基于海洋功能區(qū)劃的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討*

馬 龍,路曉磊,張麗婷,段康弘,宋士林

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國家海洋局北海海洋技術(shù)保障中心 青島 266033)

基于海洋功能區(qū)劃的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討*

馬 龍1,2,路曉磊1,2,張麗婷1,2,段康弘1,2,宋士林1,2

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國家海洋局北海海洋技術(shù)保障中心 青島 266033)

摘 要:建立山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)山東沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)筑山東海洋生態(tài)文明的重要組成部分。結(jié)合山東省開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的現(xiàn)狀,基于新修編的海洋功能區(qū)劃,初步分析了建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性,并嘗試建立山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制整體框架,最后基于海洋功能區(qū)的不同屬性特征對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定進(jìn)行探討,以期為山東省開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作和海洋生態(tài)文明建設(shè)提供理論參考。

關(guān) 鍵 詞:海洋功能區(qū)劃;山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū);海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“十二五”開局之年,我國第一個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略—— 《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》正式亮相,這標(biāo)志著山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略,成為國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。該規(guī)劃為加快推進(jìn)山東省海洋生態(tài)文明建設(shè)指明了方向,也為我們進(jìn)一步做好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。

伴隨著海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和破壞海洋環(huán)境現(xiàn)象的時(shí)有發(fā)生,海洋生態(tài)補(bǔ)償逐漸成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)、促使可持續(xù)開發(fā)利用環(huán)境資源的重要選擇,建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為構(gòu)筑海洋生態(tài)文明的必要組成部分[1]。

1 山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作開展現(xiàn)狀

目前,山東省開展海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕?傳統(tǒng)的海洋生物資源增殖放流活動(dòng)、伏季休漁、建設(shè)人工魚礁和建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū),其中尤其以傳統(tǒng)的增殖放流、休漁期保護(hù)為主,缺乏其他技術(shù)含量高、成效好的方式以及過硬的技術(shù)的支持。海洋生態(tài)保護(hù)工作的資金基本還是延續(xù)以前的模式,主要來自國家財(cái)政資金。

2010年6月12日,山東省財(cái)政廳、省海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定印發(fā)了 《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》(以下簡稱 “辦法”),這是我國首個(gè)海洋生態(tài)方面的補(bǔ)償和賠償辦法?！掇k法》共包括7章26條,主要內(nèi)容涉及海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)慕缍?海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)奶岢鲋黧w和適用范圍,賠償費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用管理和用途,補(bǔ)償費(fèi)的各級(jí)分成和減免,對(duì)賠償費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)征繳和使用的監(jiān)督檢查等方面。 《辦法》的頒布,對(duì)深入貫徹實(shí)施山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)、整治、恢復(fù)海洋生態(tài),促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到了一定的積極作用。

借此契機(jī),各地市級(jí)單位對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作都進(jìn)行了有益的嘗試。為協(xié)調(diào)東營海洋經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)之間的矛盾,促使海洋資源環(huán)境可持續(xù)開發(fā)利用,東營市率先開展了海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作,積極編制出臺(tái) 《東營市海洋生態(tài)損害賠償和海域使用補(bǔ)償暫行辦法》,開展海洋漁業(yè)資源增值放流工作,開展海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè),積極征收海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi),用于海洋生態(tài)治理工作。日照市目前已進(jìn)行了6個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償工作,并按照該項(xiàng)目的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書及其核準(zhǔn)文件確定的數(shù)額,采用增殖放流、建設(shè)人工魚礁等形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

但是,就近三年來的山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,總的來說還存在一系列問題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[2]:① 從國家層面上由于缺乏海洋生態(tài)補(bǔ)償方面的基礎(chǔ)性法律制度支撐,使得地方開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作得不到有效的保障;② 山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處在探索階段,對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一,生態(tài)補(bǔ)償金額計(jì)算方法還不完善;③ 海洋生態(tài)保護(hù)需要多個(gè)涉海部門間的協(xié)調(diào)配合和統(tǒng)籌推進(jìn),海洋生態(tài)補(bǔ)償還缺乏長效機(jī)制和統(tǒng)籌規(guī)劃;④海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)局限性大;⑤ 海洋生態(tài)補(bǔ)償資金投入有限,還未起到統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的效果。

鑒于上述問題,本文旨在結(jié)合海洋功能區(qū)劃制度,從各海洋功能區(qū)的不同屬性出發(fā)對(duì)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了探索,嘗試為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償工作提供一種可以借鑒的思路。

2 建立基于海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性分析

2.1 海洋功能區(qū)劃是海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要依據(jù)

海洋功能區(qū)劃是深入了解海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,根據(jù)海域區(qū)位、自然資源環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及開發(fā)利用現(xiàn)狀科學(xué)確定海域功能,并劃定具有最佳功能的海洋功能區(qū),從而指導(dǎo)海域的合理使用[3]。我國建立海洋功能區(qū)劃,目的是系統(tǒng)揭示海洋資源和空間區(qū)域分布規(guī)律以及各地區(qū)海洋開發(fā)需求特征,將海域劃分為適合海洋開發(fā)活動(dòng)的各類型海洋功能區(qū),并制定相應(yīng)空間功能管制要求,從而有效發(fā)揮起引導(dǎo)和調(diào)控海洋開發(fā)利用活動(dòng)、配置海域資源的基礎(chǔ)作用。

目前,我國開展海洋工程建設(shè)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的重要參考依據(jù)之一就是海洋功能區(qū)劃。在用海項(xiàng)目申請(qǐng)用海階段,首先需要明確其與現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的定位和要求是否一致,其次明確該用海項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境以及對(duì)周邊利益相關(guān)者所造成的影響,以及是否滿足海洋功能區(qū)劃對(duì)該區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。作為海洋功能區(qū)劃的最小功能單元,不同的海洋功能區(qū)具有不同的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,區(qū)內(nèi)對(duì)海域使用的要求也不盡相同。因此,將海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施與海洋功能區(qū)劃相結(jié)合,并根據(jù)海域的主導(dǎo)功能為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式的制定提供參考,將會(huì)對(duì)科學(xué)開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作提供重要的技術(shù)支撐。

2.2 海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施將會(huì)促進(jìn)海洋功能區(qū)劃的科學(xué)制定,合理界定用海需求

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是為了改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系,以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度[4]。換句話說,是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,對(duì)海洋資源的所有權(quán)人或?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用,其目的是支持與鼓勵(lì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的行為,增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí),有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,使我國徹底擺脫簡單粗放式的用海方式。

我國現(xiàn)行的填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)為30～60元/m2,彭本榮等[5]通過建立 “生態(tài)——經(jīng)濟(jì)”模型對(duì)廈門填海造地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)估算,得出在廈門每平方米填海造地生態(tài)損害的價(jià)值為279元;張慧[6]通過研究青島前灣填海造地對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所造成的損害,得出單位面積的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失為219.56元/m2。通過上述研究不難發(fā)現(xiàn),填海造地所造成的生態(tài)損害價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前還缺乏統(tǒng)一的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損害以及海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法,但是填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)偏低與房地產(chǎn)開發(fā)的高額利潤形成的巨大反差,在某種程度上造成了近些年來圍填海活動(dòng)的空前高漲并且只重開發(fā)不重保護(hù)的局面。因此,通過科學(xué)制定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理,將會(huì)對(duì)合理界定用海需求起到積極的指導(dǎo)意義,并進(jìn)一步促進(jìn)海洋功能區(qū)劃的科學(xué)制定。

3 山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的整體框架界定

無論如何界定海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,如何開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作,說到底都是要解決 “為什么開展海洋生態(tài)補(bǔ)償”、 “海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及哪些內(nèi)容”以及 “如何有效地進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償”這三個(gè)問題。因此,面對(duì)上述問題,基于《山東省海洋功能區(qū)劃》,首先需要明確以下內(nèi)容:

3.1 補(bǔ)償原則

浙江省是我國第一個(gè)以較系統(tǒng)的方式全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的省份。在 《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》,浙江省確立了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則,即 “受益補(bǔ)償、損害賠償”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”、“循序漸進(jìn)、先易后難”、“多方并舉、合理推進(jìn)”的原則。

根據(jù) 《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》,山東省也基本明確了用海補(bǔ)償原則,即—— “用海必補(bǔ)、損害必償”。但是,筆者認(rèn)為這個(gè)原則稍顯寬泛,需要結(jié)合生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展再進(jìn)行細(xì)化,因此可以借鑒浙江省所制定的原則,將其作為進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

3.2 補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象

《辦法》中明確不僅因違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目用海造成海洋生態(tài)環(huán)境損害者將受到處罰,因合法建設(shè)項(xiàng)目用海導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的也要進(jìn)行損失補(bǔ)償。因此,結(jié)合山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)現(xiàn)狀,可把海洋生態(tài)補(bǔ)償主體分為兩種類型:一是政府,主要考慮到政府在整個(gè)海洋生態(tài)補(bǔ)償過程中起主導(dǎo)、監(jiān)督及管理作用;二是從事影響海洋生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設(shè)的單位和個(gè)人,如海岸工程和海洋工程項(xiàng)目、港口建設(shè)、海上油田溢油、船舶油污、企業(yè)排污等活動(dòng)。而海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象則主要分為三種類型:一是對(duì)遭受破壞的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)(如,增殖放流、人工漁礁建設(shè))作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人;二是因海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)而自身利益受影響的單位和個(gè)人;三是由于海洋開發(fā)活動(dòng)以及產(chǎn)生的污染事故而受到損害的單位和個(gè)人。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直是制約我國開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的關(guān)鍵問題,許多現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù),沒有體現(xiàn)出因地制宜性,致使其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)許多問題和矛盾。針對(duì)海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)金額,山東省制定了 《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償評(píng)估方法》(省標(biāo)準(zhǔn)號(hào):DB37/T1448-2009),并將其納入到用海工程海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中。但是,在實(shí)踐過程中也存在一些問題。

因此,筆者認(rèn)為在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),必須考慮以下因素的綜合作用和影響:① 環(huán)境行為的性質(zhì)和程度;② 生態(tài)環(huán)境所屬的區(qū)域和地區(qū);③生態(tài)環(huán)境受影響的范圍和程度;④ 生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度等。此外,海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定還應(yīng)涉及海洋生態(tài)保護(hù)方的投入、受益方的獲利、生態(tài)破壞的修復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值等因素。海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限應(yīng)是海洋生態(tài)保護(hù)方的投入、海洋生態(tài)破壞的機(jī)會(huì)成本及修復(fù)成本三者的總和;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限則是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值。由于目前我國開展海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的研究還尚在探索階段,因此相關(guān)方法還有待進(jìn)一步確定,而且最終海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的量化需要由國家法定的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行?？偠灾?應(yīng)該在國家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)后,各地根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件確定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 資金來源

按照 “誰開發(fā)、誰保護(hù),誰收益、誰補(bǔ)償”的原則,海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源將主要分為兩部分:一部分主要是由海洋開發(fā)利用的受益者或海洋生態(tài)的破壞者進(jìn)行支付,另一部分生態(tài)補(bǔ)償資金仍需通過中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,用于開展當(dāng)?shù)睾Ｑ笞匀槐Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)以及其他常態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償工作。

3.5 補(bǔ)償方式和途徑

目前,山東省開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕峭ㄟ^開展海洋生物資源增殖放流活動(dòng)、建設(shè)人工魚礁以及建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)。筆者認(rèn)為,應(yīng)轉(zhuǎn)換長期以來以政府為主導(dǎo)的行政補(bǔ)償方式,綜合運(yùn)用政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)和智力補(bǔ)償?shù)榷喾N方式與手段,采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)、環(huán)境稅費(fèi)制度等方式,將新型補(bǔ)償方式與傳統(tǒng)補(bǔ)償方式相結(jié)合。

3.6 補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)監(jiān)督管理

海洋行政主管部門作為海洋生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)者和監(jiān)督者,應(yīng)當(dāng)將生態(tài)補(bǔ)償納入到海洋工程、海岸工程項(xiàng)目建設(shè)的申請(qǐng)審批、日常監(jiān)督和竣工驗(yàn)收工作中,并貫穿其始終。在申請(qǐng)審批階段,需要海洋開發(fā)利用者進(jìn)行海洋生態(tài)損害評(píng)估,并明確其進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金保障力度;在施工過程中進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè),評(píng)價(jià)是否滿足海洋生態(tài)影響評(píng)價(jià)要求;在竣工結(jié)束后,還要進(jìn)行后評(píng)價(jià)工作,并將海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓こ虒?shí)施、資金使用與生態(tài)效益納入定期考核與績效評(píng)估,實(shí)施監(jiān)督。

此外,由于海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額巨大、政策性強(qiáng),應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)征收管理,保證專款專用。同時(shí),審計(jì)部門也要加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用情況的審計(jì)和監(jiān)督,保證補(bǔ)償資金在各級(jí)財(cái)政的監(jiān)督下封閉運(yùn)行,做到分級(jí)管理,不擠占、不平調(diào)、不挪用,使海洋生態(tài)補(bǔ)償制度真正實(shí)現(xiàn)抑制不合理的用海需求,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,保護(hù)社會(huì)成員共同利益的目標(biāo)。

4 基于山東省海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)探討

根據(jù)新修編的 《山東省海洋功能區(qū)劃(2010～2020年)》,結(jié)合山東省海洋自然環(huán)境和自然資源特征、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)及海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展需求,劃分了農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)共8個(gè)類別329個(gè)海洋基本功能區(qū)。每個(gè)海洋功能區(qū)都具有不同的屬性特征,因此需要結(jié)合不同的用海要求進(jìn)行相應(yīng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償工作。海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的整體框架如前所述,但是針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言,需要結(jié)合各海洋功能區(qū)的基本屬性以及主要用海類型界定適宜的參考指標(biāo),具體詳見表1所述。

(1)農(nóng)漁業(yè)區(qū):是指適于拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和開發(fā)利用海洋生物資源,可供圍墾,漁港和育苗場(chǎng)等漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),海水增養(yǎng)殖和捕撈生產(chǎn),以及重要漁業(yè)品種養(yǎng)護(hù)的海域。區(qū)內(nèi)要求保護(hù)水產(chǎn)種質(zhì)資源、重要經(jīng)濟(jì)漁業(yè)品種及其產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)、索餌場(chǎng)和洄游通道等重要漁業(yè)水域。該區(qū)內(nèi)用海方式主要為圍海養(yǎng)殖和開放性養(yǎng)殖。因此,相應(yīng)的參考指標(biāo)主要考慮對(duì)海洋環(huán)境造成的影響、海域開發(fā)利用率、水產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值等。

(2)港口航運(yùn)區(qū):是指適于開發(fā)利用港口航運(yùn)資源,可供港口、航道和錨地建設(shè)的海域。區(qū)內(nèi)主要用于港口建設(shè)、海上航運(yùn)及其他直接為海上交通運(yùn)輸服務(wù)的活動(dòng)。區(qū)內(nèi)新建和鄰近海洋生態(tài)敏感區(qū)的港口應(yīng)根據(jù)周邊海洋功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要求提高水域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該區(qū)內(nèi)主要的用海方式為填海造地、構(gòu)筑物、港池、專用航道、錨地及其他開放式用海。因此,相應(yīng)的參考指標(biāo)主要考慮從對(duì)海洋環(huán)境造成的影響、占用海域資源情況、港口經(jīng)濟(jì)效益等。

(3)工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū):是指適于發(fā)展臨海工業(yè)與濱海城鎮(zhèn)的海域。區(qū)內(nèi)的臨海、臨港工業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)集中集約用海的要求,保障國家和地方重大建設(shè)項(xiàng)目的用海需求,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高海域空間資源的使用效能。區(qū)內(nèi)要求加強(qiáng)功能區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià),注重對(duì)毗鄰功能區(qū)的保護(hù),防止海岸工程、海洋工程污染海域環(huán)境。根據(jù)周邊海洋功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要求,可適當(dāng)提高工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)水域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),降低區(qū)域活動(dòng)對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響。該區(qū)內(nèi)主要的用海方式為填海造地。因此,相應(yīng)的參考指標(biāo)需要考慮對(duì)海洋環(huán)境造成的影響、占用海域資源情況、工程投資與填海收益等。

(4)礦產(chǎn)與能源區(qū):是指適于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源與海上能源,可供油氣和固體礦產(chǎn)等勘探、開采作業(yè),以及鹽田和再生能源等開發(fā)利用的海域。區(qū)內(nèi)要加強(qiáng)礦產(chǎn)與能源開發(fā)利用活動(dòng)監(jiān)視監(jiān)測(cè),防止海岸侵蝕、溢油等災(zāi)害和影響的發(fā)生。該區(qū)內(nèi)主要的用海方式為鹽業(yè)、人工島式油氣開采、平臺(tái)式油氣開采等,因此相應(yīng)的參考指標(biāo)主要考慮對(duì)海洋環(huán)境造成的影響、資源開發(fā)投資與效益以及生態(tài)保護(hù)投入等。

(5)旅游休閑娛樂區(qū):是指適于開發(fā)利用濱海和海上旅游資源,可供旅游景區(qū)開發(fā)和海上文體娛樂活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)的海域。區(qū)內(nèi)禁止破壞自然岸線、沙灘、海岸景觀、沿海防護(hù)林等工程項(xiàng)目建設(shè),整治損傷自然景觀,修復(fù)受損自然、歷史遺跡,養(yǎng)護(hù)海濱沙灘浴場(chǎng)。該區(qū)內(nèi)主要為開放式用海,包括浴場(chǎng)、游樂場(chǎng)等,因此相應(yīng)的參考指標(biāo)主要從當(dāng)?shù)芈糜伍_發(fā)與投資及相應(yīng)產(chǎn)值進(jìn)行考慮。

(6)海洋保護(hù)區(qū):是指專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的海域。區(qū)內(nèi)要加強(qiáng)用海活動(dòng)監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)測(cè),維護(hù)、恢復(fù)、改善海洋生態(tài)環(huán)境和生物多樣性,保護(hù)自然景觀,提高保護(hù)水平。加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)功能區(qū)運(yùn)行質(zhì)量的監(jiān)控、管理,整治區(qū)內(nèi)的不合理用海工程,并對(duì)受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)。因此,相應(yīng)的參考指標(biāo)主要從海洋保護(hù)區(qū)自身資源及環(huán)境特征進(jìn)行考慮。

(7)特殊利用區(qū):是指供軍事及其他特殊用途排他使用的海域。為便于海域使用管理,排污傾倒要達(dá)標(biāo)排放,同時(shí)要在特定的水動(dòng)力條件強(qiáng)、水體交換快的海域進(jìn)行,將對(duì)海洋自然環(huán)境的影響降到盡可能小的程度。要加強(qiáng)海洋特殊利用功能區(qū)的監(jiān)控、管理,嚴(yán)查非法排放、嚴(yán)禁超標(biāo)排放。該區(qū)內(nèi)主要為海底電纜管道、透水構(gòu)筑物、取排水口、污水達(dá)標(biāo)排放、傾倒用海,因此相應(yīng)的參考指標(biāo)主要考慮對(duì)海洋環(huán)境的影響及工程經(jīng)濟(jì)效益。

(8)保留區(qū):是指為保留海域后備空間資源,專門劃定的在區(qū)劃期限內(nèi)限制開發(fā)的海域,主要包括由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素暫時(shí)尚未開發(fā)利用或不宜明確基本功能的海域,限于科技手段等因素目前難以利用或不能利用的海域,以及從長遠(yuǎn)發(fā)展角度應(yīng)當(dāng)予以保留的海域。由于對(duì)保留區(qū)限制開發(fā),因此暫不考慮對(duì)該區(qū)內(nèi)進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償。

表1 基于山東省海洋功能區(qū)劃的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要參考指標(biāo)

5 展望

當(dāng)前,我國海洋事業(yè)呈現(xiàn)出全面發(fā)展的良好勢(shì)頭,加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)正面臨著難得的歷史機(jī)遇。但是與此同時(shí),海洋生態(tài)文明建設(shè)也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),建設(shè)海洋生態(tài)文明的任務(wù)依然十分艱巨。為此,國家海洋局積極應(yīng)對(duì),在 《關(guān)于開展 “海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設(shè)工作的意見》中明確指出要推動(dòng)沿海地區(qū)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè),力爭到 “十二五”末建成10個(gè)～15個(gè)國家級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū),之后又陸續(xù)制定了《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》和 “海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系 (試行)”,力爭進(jìn)一步引導(dǎo)沿海地區(qū)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,推動(dòng)沿海地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和海洋生態(tài)文明建設(shè)。

面對(duì)我國現(xiàn)存海洋環(huán)境狀況與海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形成的鮮明對(duì)照,生態(tài)補(bǔ)償被一致認(rèn)為是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、促使可持續(xù)開發(fā)利用環(huán)境資源的有力措施?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南 (試行)》的出臺(tái),更是為建立完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、規(guī)范海洋生態(tài)損害評(píng)估工作做出了有益的嘗試。今后,海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)納入國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w框架體系中,統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。此外,堅(jiān)持規(guī)劃用海,嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃,全面提升海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性、前瞻性,以生態(tài)友好、環(huán)境友好的方式開發(fā)使用海洋,維護(hù)、保持海洋生態(tài)系統(tǒng)基本功能[7]。

參考文獻(xiàn)

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* 基金項(xiàng)目:山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金資助項(xiàng)目(2011019).