動作用。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，耕地面積銳減（生態(tài)退耕、工商業(yè)建設(shè)占地）和耕地紅線迫近，高爾夫運動因占地面積大、易滋生腐敗逐漸為社會所詬病。從國際發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢看，高爾夫運動應(yīng)走產(chǎn)業(yè)化、社會化的道路，而我國高爾夫運動的群眾基礎(chǔ)薄弱，社會化、產(chǎn)業(yè)化任重道遠。本研究梳理我國高爾夫政策的發(fā)展階段，歸納特征，揭示發(fā)展趨勢，旨在使高爾夫運動規(guī)范發(fā)展。

1 高爾夫政策發(fā)展階段

1.1 鼓勵發(fā)展階段（改革開放—1992年）

1984年原國家體委發(fā)布了《關(guān)于率先在北京、河北、廣東等地開展高爾夫運動的通知》，1985年經(jīng)國家體委批準，在北京成立中國高爾夫球協(xié)會，高爾夫也順理成章地成為1990年第11屆北京亞運會正式比賽項目。1992年國務(wù)院曾以國函［1992］132［1］－141號［2］10個文件分別批復(fù)同意建立大連金石灘、青島石老人、上海橫沙島、杭州之江、福建武夷山和湄州島、廣州南湖、北海銀灘、昆明滇池、江蘇太湖、三亞亞龍灣等11個國家旅游度假區(qū)，除武夷山和三亞亞龍灣度假區(qū)的規(guī)劃中不含高爾夫球場建設(shè)外，其余九個均涉及到高爾夫球場建設(shè)。從這種政策安排上可以看出當時國家對高爾夫項目的支持和鼓勵，高爾夫運動在這一時期得到了初步發(fā)展

1.2 限制發(fā)展階段（1993—2003年）

從表1了解到1993年至2003年政府陸續(xù)頒布關(guān)于高爾夫項目的限制類政策，通過征收最高20%的高爾夫營業(yè)稅，限制外商投資，禁止征用耕地、林地等措施限制高爾夫項目的盲目建標及粗放型發(fā)展。標志性法規(guī)文件即《關(guān)于加強房地產(chǎn)市場宏觀管理促進房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見》［3］（建房［1993］598號）指出：對高爾夫球場項目原則上不得立項、不予核發(fā)規(guī)劃許可證、不供給土地、不予以貸款；以及《關(guān)于調(diào)整部分娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率的通知》（財稅［2001］73號）和《關(guān)于明確調(diào)整營業(yè)稅稅率的娛樂業(yè)范圍的通知》（財稅［2001］145號）均規(guī)定，當時高爾夫俱樂部的營業(yè)稅統(tǒng)一按20%的稅率執(zhí)行等。

1.3 禁止發(fā)展階段（2004—2009年）

由于種種原因，高爾夫項目所產(chǎn)生的負面效應(yīng)日漸凸顯，從表2看出，在這一階段國家對于高爾夫項目的規(guī)制逐步加強，期間涉及到的高爾夫政策的內(nèi)容都顯示出暫停項目建設(shè)、禁止外商投資等政策安排。其標志性法規(guī)文件即《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》［4］（國辦發(fā)［2004］1 號），主要內(nèi)容包括暫停新的高爾夫球場建設(shè)，清理已建、在建的高爾夫球場項目，規(guī)范已建球場的運營；《禁止用地項目目錄（2006年本）》明確高爾夫球場項目為禁止用地項目；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2007年工作要點的通知》（國發(fā)［2007］8號）落實禁止類和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止高爾夫球場項目用地。

表1 1993—2003年涉及高爾夫政策一覽表

表2 2004—2009年涉及高爾夫政策一覽表

1.4 規(guī)范發(fā)展階段（2009年至今）

自2009年1月1日實施《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》［5］（國務(wù)院令第540號）后，各省市對高爾夫營業(yè)稅進行調(diào)整，多數(shù)在10%左右，而海南和云南基于當?shù)鬲毺氐母郀柗虍a(chǎn)業(yè)鏈（高爾夫旅游、高爾夫房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)）下調(diào)至最低5%的稅率（表3）。在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)［2009］41號）中提出：規(guī)范發(fā)展高爾夫球場，大力培育發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高爾夫、休閑、登山等各類戶外活動用品。像高爾夫運動發(fā)展較好的海南省，已把科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范發(fā)展高爾夫產(chǎn)業(yè)，促進高爾夫運動與旅游觀光和拉長高爾夫產(chǎn)業(yè)鏈條等內(nèi)容寫入本省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要中。但此階段對高爾夫球場建設(shè)還是限制或禁止的，只是對現(xiàn)有已建高爾夫球場和高爾夫旅游等服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種鼓勵發(fā)展政策。

表3 部分省市高爾夫營業(yè)稅稅率及調(diào)整年份

2 高爾夫政策發(fā)展特征

2.1 政策主體多、波動性大

由表1、2中的發(fā)文單位一欄中可以看出，高爾夫政策的頒布和制定牽涉主體甚多，多為國務(wù)院、發(fā)改委、國土資源部、建設(shè)部、土地管理局、工商行政管理局、稅務(wù)局等部門。遵循多種主體參與的民主過程，即越是有更多的主體參與到政策規(guī)劃中來，越能提升公共政策活動的民主性［6］。但是高爾夫運動，其性質(zhì)是一項體育運動，是2016年和2020年兩屆奧運會的正式比賽項目，而我國體育運動發(fā)展的行政部門——國家體育總局在眾多的主體中的作用實在太弱，且其他主體在價值取向和利益訴求面前有時不能考慮到高爾夫運動的實際需求。縱觀高爾夫運動發(fā)展的30年歷程，國家所頒布的“鼓勵—限制—禁止—規(guī)范發(fā)展”四類誘導(dǎo)性的政策，波動性太大，且政策間隔與作用時間短，這樣的政策調(diào)整，讓高爾夫運動的發(fā)展波瀾不斷。

2.2 與改革開放政策、經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢吻合

中國現(xiàn)代意義上的高爾夫運動是伴隨改革開放的步伐開始的。如果說1992年鄧小平南巡講話深化了改革開放。那么1992年國務(wù)院對建立多個國家旅游度假區(qū)的批復(fù)中涉及高爾夫球場的建設(shè)，就是對當時發(fā)展高爾夫運動的肯定。前中高協(xié)秘書長崔志強曾說：“只要經(jīng)濟發(fā)展，高爾夫球場就會發(fā)展?！备郀柗蜻\動是世界上產(chǎn)業(yè)鏈最長的運動之一，改革開放初期，高爾夫球場建設(shè)確實是吸引外商投資、發(fā)展經(jīng)濟的有效工具和途徑。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高、休閑時代的到來，我國為了迎合市場的需求對高爾夫的政策不再是限制和禁止而是規(guī)范發(fā)展，《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》的實施使高爾夫運動發(fā)展較好的省份如沐春風(fēng)，紛紛降低高爾夫營業(yè)稅率享受制度紅利（表3）。

2.3 受“耕地紅線”政策制約

國家在各個階段所頒布的政策法規(guī)都是為社會和國家服務(wù)的，它受當時背景下的政治、社會、經(jīng)濟、文化等多方面因素的影響。中國是個人口大國，同樣也是農(nóng)業(yè)大國，必須保住基本的農(nóng)田和耕地數(shù)量不減少。隨著我國高爾夫運動的發(fā)展，高爾夫球場的數(shù)量逐漸增多，某些開發(fā)商為了節(jié)約建造成本，占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。且近年來國土資源部多次提出“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”行動，“堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰”的口號，給高爾夫球場建設(shè)敲響警鐘。

2.4 地方傾斜政策促進高爾夫產(chǎn)業(yè)集群

自第一家高爾夫球場建成后至今，我國的高爾夫球產(chǎn)業(yè)整體上快速發(fā)展。據(jù)2013《朝向白皮書—中國高爾夫行業(yè)報告》公布，2013年我國共有高爾夫設(shè)施總數(shù)521 家，共11 497個球洞，折合18 洞高爾夫球場約639 個。大多分布在東部沿海地區(qū)，以廣東、山東、北京、海南、上海居多。這些地區(qū)憑借得天獨厚的地理位置以及經(jīng)濟實力，以高爾夫項目為橋梁招商引資，開發(fā)高爾夫高檔別墅，建高檔會所，形成了沿海一帶高爾夫產(chǎn)業(yè)集群，做的比較成功的當屬集運動、養(yǎng)生、休閑于一體的觀瀾湖高爾夫球會。有些內(nèi)陸省份坐擁秀麗地理環(huán)境，為打造高端旅游業(yè)建設(shè)了高爾夫場地，例如云南建了春城湖畔高爾夫、麗江古城湖畔高爾夫等球場，形成了高爾夫旅游產(chǎn)業(yè)集群，使云南旅游業(yè)錦上添花，實現(xiàn)旅游業(yè)由傳統(tǒng)的觀光型向體驗型的轉(zhuǎn)變，不僅振興了旅游業(yè)，還帶動了其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.5 政策發(fā)展隨著政府與市場博弈而演化

第一階段在政府調(diào)控與市場機制的和諧統(tǒng)一中，高爾夫運動在中國應(yīng)運而生，但是這種被分割的和諧統(tǒng)一并沒有持續(xù)太久；到了第二階段，政府考慮到18億畝耕地紅線和高爾夫球場占地面積過大的原因，加強了政府干預(yù)來限制高爾夫球場建設(shè)，粗放型高爾夫項目發(fā)展模式得到了抑制；由于政策的滯后性和政策的延后性，到了第三階段，政府和市場的矛盾日益尖銳，形成了以政府調(diào)控為主的模式，采取強硬措施禁止和暫停高爾夫項目建設(shè)。而且高爾夫項目在高爾夫政策和市場驅(qū)動的雙重作用下呈現(xiàn)出了“逆政策”現(xiàn)象。國家為了尋求政府和市場的價值取向的和諧，滿足高爾夫市場發(fā)展的強烈訴求，對高爾夫項目采取了“規(guī)范發(fā)展”的政策安排。

3 高爾夫政策發(fā)展趨勢

高爾夫運動一路磕磕絆絆了走到了第四階段，慢慢進入到更多人的視野當中，并為人們所熟悉和青睞，高爾夫運動本身也得到了長足的發(fā)展。但是為了高爾夫運動的長遠發(fā)展，只是簡單提出“規(guī)范發(fā)展”還是遠遠不夠的，還尚需對高爾夫運動“規(guī)范發(fā)展”進行細化與量化，保證高爾夫運動科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 政策制定和實施須以市場機制為基礎(chǔ)

深入貫徹落實十八屆三中全會“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的會議精神，在高爾夫政策制定和實施中應(yīng)以市場機制為基礎(chǔ)，通過發(fā)揮市場機制作用，突出市場的力量。政策的調(diào)整與升級不僅是政府的主觀愿望，更是市場的需求，最終通過市場機制的作用來實現(xiàn)［7］。政策還應(yīng)符合經(jīng)濟發(fā)展和高爾夫運動發(fā)展規(guī)律的要求，并隨著實際情況變化進行適當調(diào)整，這樣才能構(gòu)建自下而上的科學(xué)的政策分配模式，形成良性循環(huán)的市場環(huán)境，促進高爾夫運動和諧健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 規(guī)范發(fā)展須與生態(tài)文明建設(shè)相契合

黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)，指出生態(tài)文明建設(shè)是社會主義建設(shè)中的一個重要組成部分。體育事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該符合社會主義建設(shè)的要求，那么高爾夫政策的實施也應(yīng)兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，為經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展帶來好處，促進高爾夫運動和諧健康發(fā)展。另外，應(yīng)普及高爾夫基礎(chǔ)知識以消除公眾對高爾夫運動的偏見和誤解，合理利用大眾傳媒、新媒體的力量實現(xiàn)政策的導(dǎo)向與政策的價值。2003年7月在加拿大第九屆國際草坪研討會上，“高爾夫球場與環(huán)境”問題被列入專題研究，一致達成的結(jié)論是：高爾夫球場在改善環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量方面具有不可替代的作用，高爾夫業(yè)內(nèi)對球場所使用的化肥和農(nóng)藥是有嚴格標準和要求的，所使用的有機肥料和國際標準的環(huán)保農(nóng)藥，對環(huán)境的危害性甚至要比農(nóng)田的危害性小得多［8］。

3.3 體育部門在政策制定體系中的主體地位逐漸增強

高爾夫運動是一種體育運動，高爾夫政策制定中應(yīng)該多聽聽體育部門的聲音，體現(xiàn)體育部門的主體地位。有關(guān)高爾夫的政策應(yīng)該是使高爾夫運動更好地規(guī)范發(fā)展，而不是高爾夫運動發(fā)展的圈圈框框。另外體育部門也要勇于發(fā)出自己的聲音，提出相關(guān)見解，使政策更加合理化，更好地引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、分配市場資源，促進高爾夫運動科學(xué)規(guī)范發(fā)展，為建設(shè)好服務(wù)型政府添磚加瓦［9］。

3.4 高爾夫政策的公開性、透明度有所提高

政府應(yīng)及時、準確、便捷、誠實地向各地區(qū)提供政策引導(dǎo)，提高政策的透明度，多考慮市場需求［10］。要讓公眾明白高爾夫項目為什么要“規(guī)范發(fā)展”，這樣既有利于減輕政府與公眾之間的高爾夫政策信息的不對稱，又避免政府宏觀調(diào)控限制市場功能的發(fā)揮；又有利于消除公眾對高爾夫項目的偏見與誤解，不斷提高公眾對高爾夫項目的認識。

3.5 高爾夫政策針對性和靈活性不斷增強

“一巴掌拍死”“一刀切”的政策在當下已經(jīng)不適應(yīng)高爾夫運動發(fā)展，實現(xiàn)不了政策價值，達不到政策目標。政府應(yīng)該根據(jù)每個地區(qū)發(fā)展高爾夫項目的條件把中國這塊土地資源進行細分，針對不同地區(qū)頒布不一樣的政策，以增強政策安排的靈活性與引導(dǎo)的針對性，提升政策實施的有效性，引導(dǎo)各地方政府和開發(fā)商們正確地投資（高爾夫旅游、高爾夫房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)）。

3.6 高爾夫稅收制度更加合理完善

現(xiàn)在大部分省份高爾夫俱樂部按娛樂業(yè)征收10%的營業(yè)稅，也有部分省市執(zhí)行5%或7%的營業(yè)稅稅率，而有些運動項目俱樂部只征5%的營業(yè)稅（臺球、保齡球等），同時高爾夫球具還要征收10%的消費稅。高投入、高稅收的球場，帶來的自然就是高消費，不利于高爾夫運動的普及，應(yīng)該給高爾夫行業(yè)一個更優(yōu)惠的稅率。當然也有一些開發(fā)商利用建高爾夫球場圈地開發(fā)房地產(chǎn)，用樓盤別墅來彌補球場的虧損，但是合理的高爾夫俱樂部營業(yè)稅收才是發(fā)展高爾夫運動、提高自身造血功能的源頭活水，國家需要在這方面加大扶持力度。

［1］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于建立大連金石灘國家旅游度假區(qū)的批復(fù)（國函［1992］132號）［Z］.1992－10－04.

［2］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于建立三亞亞龍灣國家旅游度假區(qū)的批復(fù)（國函［1992］141 號）［Z］.1992－10－04.

［3］建設(shè)部.關(guān)于加強房地產(chǎn)市場宏觀管理促進房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見（建房［1993］598 號）［Z］.1993－08－10.

［4］國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知（國辦發(fā)［2004］1號）［Z］.2004－01－10.

［5］國務(wù)院.中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例國務(wù)院令第540號［Z］.2008－11－10.

［6］嚴強.公共政策學(xué)［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008：152.

［7］陳瑾玫.中國產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)研究［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：193－198.

［8］金銀日.高爾夫球運動政策規(guī)制與輿論環(huán)境芻議［J］.成都體育學(xué)院學(xué)報，2010，36（8）：9－10.

［9］蘇光穎.我國高爾夫運動職業(yè)化發(fā)展的困境與突破［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報，2013，27（4）：45－47.

［10］辜德宏.重點先行與難點突破：中國競技高爾夫跨越式發(fā)展的思路［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，25（2）：113－118.