我國(guó)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的制度創(chuàng)新初探

王全興，王鳳巖

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200433)

以全面深化改革為背景的中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)自貿(mào)區(qū))建設(shè)，肩負(fù)著為實(shí)現(xiàn)全面深化改革藍(lán)圖先行先試的重大使命。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《全面深化改革決定》)所描述的以“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為重點(diǎn)和核心的全面深化改革中，以及政府、市場(chǎng)與社會(huì)良性互動(dòng)的體制機(jī)制中，社會(huì)組織建設(shè)具有關(guān)鍵性的地位和作用。故在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，自由市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造、政府職能的轉(zhuǎn)換和社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織建設(shè)納入其部署之中。然而，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》除指出“積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督”外，未將自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)明確列入其中。本文的意圖在于，聯(lián)系自貿(mào)區(qū)的定位和目標(biāo)，分析自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)存在的諸多制度障礙，為社會(huì)組織的發(fā)展尋找理論和實(shí)踐支撐，以便更好地推進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的制度創(chuàng)新。

一、社會(huì)組織建設(shè)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的地位

在我國(guó)官方文件中，首次使用“社會(huì)組織”概念的是2006年10月黨的十六屆三中全會(huì)會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問(wèn)題的重大決定》，要求“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”。2007年，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步確認(rèn)社會(huì)組織的地位，要求“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。2012年，黨的十八大報(bào)告中三次提到“社會(huì)組織”，要求“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。2013年，《全面深化改革決定》將“激發(fā)社會(huì)組織活力”列為專(zhuān)項(xiàng)改革要點(diǎn)，并作出綱要性部署。在現(xiàn)行立法中，社會(huì)組織雖然還沒(méi)有明確定義，而其形態(tài)包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類(lèi)。這三類(lèi)形態(tài)的法律定義表明，社會(huì)組織是指具有非營(yíng)利性、公益性和互益性并提供社會(huì)公共服務(wù)的特殊組織。其特點(diǎn)在于中介性、公共性和民間性。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)市場(chǎng)化。我國(guó)當(dāng)前面臨GDP增速放緩、產(chǎn)能過(guò)剩、不良投資和地方債務(wù)等問(wèn)題，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變刻不容緩。然而，由于改革不到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)匀痪徛踔赁D(zhuǎn)而不變。為此，以改革驅(qū)動(dòng)和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變成為必然選擇，推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中由起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)向起決定性作用是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。于是，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先建立市場(chǎng)起決定作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)投資、貿(mào)易、金融自由化，加快政府職能轉(zhuǎn)變，成為自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新上“先行先試”的首選內(nèi)容。(2)國(guó)際化。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新是對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系演變趨勢(shì)的應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)新格局，多哈談判懸而未決，以世界貿(mào)易組織(WTO)為代表的多邊貿(mào)易體系陷入停滯，投資保護(hù)主義抬頭。美、歐、日三大經(jīng)濟(jì)體力圖通過(guò)TTP、TTIP、PSA形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)業(yè)規(guī)則,重新制定世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則，中國(guó)面臨著“二次入世”的風(fēng)險(xiǎn)。自貿(mào)區(qū)需要利用 “摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)，率先建立符合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系，為我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化提供經(jīng)驗(yàn)。(3)法治化。自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵既取決于制度創(chuàng)新的科學(xué)性和可行性，更取決于制度創(chuàng)新是否有可靠的保障，尤其是法治保障。作為對(duì)舊有利益的改革，自貿(mào)區(qū)在建設(shè)過(guò)程中不僅會(huì)遇到來(lái)自路徑依賴(lài)和利益集團(tuán)的障礙，還會(huì)受到制度配套條件不足的制約。為此，自貿(mào)區(qū)不僅要將法治建設(shè)作為制度創(chuàng)新的必備內(nèi)容，而且其法治建設(shè)要與制度創(chuàng)新同步。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，社會(huì)組織被作為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)的“第三部門(mén)”而存在。其主要功能表現(xiàn)在：(1)服務(wù)功能。社會(huì)組織相對(duì)于利益導(dǎo)向的市場(chǎng)和權(quán)力導(dǎo)向的政府具有天然的獨(dú)立性，可以借助自身的組織和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為市場(chǎng)交易和競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)。同時(shí)，社會(huì)組織也可以補(bǔ)充政府在公共服務(wù)供給上的不足，在醫(yī)療衛(wèi)生、公益慈善、環(huán)境保護(hù)、文化教育、社區(qū)建設(shè)等諸多方面開(kāi)展有組織、有目的的公益服務(wù)。(2)干預(yù)功能。社會(huì)組織作為社會(huì)力量的載體，以其特有的社會(huì)動(dòng)員能力和約束、監(jiān)督方式，對(duì)市場(chǎng)主體和政府進(jìn)行干預(yù)。尤其在市場(chǎng)主體不愿或不能參與且政府又無(wú)力管理的領(lǐng)域，社會(huì)組織可以對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行直接規(guī)制及參與政府的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管，并通過(guò)推動(dòng)公眾參與而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)互動(dòng)，也正因?yàn)槿绱耍鐣?huì)組織形成了自身特有的治理機(jī)制。(3)協(xié)調(diào)功能。社會(huì)組織突出的公益性、自愿性、中立性等特點(diǎn)，為其在微觀和中觀層面協(xié)調(diào)不同利益主體或利益群體之間的矛盾和沖突提供了條件。同時(shí)，社會(huì)組織也可以充當(dāng)政府與市場(chǎng)主體的紐帶，為政府在政策和立法中協(xié)調(diào)利益關(guān)系提供建議，以增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)旨在應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)的發(fā)展增速放緩的挑戰(zhàn)，緊緊圍繞面向世界、服務(wù)全國(guó)的戰(zhàn)略要求和上海“四個(gè)中心”建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，為全面深入改革探索成功經(jīng)驗(yàn)。其在制度創(chuàng)新上的主要任務(wù)是通過(guò)先行先試，建立和健全符合市場(chǎng)化、國(guó)際化和法治化要求的體制、機(jī)制和制度。在此過(guò)程中，自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的意義主要表現(xiàn)在：

1.促進(jìn)自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化的進(jìn)程。自貿(mào)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化的先行先試，不僅是程度上的進(jìn)一步市場(chǎng)化，即市場(chǎng)在資源配置上由起基礎(chǔ)性作用加重到起決定性作用，而且是進(jìn)度上的進(jìn)一步市場(chǎng)化。一方面，自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)是自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的強(qiáng)勁動(dòng)力。這是因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)是導(dǎo)致社會(huì)分層的決定性力量，它會(huì)促使利益主體趨向多元化、異質(zhì)化，使利益群體多樣化。[注]伍俊斌：《公民社會(huì)基礎(chǔ)理論研究》，北京：人民出版社2010年版，第184頁(yè)。于是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引發(fā)的“理性人”的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立帶來(lái)了公民權(quán)利意識(shí)的高度覺(jué)醒，并使得社會(huì)組織逐漸脫離國(guó)家權(quán)力的束縛而從市場(chǎng)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生，并實(shí)現(xiàn)從“身份”到“契約”的轉(zhuǎn)換。這也表現(xiàn)為對(duì)高度一體化的國(guó)家和社會(huì)的瓦解，從而擴(kuò)大社會(huì)自由活動(dòng)的空間，使得國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利達(dá)到某種程度的平衡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由度越高，社會(huì)組織的發(fā)展就會(huì)越充分。另一方面，自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)又依賴(lài)于自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)。這是因?yàn)?，發(fā)展充分的社會(huì)組織會(huì)通過(guò)“權(quán)利分配方式的創(chuàng)新”來(lái)促進(jìn)和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由運(yùn)行”。[注][美]詹姆斯·S.科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第47頁(yè)。社會(huì)組織作為協(xié)商性民主[注]協(xié)商性民主指的是與傳統(tǒng)民主所不同的民主，它主張民主應(yīng)該是討論型的、商議型的和溝通型的，它應(yīng)當(dāng)是在公民與公民之間以及公民與政府之間的對(duì)于全社會(huì)進(jìn)行的最為有利的問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)討論和協(xié)商，并以此作為決策的基礎(chǔ)。具體內(nèi)容參閱Habermas,J.Between Facts and Norms:Contributions to a Discours Theory of Law and Democracy ,trans,W,Rehg,Cambrige,MA:MIT Press,1996,Rawls,J,The Ideas of Public Revistited,The University of Chicago Law Review,Vol.64,No.3,pp.765-807。的重要載體，可以為市場(chǎng)自由提供民主保障。同時(shí)，社會(huì)組織還有利于打破公共服務(wù)的壟斷，推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化，并減弱市場(chǎng)的震蕩，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平。故自貿(mào)區(qū)推進(jìn)投資、貿(mào)易、金融自由化，需要同步培育和發(fā)展社會(huì)組織，以形成寬松、公平的市場(chǎng)環(huán)境。

2.承接自貿(mào)區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變。自貿(mào)區(qū)采用負(fù)面清單的管理模式，推進(jìn)政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，體現(xiàn)了進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的治理思路。自貿(mào)區(qū)政府的發(fā)展方向是一個(gè)職能有限、權(quán)力有限和規(guī)模有限的“負(fù)責(zé)任”的有限政府，其實(shí)質(zhì)在于其職能?chē)?yán)格限制在政治性的公共生活領(lǐng)域，其權(quán)力要遵照法律的特別授權(quán)且具有明確的界限，其規(guī)模要與社會(huì)需求相匹配，力求精簡(jiǎn)和高效。但是政府的簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著公共管理權(quán)力的全面撤出，而是公共管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移，否則會(huì)因?yàn)楣补芾硎Э囟觿〗?jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)更嚴(yán)重的“無(wú)政府”狀態(tài)。這就需要社會(huì)組織通過(guò)不斷提升公共管理水平，以有效承接政府權(quán)力的讓渡和轉(zhuǎn)移，填補(bǔ)政府簡(jiǎn)政放權(quán)所留下的社會(huì)空間。并且，社會(huì)組織通過(guò)對(duì)其所在行業(yè)和組織成員的自我管理、自我約束、自我監(jiān)督，通過(guò)作為各類(lèi)市場(chǎng)主體或社會(huì)成員的利益代表參與公共決策，更有助于實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)和不同利益群體之間的良性互動(dòng)。

3.彌補(bǔ)自貿(mào)區(qū)的“雙重失靈”。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)然是自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是由政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)體制，其中，需要有足夠的社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)“雙重失靈”(即市場(chǎng)失靈和政府失靈)。也就是說(shuō)，雖然市場(chǎng)失靈可以由政府彌補(bǔ)，政府失靈可以由市場(chǎng)彌補(bǔ)，但還會(huì)存在政府不足以彌補(bǔ)的市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)不足以彌補(bǔ)的政府失靈，這就需要由社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)。其中，尤其是出于政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的動(dòng)機(jī)而可能出現(xiàn)的政府權(quán)力過(guò)于集中，即所謂的“國(guó)家吞噬社會(huì)”，則是極為危險(xiǎn)的。因此，需要將原先讓渡給政府(國(guó)家)的一部分權(quán)力和原先保留在個(gè)人(市民)手中的一部分權(quán)利，讓渡給中間層。這種讓渡是一種動(dòng)態(tài)的平衡。這就是“政府—社會(huì)中間層—市場(chǎng)”三層框架產(chǎn)生的“動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約”基礎(chǔ)。[注]鄭少華：《社會(huì)經(jīng)濟(jì)法散論》，《法商研究》2001年第4期，第75頁(yè)。這種歷史經(jīng)驗(yàn)和道理表明，自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織在政府與市場(chǎng)互動(dòng)構(gòu)架中的地位必將日趨突出，既履行原由政府承擔(dān)的某些職能，也替代原由市場(chǎng)主體享有的某些職能，在一定程度上彌補(bǔ)“雙重失靈”，而成為“小政府—大社會(huì)”格局中“大社會(huì)”的重要組成部分和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中經(jīng)濟(jì)民主的重要實(shí)現(xiàn)形式[注]王全興、管斌：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究框架初探》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第6期，第44頁(yè)。。尤其是會(huì)使 “自由貿(mào)易與社會(huì)的兼容度增加，更加有利于發(fā)揮自由貿(mào)易提升全人類(lèi)福祉的功能”。[注]鄭少華：《論中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的法治新議題》，《東方法學(xué)》2013年第6期。

4.提升自貿(mào)區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。首先，社會(huì)組織可以有效推動(dòng)國(guó)際公認(rèn)的藍(lán)色勞工標(biāo)準(zhǔn)和綠色環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新格局中，勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貿(mào)易掛鉤的問(wèn)題構(gòu)成了對(duì)自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)的巨大挑戰(zhàn)，而解決民生問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。工會(huì)、環(huán)境保護(hù)等諸多社會(huì)組織的建立與完善有利于推動(dòng)自貿(mào)區(qū)藍(lán)色勞工標(biāo)準(zhǔn)和綠色環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，在防止貿(mào)易伙伴國(guó)濫用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的同時(shí)，有效提升我國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其次，社會(huì)組織有助于自貿(mào)區(qū)國(guó)際貿(mào)易糾紛的解決。積極鼓勵(lì)和推進(jìn)社會(huì)組織建立ADR，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)ADR、國(guó)際機(jī)構(gòu)的ADR等，促使當(dāng)事人通過(guò)自愿協(xié)商的辦法解決國(guó)際投資、貿(mào)易糾紛，不僅程序快捷、操作簡(jiǎn)單，而且更有可能達(dá)成具有前瞻性的協(xié)議，有助于增進(jìn)貿(mào)易互信，優(yōu)化自貿(mào)區(qū)投資環(huán)境，提升自貿(mào)區(qū)的國(guó)際吸引力和影響力。再次，社會(huì)組織可以有效降低國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在涉及反傾銷(xiāo)、反壟斷以及安全審查的經(jīng)貿(mào)糾紛中，以社會(huì)組織為主體的協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)制發(fā)揮的作用正日益凸顯，這有助于提升自貿(mào)區(qū)企業(yè)在經(jīng)貿(mào)糾紛談判中的話語(yǔ)權(quán)和應(yīng)訴能力，更好地化解國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

5.助推自貿(mào)區(qū)法治化的實(shí)現(xiàn)。在立法方面，自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織可以積極參與區(qū)內(nèi)立法、監(jiān)管決策草案的征集和審定，評(píng)估自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律制度的實(shí)施效果，總結(jié)制度創(chuàng)新和實(shí)施中的障礙，提出相關(guān)立法建議，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)立法的科學(xué)化和民主化。在執(zhí)法方面，自貿(mào)區(qū)政府既要提高透明度，又要實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)管執(zhí)法的多元化，尤其是推進(jìn)社會(huì)組織和媒體的廣泛參與。社會(huì)組織可以加入到自貿(mào)區(qū)集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系中來(lái)，參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法工作，協(xié)同開(kāi)展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城市管理、文化等領(lǐng)域行政執(zhí)法；同時(shí)，社會(huì)組織還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)自貿(mào)區(qū)執(zhí)法工作的有效監(jiān)督，提升監(jiān)管執(zhí)法效果和水平。在司法方面，除了對(duì)司法工作的社會(huì)監(jiān)督外，工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織及其他社會(huì)組織可以構(gòu)建起適合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的糾紛自我消解機(jī)制，充分發(fā)揮替代性糾紛解決機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的有效補(bǔ)充。

二、現(xiàn)行體制和法律、政策對(duì)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)構(gòu)成的障礙

(一)自貿(mào)區(qū)社會(huì)自治建設(shè)的體制障礙——以自貿(mào)區(qū)工會(huì)建設(shè)為例

自貿(mào)區(qū)建設(shè)中體現(xiàn)市場(chǎng)自由的一個(gè)標(biāo)志性舉措是率先降低企業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻，大量的小微民營(yíng)企業(yè)無(wú)需經(jīng)過(guò)行政審批程序即可登記設(shè)立，設(shè)立條件的降低在為公司設(shè)立帶來(lái)諸多利好的同時(shí)，也帶來(lái)了規(guī)模過(guò)小、注冊(cè)資本低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足的問(wèn)題。政府的放松監(jiān)管和政府權(quán)力下放，加重了社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)，而在現(xiàn)行社會(huì)治理體制下，社會(huì)組織的發(fā)展緩慢，而不堪重任。例如，工會(huì)組織的建設(shè)就無(wú)法滿(mǎn)足自貿(mào)區(qū)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的需要。尤其是在群體性勞動(dòng)關(guān)系矛盾逐步由權(quán)利型爭(zhēng)議向利益型爭(zhēng)議過(guò)渡的過(guò)程中，職工由追討工資、追繳社會(huì)保險(xiǎn)的爭(zhēng)議越來(lái)越多地向要求增加工資、提高福利待遇、降低勞動(dòng)定額等實(shí)現(xiàn)企業(yè)分配的合理性爭(zhēng)議轉(zhuǎn)變，且呈現(xiàn)出內(nèi)部矛盾外部化、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化的趨勢(shì)，化解難度隨之增大，在這種情勢(shì)下，工會(huì)組織的作用明顯欠缺。

可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)結(jié)構(gòu)中民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)的比例逐漸增大，勞動(dòng)爭(zhēng)議會(huì)隨之增多且日益復(fù)雜，而集體協(xié)商機(jī)制的建立尤其是工會(huì)的作用能否發(fā)揮，必將成為影響自貿(mào)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工會(huì)面臨的主要體制障礙在于：(1)企業(yè)工會(huì)的組建無(wú)法落到實(shí)處。首先，自貿(mào)區(qū)內(nèi)小微、民營(yíng)企業(yè)多，工會(huì)組建成本高，尤其是小微、民營(yíng)企業(yè)對(duì)職工組建工會(huì)不積極支持，有的甚至抱有抵觸情緒。其次，企業(yè)職工構(gòu)成中異質(zhì)性強(qiáng)，正式用工、勞務(wù)派遣用工、外包用工等多樣化用工形式，導(dǎo)致勞動(dòng)者訴求多樣，對(duì)工會(huì)的代表性提出挑戰(zhàn)；勞務(wù)派遣和外包用工都無(wú)法建立長(zhǎng)期性、連續(xù)性的勞動(dòng)關(guān)系，職工的權(quán)益呈現(xiàn)出非正規(guī)、動(dòng)態(tài)、不穩(wěn)定等特點(diǎn)，加劇了工會(huì)組建與管理難題。[注]張成剛、曾湘泉：《靈活性與穩(wěn)定性：中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)工會(huì)組織情況調(diào)查》，《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期,第45-46頁(yè)。(2)地方工會(huì)和行業(yè)工會(huì)行政化。由于一直對(duì)社會(huì)組織采用傳統(tǒng)權(quán)力型的行政管理，既要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自治，又要防止社會(huì)組織的發(fā)展影響社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)自上而下型的政府主導(dǎo)型的社會(huì)組織“整體上缺乏活力、與政府部門(mén)仍然延續(xù)著未能徹底割裂的鏈接紐帶、接受來(lái)自政府的資源、自主運(yùn)作的能力偏低，但是在數(shù)量上占據(jù)著壓倒性的優(yōu)勢(shì)”。[注]陶傳進(jìn)、王名：《中國(guó)民間組織研究報(bào)告——以青島為背景的實(shí)證調(diào)研及相關(guān)政策研究》，載于吳玉章：《社會(huì)團(tuán)體的法律問(wèn)題》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第379頁(yè)。這種慣性也影響到工會(huì)，工會(huì)的建立和發(fā)展往往依賴(lài)于政府，尤其是工會(huì)在財(cái)政、組織上都依賴(lài)于政府，這就難以保證其獨(dú)立性，難以在勞資談判中真正代表勞動(dòng)者利益。[注]王天玉：《集體勞動(dòng)爭(zhēng)議的成因差異與分類(lèi)治理》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第5期,第148頁(yè)。(3)社會(huì)組織治理機(jī)制缺失。長(zhǎng)期以來(lái)，政府通過(guò)財(cái)政支持和組織領(lǐng)導(dǎo)的方式對(duì)工會(huì)進(jìn)行控制，但是對(duì)于工會(huì)能否真正保障勞動(dòng)者權(quán)益卻缺乏有效監(jiān)督。工人往往無(wú)法在工會(huì)中享有真正的民主選舉權(quán)和日常管理權(quán)，致使工會(huì)自我激勵(lì)不足，法律義務(wù)無(wú)法真正有效落實(shí)。

(二)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的法律、政策障礙

在現(xiàn)行立法[注]《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年)。中，尚未形成結(jié)構(gòu)完整的社會(huì)組織法律體系。影響自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的法律障礙主要在于：(1)管控和義務(wù)本位的立法理念。現(xiàn)行立法要求，社會(huì)組織的設(shè)立，須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記部門(mén)的雙重管理，即不僅統(tǒng)一由民政部門(mén)實(shí)行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合、登記條件苛刻的登記管理，而且在登記前須經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)審批；并且社會(huì)組織的設(shè)立須遵循非競(jìng)爭(zhēng)性原則，即在同一行政區(qū)域范圍內(nèi)，可以成立什么樣的社會(huì)組織和存在多少性質(zhì)相同的社會(huì)組織，均取決于業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記部門(mén)的自由裁量；分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立受到嚴(yán)格的限制，如社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)，民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。之所以如此，是因?yàn)樯鐣?huì)組織被視為義務(wù)本位而非權(quán)利本位的行政相對(duì)人，是為了對(duì)社會(huì)組織違背義務(wù)的預(yù)防。(2)保障和激勵(lì)立法缺失。由于未出臺(tái)“社會(huì)組織法”，致使社會(huì)組織的法律地位、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等缺乏制度保障，與社會(huì)組織密切相關(guān)的許多問(wèn)題，如資金募集、志愿服務(wù)、社會(huì)保障職能定位等，至今未得到解決。社會(huì)組織的公共性需要稅法的激勵(lì)，亦即稅法的配合和支持。然而，向社會(huì)組織捐贈(zèng)的稅收問(wèn)題，盡管財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局多次發(fā)文，要求改革公益捐贈(zèng)資格認(rèn)定和稅收優(yōu)惠制度，但至今沒(méi)有立法。(3)約束機(jī)制立法薄弱。在目前有關(guān)社會(huì)組織的法律條文中幾乎沒(méi)有有關(guān)社會(huì)組織法律責(zé)任的規(guī)定，這給實(shí)踐中對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、相關(guān)責(zé)任人以及社會(huì)組織之間的責(zé)任追究帶來(lái)了困難。在已有的社會(huì)組織約束機(jī)制中，側(cè)重于政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，而社會(huì)組織的內(nèi)部治理、組織自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制還是立法漏項(xiàng)。(4)區(qū)內(nèi)與區(qū)外銜接立法空白。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)活動(dòng)的既有區(qū)內(nèi)社會(huì)組織，也有區(qū)外甚至境外社會(huì)組織，由此帶來(lái)的關(guān)于社會(huì)組織管理的區(qū)內(nèi)外銜接問(wèn)題，尤其是境外社會(huì)組織的法律地位問(wèn)題，尚無(wú)法律依據(jù)。

三、自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的對(duì)策

針對(duì)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)所遇到的上述體制和法律政策障礙，自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的制度創(chuàng)新，重點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面：

(一)明確自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織的法律地位

社會(huì)組織的法律地位一直是學(xué)者研究的重點(diǎn)問(wèn)題。民法學(xué)者認(rèn)為社會(huì)組織是一般的市場(chǎng)主體，并主張運(yùn)用自然人、法人及其他組織的平等主體之間的規(guī)范對(duì)其進(jìn)行定位，忽略了社會(huì)組織與一般市場(chǎng)主體在功能上和地位上的不同。行政法學(xué)者則基于“行政機(jī)關(guān)”、“法律法規(guī)授權(quán)的組織”與“行政相對(duì)人”的分析結(jié)構(gòu)，認(rèn)為在一般的情況下將社會(huì)組織定性為接受行政機(jī)關(guān)監(jiān)督與管理的“行政相對(duì)人”，而在社會(huì)組織接受法律法規(guī)授權(quán)或委托行使特定職能時(shí)則定性為“行政機(jī)關(guān)”或“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，忽略了社會(huì)組織兼具“管理”與“被管理”、 “監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的雙重角色[注]王全興：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專(zhuān)題研究》，北京：中國(guó)檢察出版社2002年版，第532頁(yè)。。只有避免將“主體”作為實(shí)現(xiàn)某種目的的工具，其法律地位的確立才具有真正的實(shí)踐價(jià)值，才能對(duì)社會(huì)組織的“出生”、“財(cái)產(chǎn)”等權(quán)利置于憲政的高度進(jìn)行保護(hù)。社會(huì)組織“功能”上的混合性決定其社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，在某些情況下，社會(huì)組織區(qū)別于私法主體和公法主體的特殊主體，應(yīng)當(dāng)予以特別關(guān)注。

按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》和負(fù)面清單的規(guī)定，除暫停和停止有關(guān)法律[注]暫停執(zhí)行相關(guān)的法律是指《中國(guó)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企事業(yè)法》、《外資企業(yè)法》的全部和《文物保護(hù)法》的部分內(nèi)容。的適用外，其他法律則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)外具有同等的法律效力。自貿(mào)區(qū)承擔(dān)著培育功能與政策創(chuàng)新的雙重任務(wù)，當(dāng)前立法難以滿(mǎn)足市場(chǎng)發(fā)展和政府管理對(duì)于社會(huì)組織的迫切需求。法律地位的確立和取得直接關(guān)系到社會(huì)組織功能的發(fā)揮。對(duì)此，制度創(chuàng)新的要點(diǎn)有：(1)自貿(mào)區(qū)運(yùn)用授權(quán)立法的權(quán)限制定專(zhuān)門(mén)法規(guī)確立社會(huì)組織法人資格，明確社會(huì)組織基本的權(quán)利和義務(wù)；(2)明確政府對(duì)于社會(huì)組織建設(shè)上的培育和扶持義務(wù)，保障社會(huì)組織獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加速社會(huì)組織的培育和發(fā)展；(3)放寬對(duì)于社會(huì)組織成立條件的限制，變“審批制”為“備案制”，減少行政審批流程，鼓勵(lì)不同類(lèi)型的社會(huì)組織的建立和發(fā)展；(4)明確社會(huì)組織及其責(zé)任人行為的法律責(zé)任，形成權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任完整的法律框架；(5)推動(dòng)社會(huì)組織的自我管理和自我監(jiān)督，減少行政干預(yù)；(6)建立社會(huì)組織的退出和替代機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰。

(二)變革自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織的管理模式

自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織是市場(chǎng)與政府的有效銜接，其對(duì)于改進(jìn)政府管理、促進(jìn)和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著重要的作用，但是也存在著效率低、公信力差、內(nèi)部腐敗甚至無(wú)法提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)等諸多問(wèn)題，社會(huì)組織的發(fā)展如果不加以有效規(guī)制則會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，社會(huì)組織是積極與消極作用并存、監(jiān)管與被監(jiān)管兼具的矛盾統(tǒng)一體。不斷推進(jìn)和完善社會(huì)組織的自我管理與政府監(jiān)管是發(fā)展社會(huì)組織的必要條件。其管理模式需要把握以下三項(xiàng)基本原則：(1)法治原則。一方面，政府應(yīng)當(dāng)快速推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織管理的“政策法律化”，出臺(tái)一系列專(zhuān)門(mén)法律對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，并嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)組織要堅(jiān)決清退，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；另一方面，立法要通過(guò)明確授權(quán)，以保障社會(huì)組織的建立，保障社會(huì)組織參政議政的言論自由，保障社會(huì)組織對(duì)于政府違法行政行為的社會(huì)監(jiān)督。(2)效率原則。由于權(quán)力的集中和信息取得上的便利，政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的這種職能，相比之下，社會(huì)組織由于更接近市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀調(diào)整則更具優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織和政府應(yīng)當(dāng)深化合作，理清各自的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。(3)漸進(jìn)原則。自貿(mào)區(qū)的建立和發(fā)展不是一蹴而就的，我國(guó)社會(huì)組織的培育和發(fā)展基礎(chǔ)差、底子薄，相比經(jīng)濟(jì)體制改革嚴(yán)重滯后。社會(huì)組織的發(fā)展有賴(lài)于政府行政職能的轉(zhuǎn)變和能力的提高，其專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化的建設(shè)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，在社會(huì)組織發(fā)育尚未成熟之前，政府的權(quán)力讓渡要緩慢進(jìn)行，不能為了放權(quán)而放權(quán)，那樣不僅不利于社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，而且只會(huì)帶來(lái)社會(huì)管理的失控和更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

自貿(mào)區(qū)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版，就需要社會(huì)組織更好地發(fā)揮中介和協(xié)調(diào)作用。這要求在自貿(mào)區(qū)內(nèi)嘗試建立以合作為核心的新型的社會(huì)組織管理模式，該模式建立的關(guān)鍵是在對(duì)政府和社會(huì)組織的職能分工進(jìn)行有效劃分和合作的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)管和社會(huì)組織對(duì)政府的有效制約。對(duì)此，制度創(chuàng)新的要點(diǎn)有：(1)加快社會(huì)組織的自身建設(shè)和發(fā)展。其一，健全社會(huì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和運(yùn)營(yíng)機(jī)關(guān)相互配合的運(yùn)行機(jī)制，這是保持社會(huì)組織自律發(fā)展的前提。其二，提高財(cái)務(wù)管理水平，保證社會(huì)組織有效利用資金提升社會(huì)公信力。其三，保障專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，吸引更多的社會(huì)組織人才更好地進(jìn)行社會(huì)服務(wù)。(2)拓展政府與社會(huì)組織合作治理的方式[注]夏國(guó)勇：《國(guó)外政府與社會(huì)組織合作治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示》，http://www.nmg.cei.gov.cn/tszs/201208/t20120827_79145.html，2014年1月18日訪問(wèn)。。其一，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府將原來(lái)提供的公共產(chǎn)品通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，政府再通過(guò)支付服務(wù)費(fèi)方式進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，可以有效降低政府行政成本，提高社會(huì)福利。其二，授權(quán)委托。政府不直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而是通過(guò)委托授權(quán)的方式將公共產(chǎn)品的服務(wù)職能交給社會(huì)組織，由使用者付費(fèi)。其三，政策引導(dǎo)。政府通過(guò)制定法律和簽訂合作協(xié)議的方式鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，如進(jìn)行稅收優(yōu)惠及其減免。(3)多樣化政府管理的手段。其一，法律手段。自貿(mào)區(qū)利用法律授權(quán)的權(quán)限進(jìn)行補(bǔ)充立法，針對(duì)社會(huì)組織培育與發(fā)展的法律障礙進(jìn)行立法改進(jìn)，是政府管理的主要手段。其二，經(jīng)濟(jì)手段。更多采用稅收、補(bǔ)貼和資金支持等方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與慈善公益活動(dòng)，對(duì)于社會(huì)組織違法違規(guī)行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制約。其三，行政手段。通過(guò)登記管理的核準(zhǔn)、強(qiáng)制信息披露、多部門(mén)的監(jiān)管等方式進(jìn)行，是政府管理的常態(tài)方式。(4)變革“雙重管理”方式。無(wú)論是“統(tǒng)一登記的管理機(jī)關(guān)”還是“分散的業(yè)務(wù)主管單位”，由于分屬不同的政府部門(mén)，行政職能和部門(mén)利益的無(wú)法統(tǒng)一等同于為社會(huì)組織構(gòu)筑了雙重障礙，應(yīng)當(dāng)建立“樞紐型”社會(huì)組織[注]我國(guó)首次使用“樞紐型社會(huì)組織”這一概念的官方文件是2008年9月北京市社會(huì)工作委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》。根據(jù)北京市《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系暫行辦法》(2011年)第2條的規(guī)定，樞紐型社會(huì)組織是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門(mén)認(rèn)定，在對(duì)同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。，民政部門(mén)只作為登記管理的機(jī)關(guān)，政府職能部門(mén)原則上不再作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，“成立登記社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管都要?dú)w口到人民團(tuán)體、‘樞紐型’社會(huì)組織”。

(三)注重自貿(mào)區(qū)內(nèi)與自貿(mào)區(qū)外的協(xié)調(diào)

自貿(mào)區(qū)在一定意義上可視作法律和制度的特區(qū)，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)打造一個(gè)制度套利的“凸點(diǎn)”，而這種制度上的顯著優(yōu)勢(shì)會(huì)造成短時(shí)間內(nèi)自貿(mào)區(qū)外人力、資本的大量涌入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自貿(mào)區(qū)掛牌不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，共注冊(cè)企業(yè)800多家。自貿(mào)區(qū)的發(fā)展原本依賴(lài)于其自身的貿(mào)易、金融、技術(shù)甚至制度的改革，而這種革新會(huì)慢慢帶動(dòng)區(qū)外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度架構(gòu)，但是因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)對(duì)于區(qū)外的輻射效應(yīng)與區(qū)外對(duì)于自貿(mào)區(qū)的輻射效應(yīng)的不對(duì)稱(chēng)，資源短期匯聚造成的“極化”現(xiàn)象無(wú)論對(duì)于自貿(mào)區(qū)還是其他地區(qū)的發(fā)展都會(huì)帶來(lái)非常多的負(fù)面影響，同時(shí)對(duì)于區(qū)內(nèi)外的社會(huì)組織造成巨大的挑戰(zhàn)。在社會(huì)組織管理中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：(1)貿(mào)易、投資和對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻的降低提升了市場(chǎng)活力，同時(shí)也驟然加大了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給社會(huì)治理帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社會(huì)組織建設(shè)的投入力度，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金鼓勵(lì)社會(huì)組織的建立和完善，同時(shí)對(duì)中小企業(yè)社會(huì)組織的建立以特殊的政策引導(dǎo)。(2)區(qū)外的社會(huì)組織涌入自貿(mào)區(qū)，可能帶來(lái)社會(huì)組織供給過(guò)剩，進(jìn)而可能造成惡性競(jìng)爭(zhēng)和沖突，這就需要建立和完善社會(huì)組織評(píng)價(jià)機(jī)制，促使不符合條件和發(fā)展要求的社會(huì)組織自行退出。(3)區(qū)內(nèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織(如律師服務(wù)、資信調(diào)查、旅行社、人才中介、投資管理和工程設(shè)計(jì))的開(kāi)放對(duì)于區(qū)外相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員資格認(rèn)定制度可能造成沖突，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)內(nèi)外資格的取得在各自地域和行業(yè)范圍內(nèi)的適用標(biāo)準(zhǔn)。(4)區(qū)內(nèi)外的社會(huì)組織的流動(dòng)可能導(dǎo)致管理難度加大，應(yīng)當(dāng)建立區(qū)內(nèi)外的協(xié)同預(yù)警機(jī)制，通過(guò)區(qū)內(nèi)外政府的相互配合，對(duì)區(qū)內(nèi)外的社會(huì)組織活動(dòng)進(jìn)行及時(shí)的識(shí)別和管理。

(四)促進(jìn)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織多元化

按照負(fù)面清單管理模式，凡是負(fù)面清單中未出現(xiàn)的，就可以進(jìn)行投資。這體現(xiàn)了政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)投資放松行政審批，全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易與投資自由化的管理思路，有利于形成投資者平等進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。新型的社會(huì)組織的產(chǎn)生和外國(guó)社會(huì)組織的進(jìn)入，將大力擴(kuò)展在文化藝術(shù)、社會(huì)服務(wù)、公共安全、法律服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、教育娛樂(lè)、慈善宗教、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)和集體談判等諸多領(lǐng)域的活動(dòng)空間，同時(shí)也將突破我國(guó)固有的社會(huì)組織[注]民政部參考國(guó)際社會(huì)組織的分類(lèi)方法，按照社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域，將我國(guó)的社會(huì)組織分為包括科技與研究、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、法律、宗教、工商業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國(guó)際及涉外組織、其他等共14類(lèi)。美國(guó)則分為25類(lèi)，日本分為9類(lèi)，英國(guó)分為14類(lèi)。具體參見(jiàn)王名：《社會(huì)組織概論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第19頁(yè)。類(lèi)型的劃分方法和現(xiàn)有的法律框架。我國(guó)的社會(huì)組織管理法規(guī)將社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)與民辦非企業(yè)單位，法律確認(rèn)的類(lèi)型少，而且由于適用“雙重管理”和“登記管理”的方式，大量的社會(huì)組織都無(wú)法被納入到現(xiàn)行法律框架中來(lái)。

對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)日益增多的社會(huì)組織，除了制定統(tǒng)一適用于各類(lèi)社會(huì)組織的基本法外，還應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)組織類(lèi)型的不同分類(lèi)立法和管理：(1)公益性與非公益性社會(huì)組織。公益性社會(huì)組織按照是否登記可以分為免于登記的公益性社會(huì)組織和一般公益性社會(huì)組織，前者主要包括婦聯(lián)、科協(xié)、殘聯(lián)等，由于該組織帶有一定的“準(zhǔn)行政性”且規(guī)章制度完善，故不需要單獨(dú)加以管理。應(yīng)當(dāng)加以單獨(dú)管理的是那些需要經(jīng)過(guò)注冊(cè)登記的一般性公益性社會(huì)組織，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其法律地位的取得，簡(jiǎn)化行政程序、減少審批流程并提供專(zhuān)門(mén)的物質(zhì)和資金支持。非公益性社會(huì)組織中，對(duì)于包括商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)鑒證機(jī)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)組織，通常直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)且多集中在自貿(mào)區(qū)即將展開(kāi)的金融、投資領(lǐng)域，政府對(duì)其準(zhǔn)入和資格的取得應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警體系，實(shí)行常態(tài)化的監(jiān)督。對(duì)于其他非公益性的社會(huì)組織可以放開(kāi)審批，放松監(jiān)管。(2)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織與國(guó)外社會(huì)組織。自貿(mào)區(qū)的國(guó)內(nèi)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用我國(guó)目前有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)，法律上沒(méi)有確認(rèn)的新型的社會(huì)組織，自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)利用授權(quán)立法權(quán)限，及時(shí)立法予以確認(rèn)。對(duì)于國(guó)外社會(huì)組織的管理，要依據(jù)我國(guó)與相關(guān)國(guó)家簽訂的國(guó)際協(xié)議；對(duì)于沒(méi)有與相關(guān)國(guó)家簽訂協(xié)議的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)按照既符合我國(guó)關(guān)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織設(shè)立和活動(dòng)的法律法規(guī)，又不與社會(huì)組織所在國(guó)家的法律原則相沖突的要求進(jìn)行管理。