中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)評估

劉佳茵，李永強

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012)

2013年11月，中國政府宣布劃設(shè)東海防空識別區(qū)，為中國積極參與東亞地區(qū)安全治理提供了相對有效的戰(zhàn)略性平臺。按照中國國防部的相關(guān)規(guī)定，位于東海防空識別區(qū)飛行的航空器，應(yīng)當(dāng)服從東海防空識別區(qū)管理機構(gòu)或其授權(quán)單位的指令。對不配合識別或者拒不服從指令的航空器，中國武裝力量將采取防御性緊急處置措施。東海防空識別區(qū)管理機構(gòu)是中華人民共和國國防部［1］。中國政府劃設(shè)東海防空識別區(qū)后，中國軍隊實現(xiàn)了對這一區(qū)域進(jìn)行有效管理，既維護(hù)與鞏固了中國國家安全利益，也有利于整個東亞地區(qū)安全治理的推進(jìn)，這是中國履行其大國責(zé)任的重要體現(xiàn)之一。

一、中國東海防空識別區(qū)的有效管理

從2013年11月中國政府劃設(shè)東海防空識別區(qū)之后，中國軍隊隨即開始對這一區(qū)域的有效管理。在劃設(shè)中國東海防空識別區(qū)最初的一個月內(nèi)，依據(jù)中國國防部的統(tǒng)計，截至(2013年)12月22日，共掌握其他國家和地區(qū)軍機近800 架次進(jìn)入我防空識別區(qū)活動，23 個國家和地區(qū)的56 家航空公司向我民航通報飛行計劃21475 架次。根據(jù)我空防安全需要，中國軍隊出動偵察機、預(yù)警機和戰(zhàn)斗機51 批87 架次，赴有關(guān)空域執(zhí)行例行巡邏警戒以及必要的緊急識別查證等任務(wù)［2］。中國軍隊對于東海防空識別區(qū)的管理將為其應(yīng)對可能出現(xiàn)的針對中國的敵對行為提供相應(yīng)的預(yù)警與保障，在維持與提升中國國家安全利益的同時，也使中國作為東亞地區(qū)最重要的國家之一能夠發(fā)揮維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定的相關(guān)作用。

中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)既是中國和平發(fā)展的需要與表現(xiàn)，也是中國對地區(qū)安全的參與以及體現(xiàn)相應(yīng)的國際責(zé)任。中國東海防空識別區(qū)的有效管理是中國和平發(fā)展的真實體現(xiàn)，中國和平發(fā)展的不懈追求是對內(nèi)求發(fā)展、求和諧，對外求合作、求和平［3］。中國的和平發(fā)展，需要良好的周邊國際環(huán)境。作為維護(hù)良好周邊國際環(huán)境的舉措，中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)的舉措是符合和平發(fā)展需求的，構(gòu)成中國和平發(fā)展的良好保障之一。中國和平發(fā)展是不以損害國家核心利益為前提的，劃設(shè)東海防空識別區(qū)則是維護(hù)中國國家核心利益的重要舉措。

中國東海防空識別區(qū)的有效管理是中國對地區(qū)安全的有效維護(hù)，21 世紀(jì)第二個十年以來東亞地區(qū)安全局勢進(jìn)入相對緊張的階段，中國作為東亞地區(qū)最為重要的國家之一，需要實現(xiàn)對地區(qū)安全的有效維護(hù)。這主要體現(xiàn)為將中國東海防空識別區(qū)視為中國有效保障地區(qū)安全的重要舉措，中國國家安全得以保障本身即是東亞地區(qū)安全狀況得以提升的表現(xiàn)。

將中國東海防空識別區(qū)的有效管理視為中國對地區(qū)安全的有效維護(hù)的同時，更需要明確中國東海防空識別區(qū)的有效管理是中國對地區(qū)安全治理的積極參與，這是從東亞地區(qū)安全事務(wù)協(xié)調(diào)層面考量的。中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)可以視為協(xié)調(diào)東亞區(qū)域國際安全合作的有效戰(zhàn)略性平臺，事關(guān)中國東海防空識別區(qū)的戰(zhàn)略博弈。自2013年以來，盡管出現(xiàn)多起中國與他國軍用飛機對峙事件，但這種局面也可視為開展相關(guān)安全協(xié)調(diào)的機遇。借助東海防空識別區(qū)事宜，可以開展針對地區(qū)安全事務(wù)的相關(guān)磋商與合作，從而將其視為中國對地區(qū)安全的有效維護(hù)。

中國東海防空識別區(qū)的有效管理是中國國際責(zé)任的體現(xiàn)，中國作為負(fù)責(zé)任的大國需要履行相應(yīng)的國際責(zé)任。結(jié)合東海防空識別區(qū)的現(xiàn)實，中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)可以視為中國向東亞地區(qū)、向整個國際社會提供國際安全公共產(chǎn)品的舉措。作為一種國際公共安全產(chǎn)品，中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)意在通過中國軍隊對這一區(qū)域尤其是飛行秩序等的有效管理，實現(xiàn)整個東海防空識別區(qū)的秩序維護(hù)或構(gòu)建良好的秩序，這可以視為中國履行相應(yīng)的國際責(zé)任。這也是一個擁有現(xiàn)代化軍事力量的、正在實現(xiàn)和平發(fā)展的國家所應(yīng)盡的國際責(zé)任。

綜合上述分析，中國東海防空識別區(qū)的有效管理是一項多贏的進(jìn)程，不僅使中國從劃設(shè)東海防空識別區(qū)的進(jìn)程中受益，也將使整個東亞地區(qū)乃至國際社會從中受益，還可以促進(jìn)中國構(gòu)建相應(yīng)的國際公共安全產(chǎn)品的管理與使用準(zhǔn)則。與此同時，中國外交在中國有效管理東海防空識別區(qū)的進(jìn)程中，也發(fā)揮了更為重要的作用，促使周邊國家與美國乃至國際社會明確接受或者認(rèn)可中國發(fā)揮的積極作用。

二、中國東海防空識別區(qū)的積極外交公關(guān)措施

對中國東海防空識別區(qū)進(jìn)行有效管理，不但涉及中國國防部門、中國軍隊的積極參與，也需要中國外交加以輔助與推動。即中國外交需要開展積極外交公關(guān)，使中國東海防空識別區(qū)成為更多國家乃至國際社會認(rèn)可的國際安全公共產(chǎn)品，進(jìn)而認(rèn)可中國對東亞地區(qū)和平、對世界和平與發(fā)展做出的積極貢獻(xiàn)。因此，針對中國東海防空識別區(qū)展開積極外交公關(guān)具有明確的必要性:通過積極外交公關(guān)，尤其是必要的外交解釋，使更多的國家、媒體和國際社會了解中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)的真正涵義。比如，中國外交部對劃設(shè)東海防空識別區(qū)闡釋為:中國政府劃設(shè)東海防空識別區(qū)符合《聯(lián)合國憲章》等國際法和國際慣例，目的是捍衛(wèi)中國的國家主權(quán)以及領(lǐng)土領(lǐng)空安全，不針對任何特定國家和目標(biāo)，不影響有關(guān)空域的飛越自由［4］。再如，中國外交部表態(tài)稱，中方劃設(shè)東海防空識別區(qū)并不改變有關(guān)空域的法律性質(zhì)，不影響各國依據(jù)國際法享有的飛越自由［5］。中方劃設(shè)東海防空識別區(qū)不針對任何特定的國家和目標(biāo)，完全是行使有效的自衛(wèi)權(quán)，本身不會加劇地區(qū)局勢緊張［6］。這將有助于中國東海防空識別區(qū)的積極外交公關(guān)的開展與持續(xù)，進(jìn)而有助于中國外交對中國和平發(fā)展的積極詮釋。

雖然美國與日本對中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)提出質(zhì)疑，比如日本外務(wù)省向中國提出外交抗議等［7］，美國也表示公開與私下的關(guān)注［8］。但是，隨著中國對中國東海防空識別區(qū)的有效管理已然成為東亞地區(qū)國際關(guān)系互動的現(xiàn)實，這就為中國通過積極外交公關(guān)，搭建推進(jìn)周邊外交公關(guān)平臺提供了現(xiàn)實性的基礎(chǔ)。隨著中國周邊外交的積極推進(jìn)，結(jié)合中國對東海防空識別區(qū)的有效管理與控制，可以展示中國和平發(fā)展的負(fù)責(zé)任大國形象與作為。

從中國外交對安全事務(wù)參與分析，中國的參與尤為突出地體現(xiàn)為在周邊外交落實的進(jìn)程中通過相應(yīng)的外交宣傳、理念闡釋與外交博弈等措施，全面地推進(jìn)中國維護(hù)東亞地區(qū)安全的各種努力。中國周邊外交的實踐所涉及的基本方針，即習(xí)近平所提出的，堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念［9］。對此，可以考慮將中國周邊外交“親、誠、惠、容”的理念融入到涉及東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)進(jìn)程。中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)作為一種國際安全公共產(chǎn)品，“親、誠、惠、容”的理念將促使更多的國家認(rèn)可中國的作為。

從中國外交參與安全危機管理的進(jìn)程分析，中國對東海防空識別區(qū)的有效管理與控制很可能因日本、美國等國家在東海地區(qū)的惡意挑釁而帶來相應(yīng)的安全危機。比如2014年8月6日，多批日本航空自衛(wèi)隊飛機進(jìn)入中國東海防空識別區(qū)進(jìn)行長時間偵察活動，中國空軍進(jìn)行了必要的跟蹤監(jiān)視。日本F－15 戰(zhàn)斗機先后兩次企圖抵近中國警巡飛機，中國空軍采取了合理、正當(dāng)、克制的措施，應(yīng)對了空中威脅［10］。諸如此類的事件在中國東海防空識別區(qū)的管理與控制中相當(dāng)常見。作為中國外交的積極公關(guān)，一旦這種事件演化為帶有對抗性的軍事危機，中國外交的積極公關(guān)需要考慮制定與完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。這種應(yīng)急預(yù)案則需要包括外交部門建立與完善相應(yīng)的溝通機制、媒體宣傳的管理規(guī)范與公眾情緒的積極引導(dǎo)等。

通過對中國東海防空識別區(qū)的積極外交公關(guān)措施闡述，在對中國東海防空識別區(qū)劃設(shè)深入理解的基礎(chǔ)上，對中國外交尤其是結(jié)合周邊外交背景下實施的進(jìn)程有所認(rèn)知。以此為基礎(chǔ)，推動對中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)未來前景的評估分析。

三、中國東海防空識別區(qū)外交公關(guān)的未來前景

21 世紀(jì)第二個十年及其以后相對長的時間范圍內(nèi)，鑒于中國和平發(fā)展的推進(jìn)、美國亞太再平衡戰(zhàn)略的實施以及安倍政權(quán)對日本國防與外交戰(zhàn)略的調(diào)整，中國周邊外交公關(guān)將面臨著更為復(fù)雜與多變的局面。同時，這一局面也為中國參與地區(qū)合作尤其是參與東亞地區(qū)的安全治理提供了良好的契機。

首先，中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)若要獲得良好的前景需要中國外交更多的資源投入與戰(zhàn)略關(guān)注。外交公關(guān)需要結(jié)合中國外交戰(zhàn)略布局中首腦外交、軍事外交、公共外交等多種相關(guān)外交公關(guān)，因此，必要的外交資源投入與戰(zhàn)略關(guān)注是相當(dāng)必要的。從首腦外交層面分析，首腦外交中需要繼續(xù)明確中國和平發(fā)展的現(xiàn)實與本質(zhì)，而劃設(shè)東海防空識別區(qū)則是中國和平發(fā)展進(jìn)程中的組成部分。如2013年12月4日美國副總統(tǒng)拜登訪華，提出中國不應(yīng)實施防空識別區(qū)時［11］，同拜登會晤的習(xí)近平主席并未對此有所允諾［12］，這種做法是在明確回避中美對立的同時，繼續(xù)堅持中國的原則與立場，這將有助于中美進(jìn)一步開展東海防空識別區(qū)相關(guān)對話與磋商，提供了外交博弈的空間與機遇。從軍事外交層面分析，中國在對美、對日的軍事外交公關(guān)中，需要將中國東海防空識別區(qū)的有效管理和控制與相應(yīng)的外交公關(guān)相結(jié)合，促使美日認(rèn)識到中國對東海地區(qū)的安全治理發(fā)揮相對積極的作用。因此，這種結(jié)合使中國國防部門在同美國、日本國防部門進(jìn)行相關(guān)對話與合作時，爭取必要的主動。

其次，中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)若要獲得良好的前景，需要中國國防與外交部門的密切配合與協(xié)調(diào)。對此，需要建立外交與國防部門的協(xié)調(diào)機制，這種機制可以考慮在中國國家安全委員會的運行中，推動自身的相互協(xié)調(diào)。中國國防部門作為中國東海防空識別區(qū)的主管部門在相應(yīng)的配合與協(xié)調(diào)中具有基礎(chǔ)性的作用，即通過相應(yīng)的管理與控制直接推動中國東海防空識別區(qū)的有效運行;中國外交部門則需要在國防部門實行有效管理與控制的基礎(chǔ)上，為中國對中國東海防空識別區(qū)的有效管理與控制爭取更多的國際認(rèn)同與支持。

最后，中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)若要獲得良好的前景需要更為積極的外交公關(guān)與協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為中國外交在涉及東海防空識別區(qū)積極外交公關(guān)中，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)中國外交中的首腦外交、軍事外交、公共外交。盡管美日兩國對中國東海防空識別區(qū)的劃設(shè)抱有懷疑、質(zhì)疑，中國外交積極公關(guān)需要在“我們已分別向日方和美方提出了嚴(yán)正交涉，予以駁回。我們要求日方和美方認(rèn)真地反省自身，立即糾正錯誤，停止對中方的無理指責(zé)，停止制造摩擦，停止有損地區(qū)穩(wěn)定的言行”［13］的基礎(chǔ)上，采取更為深刻與有效的媒體公關(guān)與外交協(xié)調(diào)，推進(jìn)外界對中國東海防空識別區(qū)良性認(rèn)知的形成與推進(jìn)。

自2013年中國提出周邊外交的相關(guān)戰(zhàn)略主張以來，中國周邊外交的實施已經(jīng)成為中國外交的重要戰(zhàn)略方向。將對中國東海防空識別區(qū)的外交公關(guān)作為中國周邊外交的重要組成部分，開展積極外交公關(guān)作為中國外交參與東亞地區(qū)事務(wù)的有效措施，不僅有助于中國良好國家形象的構(gòu)建、國家安全利益的維護(hù)，也將有助于整個東亞地區(qū)區(qū)域治理的順利實現(xiàn)，更有助于世界和平與穩(wěn)定的實現(xiàn)與保障。

［1］中華人民共和國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告［EB/OL］．http://news．mod．gov．cn/headlines/2013－ 11/23/content_4476124．htm．

［2］中國軍隊對東海防空識別區(qū)實施了有效監(jiān)管［EB/OL］．http://news．mod．gov．cn/headlines/2013－12/26/content_4480811．htm．

［3］中國的和平發(fā)展白皮書(全文)［R］．中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2011．

［4］外交部發(fā)言人秦剛主持例行記者會［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1102258．shtml，2013－11－25．

［5］外交部發(fā)言人秦剛主持例行記者會［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1103134．shtml，2013－11－27．

［6］外交部發(fā)言人秦剛主持例行記者會［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1103989．shtml，2013－11－29．

［7］齋木外務(wù)事務(wù)次官から程永華駐日中國大使への抗議，平成25年11月25日［EB/OL］．http://www．mofa．go．jp/mofaj/press/release/press1_000013．html．

［8］Daily Press Briefing，November 27，2013［EB/OL］．http://www．state．gov/r/pa/prs/dpb/2013/11/218105．htm．

［9］習(xí)近平:讓命運共同體意識在周邊國家落地生根［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013－ 10/25/c_117878944．htm．

［10］中國空軍組織東海防空識別區(qū)例行空中警巡［EB/OL］．http://news．mod．gov．cn/headlines/2014－08/07/content_4527467．htm．

［11］Press Briefing by the Press Secretary，December 3，2013［EB/OL］．http://www．whitehouse．gov/the－ press－ office/2013/12/04/press－briefing－press－secretary－1232013．

［12］David Nakamura，Biden opens visit to China aimed at easing tensions in Northeast Asia［N］．The Washington Post，Dec 4 ，2013．

［13］外交部發(fā)言人秦剛主持例行記者會［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1103568．shtml，2013－11－28．