重構(gòu)地方稅收體系

《完善地方稅收體系研究》課題組

地方稅制缺失已經(jīng)成為中國(guó)分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革完善的一大瓶頸，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進(jìn)，進(jìn)一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性。完善地方稅收體系是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則，多方位地充實(shí)地方稅收收入，構(gòu)筑合意的地方稅體系，包括推進(jìn)房產(chǎn)稅和資源稅改革，研究開征地方零售稅，為地方政府打造主體稅種；調(diào)整增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的稅收共享方式，提高地方分享份額；賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。

1994年進(jìn)行的分稅制改革，根據(jù)各類企業(yè)依法納稅公平競(jìng)爭(zhēng)、中央與地方依稅基配置取得財(cái)政收入、事權(quán)與財(cái)權(quán)相呼應(yīng)的原則，按稅種劃分中央與地方稅收收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。這一改革以“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”跳出之前的“分類分成”、“總額分成”和“財(cái)政包干”的行政性分權(quán)局限性，確定了中國(guó)政府間稅收劃分制度的總體框架。

但是，當(dāng)時(shí)分稅制改革的主要側(cè)重點(diǎn)是在理順中央與地方分配關(guān)系的基礎(chǔ)上提高中央財(cái)政集中度，因此將稅基大、稅源充裕的主要稅種中央分享大頭，同時(shí)稅收立法權(quán)限和管理權(quán)限高度集中于中央，對(duì)地方稅收體系的考慮相對(duì)不足。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)行后，目前我國(guó)在地方稅收體系建設(shè)方面已經(jīng)累積了不少矛盾和問(wèn)題，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，亟待進(jìn)一步完善。特別是營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進(jìn)，進(jìn)一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性，必然倒逼全面深化財(cái)稅改革。

地方稅收體系難題

現(xiàn)行財(cái)政體制存在的最大問(wèn)題之一就是，省以下沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，地方稅制的建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒有一個(gè)清晰的地方稅體系，缺乏具有穩(wěn)定收入來(lái)源的主體稅種，不得不嚴(yán)重依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和融資平臺(tái)、土地批租收入等。這一缺陷對(duì)地方政府造成了負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)，導(dǎo)致地方政府一系列的經(jīng)濟(jì)扭曲行為，成為地方基層財(cái)政困難、“土地財(cái)政”和“隱性負(fù)債”等問(wèn)題的重要制度性因素之一。

1994年分稅制改革之前，地方財(cái)政收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財(cái)政收入比重，地方財(cái)政收入比重長(zhǎng)期保持在60%-80%之間，在財(cái)政支出上也是如此。分稅制改革提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能力，但卻沒有改變財(cái)政支出責(zé)任的配置關(guān)系，導(dǎo)致地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足其財(cái)政支出的需要。2012年地方本級(jí)收入為61077億元，而地方財(cái)政支出達(dá)到106947億元，地方財(cái)政自給系數(shù)僅為0.57，這意味著地方財(cái)政支出中將近一半需要依賴于中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。過(guò)于龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不僅容易引發(fā)尋租行為，而且地方政府在中央財(cái)政撥款的使用上，往往不像對(duì)待來(lái)自當(dāng)?shù)氐氖杖肽敲从胸?zé)任感，造成財(cái)政支出的效率低下。

國(guó)內(nèi)歸屬地方的稅種包括營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等，稅種雖多，但缺乏能提供長(zhǎng)期穩(wěn)定收入的主體稅種。目前，地方稅收體系中最主要的稅種是營(yíng)業(yè)稅，但各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅部分屬于中央政府所有。除營(yíng)業(yè)稅之外，地方政府稅收收入的另外兩個(gè)主要來(lái)源是增值稅和企業(yè)所得稅的地方共享部分。2012年地方政府取得的營(yíng)業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅收入分別為15543億元、6738億元和7572億元，三者之和占當(dāng)年地方稅收收入（47317億元）的63.1%和地方財(cái)政收入（61077億元）的48.9%，這表明了地方財(cái)政收入對(duì)共享稅的高度依賴。

在省以下政府間稅種劃分上，這一問(wèn)題表現(xiàn)得更為明顯。能提供充足收入的主體稅種本來(lái)就太少，在省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級(jí)政府間如何劃分稅種歸屬就更成為無(wú)解的難題，因此各地大多效仿中央與省級(jí)政府之間的做法，對(duì)收入較高的幾個(gè)稅種在各級(jí)政府間進(jìn)行“共享”，實(shí)為五花八門且時(shí)常調(diào)整的分成、包干，留給最主要的公共服務(wù)提供主體——縣（市）級(jí)政府——專享的只有一些零散細(xì)小的稅種。

目前中國(guó)稅收立法權(quán)為中央政府獨(dú)有，而在稅政管理權(quán)限上，中央政府將屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)下放給了地方（目前這兩稅均已停征），將房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力下放給地方。但總的來(lái)說(shuō)，地方稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等稅收管理權(quán)限高度集中在中央政府手中，地方政府僅具有非常有限的管理權(quán)限。在這種高度統(tǒng)一的稅收管理制度下，一方面地方政府無(wú)法根據(jù)本地情況因地制宜地對(duì)稅收制度進(jìn)行調(diào)整，削弱了地方政府組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性；另一方面地方政府往往使用財(cái)政返還等不規(guī)范的優(yōu)惠手段，極易導(dǎo)致政府資金的濫用和分配的不公平。

地方稅體系國(guó)際鏡鑒

由于政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅制結(jié)構(gòu)等因素的影響，不同國(guó)家的地方稅制各有特色，但總體而言，世界各國(guó)在地方稅體系上具有一些共同的特性。

各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相呼應(yīng)是各國(guó)政府所追求的理想目標(biāo)，但稅基比較大的稅種（如所得稅、增值稅、社會(huì)保障稅）大都適合作為中央稅，而許多事權(quán)卻適宜下移，特別是地區(qū)間發(fā)展差異往往巨大，同樣稅基，豐度卻大相徑庭。因此地方稅體系雖以“正稅”身份形成地方支柱財(cái)源，但并不足以為地方支出提供充足來(lái)源，出現(xiàn)政府支出責(zé)任與財(cái)力不匹配的情況，要靠轉(zhuǎn)移支付和公債制度等來(lái)彌補(bǔ)缺口。以O(shè)ECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家為例，1995年-2005年，OECD國(guó)家地方政府支出占全部政府支出的比重從31%上升至34%，而地方政府自有稅收收入占全部政府收入的比重十年來(lái)穩(wěn)定在17%左右。在地方支出占全部支出的比重上升、地方自有稅收收入占全部收入的比重略有下降的情況下，地方政府自有稅收收入對(duì)地方支出的貢獻(xiàn)也在下降。

在省以下地方政府的稅收體系中，各國(guó)大多以財(cái)產(chǎn)類、資源類稅收為主。財(cái)產(chǎn)稅（特別是不動(dòng)產(chǎn)稅）地域性強(qiáng)、稅基不流動(dòng)，納稅面廣，收入穩(wěn)定，征管成本低，扭曲量小，且具有明顯受益性，因此對(duì)不動(dòng)產(chǎn)課征的財(cái)產(chǎn)稅幾乎無(wú)一例外地成為各國(guó)省以下地方稅收的主要稅種，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)。土地稅等資源稅作為地方稅種，如美國(guó)、澳大利亞、日本、德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)的省以下地方政府都開征了土地類的稅收。此外，很多國(guó)家的地方政府也根據(jù)地方特點(diǎn)，開征了一些行為稅和特定目的稅，如飲料稅、娛樂(lè)稅等。

除各級(jí)政府的獨(dú)立稅種外，各國(guó)大多設(shè)有中央和地方共享稅種。一些重要的稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，往往在二級(jí)或三級(jí)政府間共享。比如，德國(guó)全部增值稅收入的5.63%和2.2%首先將分別用于養(yǎng)老保險(xiǎn)和分配給地方政府，剩余收入按照49.6%和50.4%的比例關(guān)系在中央和州之間分享，州分享的50.4%部分再按照一定規(guī)則在州間分配。具體分配方法為，州分享部分的75%按照各州人口比例進(jìn)行分配，其余25%針對(duì)稅收能力弱的州進(jìn)行分配。美國(guó)的個(gè)人所得稅由三級(jí)政府分享，分享方式主要為稅率分享，即“同源課稅、分率計(jì)征”，也稱稅收寄征。俄羅斯消費(fèi)稅屬于三級(jí)政府共享，其中煙草消費(fèi)稅全歸聯(lián)邦所有，汽油、柴油消費(fèi)稅全歸聯(lián)邦主體所有，酒類消費(fèi)稅則按不同比例在聯(lián)邦主體和地方政府間分享。

完善路徑和政策建議

建設(shè)完善地方稅體系是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而隨著“營(yíng)改增”改革加速進(jìn)行，如何為地方政府提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，已成為近期應(yīng)著重考慮的問(wèn)題。我們建議，應(yīng)以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則，多方位地充實(shí)地方稅收收入，完善地方稅體系。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對(duì)礦產(chǎn)資源征收的資源稅可分別作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種。為此，需要穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅和資源稅改革。逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收，及時(shí)總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅費(fèi)制度改革，將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)?；跀U(kuò)大試點(diǎn)范圍，力求從2015年1月1日起在全國(guó)推進(jìn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革，加快地方稅源建設(shè)。積極推進(jìn)資源稅改革，從2015年1月1日起將資源稅從價(jià)計(jì)征方式改革全面推廣到煤炭和其他資源性產(chǎn)品，并逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍。

除房產(chǎn)稅和資源稅以外，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可考慮研究開征地方零售稅（或稱地方銷售稅），來(lái)加強(qiáng)地方政府稅基建設(shè)。零售稅是商品由零售商轉(zhuǎn)至最終消費(fèi)者的環(huán)節(jié)征收的終端的間接稅，其稅基可考慮由中央政府決定，稅率由省政府決定，征收與管理則由市縣政府執(zhí)行，稅收收入由省級(jí)政府和市縣政府共享，用于地方政府管轄范圍內(nèi)公共服務(wù)和公用設(shè)施建設(shè)等，且可通過(guò)多種方式和途徑對(duì)稅收用途及數(shù)額進(jìn)行公開。

將增值稅作為中央稅，收入按單因素轉(zhuǎn)移支付辦法在各級(jí)政府進(jìn)行分配?！盃I(yíng)改增”之后，增值稅的收入將明顯提升，鑒于增值稅與資源配置和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立緊密相關(guān)，建議將增值稅作為中央稅，由中央政府統(tǒng)一征管，以切斷地方政府分享收入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的關(guān)聯(lián)，避免地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不正當(dāng)干預(yù)。在收入分配上，將增值稅收入作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要資金，根據(jù)各地人口數(shù)量這一單因素，按照標(biāo)準(zhǔn)化公式在各個(gè)地區(qū)間進(jìn)行分配。每個(gè)財(cái)政年度之前，應(yīng)做好增值稅收入分享的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算安排地方財(cái)政收支，使增值稅成為地方政府特別是省級(jí)政府的一個(gè)穩(wěn)定、常態(tài)化的財(cái)政收入來(lái)源。

推進(jìn)消費(fèi)稅改革，將消費(fèi)稅改造為中央和地方共享稅。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，調(diào)整消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)和收入分享方式。對(duì)一些適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的品目，如國(guó)家專賣的煙草消費(fèi)品和作為國(guó)家重要戰(zhàn)略性物資的成品油，仍保留生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的做法，但收入改為中央和消費(fèi)地共享，中央分享大頭。對(duì)于其他品目，可將征收環(huán)節(jié)從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，收入劃歸地方政府。

改革企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的稅收共享方式，由收入分成改為分率共享。改革現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅全國(guó)一率的稅收共享方式，可采用稅率分成或者地方征收附加稅的形式分成。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的稅權(quán)歸屬中央政府，由其設(shè)定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一征收的稅率，地方政府可在這一稅率之外進(jìn)行加征，但加征的稅率有最高限制。此外，考慮到所得稅的稅源流動(dòng)會(huì)造成稅收地區(qū)間分布不均，因此需要建立起一套地區(qū)間稅收分配的調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)稅收公平。

在不違背國(guó)家統(tǒng)一稅法前提下，可將部分稅政管理權(quán)限下放給地方政府，同時(shí)為了避免稅政管理權(quán)限的過(guò)度分散和濫用，可首先對(duì)省級(jí)政府放權(quán)，由省級(jí)人大審批之下，政府根據(jù)各地實(shí)際情況，決定一些地方性稅種的開征和停征，在一定范圍內(nèi)對(duì)稅率進(jìn)行調(diào)整等。

構(gòu)建地方稅體系還需要結(jié)合財(cái)政層級(jí)、事權(quán)劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方債等改革的推進(jìn)。要積極穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，把財(cái)政的實(shí)體層級(jí)減少到中央、省、市縣三級(jí)。在三級(jí)框架下合理界定各級(jí)政府職能，按照科學(xué)、規(guī)范、兼顧、穩(wěn)定的原則，由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府的事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專項(xiàng)事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，將部分適宜中央承擔(dān)的事權(quán)上收中央，盡可能減少交叉事權(quán)，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，適時(shí)取消稅收返還，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并降低配套資金要求，探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在總結(jié)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合《預(yù)算法》的修改，賦予地方政府一定的自主發(fā)債權(quán)，構(gòu)建地方政府陽(yáng)光融資制度。

《完善地方稅體系研究》課題組

指導(dǎo)人：劉克崮 全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員

負(fù)責(zé)人：賈 康 財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)

課題組成員：趙全厚、梁季、于長(zhǎng)革、施文潑、蘇京春

主要執(zhí)筆人：賈康、施文潑、蘇京春