海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制探討
——以漳州為例

陳鳳桂,余興光,張繼偉,王金坑

(國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制探討
——以漳州為例

陳鳳桂,余興光,張繼偉,王金坑

(國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

海域資源市場(chǎng)化配置有利于把有限的、稀缺的海域資源配置到最需要的地方,從而使資源得到最有效的利用。文章基于漳州市海域資源市場(chǎng)化配置工作的經(jīng)驗(yàn)與問題,探討海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制建設(shè),提出從設(shè)立統(tǒng)一的招標(biāo)拍賣行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一的海域資源市場(chǎng)交易平臺(tái)、加大市場(chǎng)化配置公開化信息公示力度以及強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等方面入手,完善海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制。

海域資源;配置;市場(chǎng)化;監(jiān)督機(jī)制

海域是一種與陸地資源相對(duì)應(yīng)的自然資源,其海面、水體、海床和底土,都蘊(yùn)藏有不同種類對(duì)人類有使用價(jià)值的物質(zhì)、能量和空間資源,如海面有旅游、港口資源,水體中有生物、海水資源,海床和底土有礦產(chǎn)資源等[1]?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定,海域?qū)儆趪?guó)家所有,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域使用權(quán);單位和個(gè)人使用海域,必須依法取得海域使用權(quán);取得海域使用權(quán)的方式有申請(qǐng)、招標(biāo)或者拍賣等方式。海域配置市場(chǎng)化,是指借鑒市場(chǎng)配置資源的方式,在政府宏觀調(diào)控下,依據(jù)法律法規(guī),經(jīng)過科學(xué)合理程序,運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)的手段,通過合法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式來配置海域資源的行為[2]。

漳州市位于福建省南端,海岸線長(zhǎng)682 km,占福建省的20.5%,擁有廈門灣(南岸)、東山灣、詔安灣、浮頭灣和佛曇灣等20多個(gè)天然港灣,全部海域1.86萬km2,是典型的海洋資源大市。近年來,漳州市緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化,積極探索適合科學(xué)、合理、公平的海域資源市場(chǎng)化配置方法,取得了一定的成效,也碰到了一些問題,值得探討。

1 漳州市海域資源市場(chǎng)化配置工作現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)

1.1 漳州市海域資源市場(chǎng)化配置工作現(xiàn)狀

近年來,漳州市海域市場(chǎng)化配置工作穩(wěn)步推進(jìn),至2013年6月30日,共實(shí)施海域資源市場(chǎng)化配置628宗7 303 hm2,其中一級(jí)市場(chǎng)55宗4 517 hm2,二級(jí)市場(chǎng)573宗2 786 hm2。在公共資源市場(chǎng)化配置的實(shí)踐中,盡管各地創(chuàng)造了多種多樣的具體方式方法,但招標(biāo)拍賣無疑最具典型意義,因?yàn)樗鼈兪鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主要的競(jìng)爭(zhēng)性交易方式,在市場(chǎng)化配置公共資源的各種方式方法中占據(jù)絕對(duì)重要的地位[3]。詔安縣一級(jí)市場(chǎng)海域資源配置13宗,出讓海域使用面積1 651.7 hm2,同時(shí)督查規(guī)范鎮(zhèn)、村集體管理的養(yǎng)殖用海二級(jí)市場(chǎng)化配置535宗。東山縣2009年以來通過拍賣出讓、掛牌出讓、招投標(biāo)等方式共配置海域使用權(quán)43宗。

1.2 漳州市海域資源市場(chǎng)化配置的經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 開展海域使用普查

依據(jù)海洋功能區(qū)劃,從開展海域使用調(diào)查清理、建立基本臺(tái)賬入手,先后組織開展海域使用情況普查,摸清全市可利用海域、已利用海域、可配置海域、已配置海域的基本情況,以縣為單位,建立海域資源市場(chǎng)化配置工作臺(tái)賬。截至2013年6月30日,漳州市所轄海域范圍內(nèi)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)共確權(quán)發(fā)證用海項(xiàng)目3 263宗,確權(quán)面積2 153 hm2,確權(quán)率97.69%,其中養(yǎng)殖用海2 899宗,面積1 672.6 hm2。

1.2.2 試點(diǎn)探索

2007年,著手海域資源市場(chǎng)化配置探索,借鑒土地招投標(biāo)的做法,以詔安縣為試點(diǎn)縣,摸索適合海域使用權(quán)招投標(biāo)的辦法。詔安縣運(yùn)用這套辦法成功對(duì)5宗養(yǎng)殖用海1 467 hm2海域權(quán)進(jìn)行公開招投標(biāo),成為全省首例養(yǎng)殖用海市場(chǎng)化配置的成功范例。

1.2.3 總結(jié)經(jīng)驗(yàn),深化推進(jìn)

對(duì)詔安縣海域資源市場(chǎng)化配置工作進(jìn)行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上,專門出臺(tái) 《漳州市開展海域資源市場(chǎng)化配置工作的實(shí)施意見》,在全市推廣海域資源市場(chǎng)化配置工作。2012年,全市海域資源市場(chǎng)化配置22宗,1 822 hm2。2013年3月,出臺(tái) 《關(guān)于深化拓展海域資源市場(chǎng)化配置工作的意見》等指導(dǎo)性文件,深化拓展海域資源市場(chǎng)化配置工作。在配置方式上,除了詔安縣開展的招投標(biāo)方式以外,云霄、漳浦等縣采取了掛牌出讓方式;東山縣運(yùn)用公開拍賣形式, 9宗漁業(yè)用海通過拍賣增值183%。在配置海域用海類型上,從單一的養(yǎng)殖用海項(xiàng)目拓展到旅游用海、海域采砂臨時(shí)用海等非漁業(yè)用海項(xiàng)目。

2 海域資源市場(chǎng)化配置存在的主要問題

海域資源市場(chǎng)化配置的核心是如何把有限的、稀缺的公共資源配置到最需要的地方,從而使資源得到最有效的利用。海域資源作為公共資源的一種,同土地、礦產(chǎn)等資源一樣,具有公共性、稀缺性以及與公共利益和公共福利的直接相關(guān)性,推進(jìn)以海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣為核心的海域資源市場(chǎng)化配置是防治腐敗的有效途徑。在推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化的同時(shí),應(yīng)注重相應(yīng)的監(jiān)督體制建設(shè)。如果沒有有效的監(jiān)督制約機(jī)制,依舊可能出現(xiàn)對(duì)資源的無序掠奪性開發(fā)、破壞環(huán)境以及公共資源開發(fā)利用中的腐敗等現(xiàn)象。漳州市在推進(jìn)海域資源市場(chǎng)化過程中,取得了一定的成效,也碰到了一些問題。

2.1 行政監(jiān)督問題

目前海域資源的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管由海洋行政管理部門負(fù)責(zé),出現(xiàn)監(jiān)督人與招標(biāo)人同體的現(xiàn)象。行業(yè)利益的一致性,往往使得同體監(jiān)督不力。因此,應(yīng)該進(jìn)一步理順招投標(biāo)行政監(jiān)督體制,保證監(jiān)督者和被監(jiān)督者不形成利益共同體。同時(shí),僅由各招投標(biāo)行政監(jiān)督部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的力度是不夠的,還應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)開展執(zhí)法監(jiān)督[3]。

2.2 交易平臺(tái)問題

海域資源作為公共資源的一種,市場(chǎng)化交易平臺(tái)應(yīng)納入公共資源交易中心進(jìn)行交易,以利于實(shí)施監(jiān)督,構(gòu)建完善的監(jiān)督體系框架。目前漳州市設(shè)立了市一級(jí)的海域使用權(quán)交易中心,掛靠市國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán) (物權(quán))交易中心,沿海各縣也根據(jù)實(shí)際分別設(shè)立相應(yīng)的交易平臺(tái)和專門機(jī)構(gòu)。而對(duì)于二級(jí)市場(chǎng)還缺乏有效的交易平臺(tái)監(jiān)管。

2.3 信息公開問題

在公共資源招標(biāo)拍賣過程中政府、市場(chǎng)參與主體和社會(huì)公眾之間如果信息不對(duì)稱,容易滋生不平衡的利益格局。海域資源的招拍掛公告大多數(shù)發(fā)布在當(dāng)?shù)氐拿襟w上,公開化的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)的需求,直接影響了投資者對(duì)海域資源市場(chǎng)的準(zhǔn)確判斷和參與競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)也不利于政府掌握市場(chǎng)狀態(tài),引導(dǎo)投資方向,調(diào)控海域資源市場(chǎng)。同時(shí)參與競(jìng)爭(zhēng)人員過少,容易形成不正當(dāng)聯(lián)合體,惡意串標(biāo),集體壓價(jià),市場(chǎng)價(jià)值難以最大化[4]。

2.4 社會(huì)監(jiān)督問題

社會(huì)監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中不可或缺的重要組成部分,是我國(guó)反腐倡廉、防治權(quán)力濫用的可靠保證。目前的海域資源招標(biāo)拍賣過程中,存在社會(huì)監(jiān)督主動(dòng)性弱,政府行為透明度低,監(jiān)督力度和深度不夠,監(jiān)督機(jī)制不完善等問題。

3 海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制

3.1 設(shè)立統(tǒng)一的招標(biāo)拍賣行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)

行政監(jiān)管是目前公共資源招標(biāo)拍賣監(jiān)管的主要方式。為解決目前我國(guó)招標(biāo)拍賣存在的多頭監(jiān)管等突出問題并順應(yīng)政府監(jiān)管的發(fā)展潮流,應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的招標(biāo)拍賣行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。組建的招標(biāo)拍賣監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)性和獨(dú)立性,對(duì)公共資源一切市場(chǎng)化配置方式都納入統(tǒng)一監(jiān)管。

3.2 建立統(tǒng)一的海域資源市場(chǎng)交易平臺(tái)

在大力推進(jìn)海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí),積極培育和規(guī)范二級(jí)市場(chǎng),完善市場(chǎng)交易規(guī)則,細(xì)化和規(guī)范交易機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序,嚴(yán)格界定轉(zhuǎn)讓行為,推動(dòng)海域使用權(quán)人以出售、作價(jià)出資、合作、重組等方式進(jìn)入二級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)公開交易,逐步建立起能夠反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求的海域使用權(quán)的價(jià)格形成機(jī)制。

3.3 加大市場(chǎng)化配置公開化信息公示力度

信息披露不充分,容易造成招拍掛競(jìng)買不充分,給國(guó)有資產(chǎn)帶來不必要的損失;也容易使投資者選擇受限。對(duì)此,要完善海域資源的信息發(fā)布和披露制度:一是公告時(shí)間要盡量早,可實(shí)行預(yù)公告,讓有競(jìng)買意向的投資者有充足的準(zhǔn)備時(shí)間,準(zhǔn)備資金;二是公告時(shí)間必須達(dá)到規(guī)定期限,盡可能地增加競(jìng)買對(duì)象;三是加大海域資源招拍掛出讓前后的宣傳與推介工作力度,把擬出讓海域資源進(jìn)行全面宣傳報(bào)道,使競(jìng)買者有全面、系統(tǒng)的了解[4]。

3.4 強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

對(duì)海域資源招標(biāo)拍賣構(gòu)筑全方位多層次的立體監(jiān)督網(wǎng),積極拓展以輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督為主的社會(huì)監(jiān)督,利用新聞媒介,以公告、新聞發(fā)布會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道等形式廣泛宣傳,將海域資源招標(biāo)拍賣置于陽光下,達(dá)到監(jiān)管目的,并與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)相配合,建立公共資源招標(biāo)拍賣公示制度,保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),積極接受群眾和輿論監(jiān)督。

4 結(jié)束語

實(shí)現(xiàn)海域資源市場(chǎng)化配置,有利于把有限的、稀缺的公共資源配置到最需要的地方,從而使資源得到最有效的利用,既是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求,也是拓寬從源頭防治腐敗工作領(lǐng)域,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的客觀需要。在推進(jìn)海域資源配置市場(chǎng)化的同時(shí),應(yīng)注重相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。目前的監(jiān)督機(jī)制主要存在:行政監(jiān)督、交易平臺(tái)、信息公開、社會(huì)監(jiān)督等問題,因此,完善海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)從設(shè)立統(tǒng)一的招標(biāo)拍賣行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一的海域資源市場(chǎng)交易平臺(tái)、加大市場(chǎng)化配置公開化信息公示力度以及強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等方面入手,體現(xiàn)海域資源市場(chǎng)化配置的公開、公平、公正,從而促進(jìn)海域資源的集約節(jié)約利用。

[1] 李亞楠,苗麗娟.海域資源性資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估初探[J].海洋環(huán)境科學(xué),2009,28(6):768-770.

[2] 周承.海域配置市場(chǎng)化:實(shí)踐、問題與對(duì)策:基于江蘇如東縣海域招拍掛的實(shí)例分析[J].廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào),2010,30(5):10-13.

[3] 侯水平,周中舉.構(gòu)建我國(guó)公共資源市場(chǎng)化配置監(jiān)管體制[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版,2007 (4):136-140.

[4] 謝大武.淺談土地資源市場(chǎng)化配置問題[J].浙江國(guó)土資源,2009(2):44-46.