生態(tài)政府的構(gòu)建研究

李 峰, 秦鐵錚

(沈陽大學(xué) a. 黨委校長辦公室, 遼寧 沈陽 110044; b. 政法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110041)

生態(tài)政府的構(gòu)建研究

李 峰a, 秦鐵錚b

(沈陽大學(xué) a. 黨委校長辦公室, 遼寧 沈陽 110044; b. 政法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110041)

論述了生態(tài)政府的內(nèi)涵并提出了生態(tài)政府的基本框架,認(rèn)為生態(tài)城市建設(shè)中生態(tài)政府是關(guān)鍵。政府需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,實現(xiàn)自身生態(tài)化轉(zhuǎn)型。而這需要政府遵循生態(tài)規(guī)律,在法律、規(guī)劃、管理等多方面的創(chuàng)新。

生態(tài)城市; 生態(tài)政府; 制度創(chuàng)新

一、 生態(tài)政府的提出

近幾年來,我國的環(huán)境問題日益突出,已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要因素。隨著黨的科學(xué)發(fā)展觀的理念提出,生態(tài)文明建設(shè)也越來越受到黨和政府乃至理論界的重視。黨的十八大報告提出:“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！盵1]這是中國黨和政府提出“美麗中國”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo),納入到社會主義建設(shè)的核心內(nèi)容,生態(tài)城市是實踐“美麗中國”目標(biāo)的重要載體?！吧鷳B(tài)文明是人類在發(fā)展物質(zhì)文明過程中保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的成果,是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化形態(tài)?！盵2]生態(tài)文明建設(shè)要將“尊重自然”的理念貫穿到經(jīng)濟、社會、文化的各個領(lǐng)域。黨和政府將生態(tài)文明建設(shè)置于經(jīng)濟、社會發(fā)展的全局,對此,有著非常清醒的認(rèn)識:發(fā)展之路不斷受到環(huán)境、資源地制約。由此,生態(tài)文明已經(jīng)從理論探討轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略。

無論國內(nèi)還是國外經(jīng)驗,政府在生態(tài)城市建設(shè)中都居于主導(dǎo)地位。面對快速城市化產(chǎn)生的問題,創(chuàng)建新型生態(tài)城市需要政府轉(zhuǎn)變觀念,發(fā)揮重要示范、引領(lǐng)和決策、管理等職能。一定意義上可以說,沒有生態(tài)政府也就沒有生態(tài)城市。生態(tài)問題實質(zhì)上是一重大的政治問題,于是人們才開始把“政治置于包括社會環(huán)境和自然環(huán)境在內(nèi)的大背景中,反思社會環(huán)境、自然環(huán)境中的政治責(zé)任,并對政治理論和政治行為的正負(fù)效應(yīng)進(jìn)行多層次、多角度、全面系統(tǒng)的考察[3]?？傮w看生態(tài)政府是政府為了應(yīng)對生態(tài)危機,提升自身合法性地位的重要價值轉(zhuǎn)型,對政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政行為都會產(chǎn)生長遠(yuǎn)而重要的影響。

在當(dāng)今的政治話語中,生態(tài)環(huán)境治理以及被認(rèn)為是當(dāng)今政府治理的重要內(nèi)容之一。 對于中國政治體制來說,政府對社會資源掌控能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國家, 社會發(fā)展道路選擇也主要取決于政府。治理環(huán)境污染、削減落后產(chǎn)能、推動生態(tài)社會發(fā)展等諸多環(huán)境生態(tài)問題的解決,在很大程度上取決于政府的意志和決心。 頻發(fā)的環(huán)境污染事件已經(jīng)成為公共輿情的焦點。 公眾對于良好生態(tài)環(huán)境的需求愈來愈強烈, 因環(huán)境污染導(dǎo)致的食品安全和健康風(fēng)險成為近年來公眾反響最為強烈的領(lǐng)域。 生態(tài)環(huán)境是具有最廣泛公共屬性的社會領(lǐng)域,與最廣泛的的公眾利益相關(guān), 政府必須要認(rèn)真回應(yīng)公眾的訴求。作為公共產(chǎn)品的最重要的供給者,政府有義務(wù)為公眾提供良好生態(tài)環(huán)境,包括清新空氣、清潔水源、安全食品等。 這也是鞏固政府合法性基礎(chǔ)的現(xiàn)實表現(xiàn)。 這要求政府必須具有將生態(tài)與政治相結(jié)合的全新的政治思維。 生態(tài)也納入到政治經(jīng)濟活動中, 具有經(jīng)濟、社會、安全同等地位, 也成為評價政府施政活動的重要內(nèi)容之一。

二、 生態(tài)政府的內(nèi)涵

關(guān)于生態(tài)政府的概念,到目前為止學(xué)界還沒有一個統(tǒng)一的定義,總體看國內(nèi)研究尚處于起步階段。國內(nèi)對這一問題研究較早成果較多的是黃愛寶教授,近年來在國內(nèi)核心期刊發(fā)表關(guān)于生態(tài)政府研究的學(xué)術(shù)論文達(dá)十余篇,有較大影響力。目前國內(nèi)這一領(lǐng)域研究主要集中在公共行政管理研究領(lǐng)域,法學(xué)、哲學(xué)等社會科學(xué)專家學(xué)者也有介入。黃愛寶認(rèn)為,生態(tài)政府理念提出的背景是在人類經(jīng)濟發(fā)展之后,面對的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境危機挑戰(zhàn)所提出的。所謂生態(tài)型政府即追求實現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府。就是政府在遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時必須遵循自然生態(tài)規(guī)律,積極履行促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能,并與之相適應(yīng),積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與社會、政府與非政府組織、國家與國家等之間生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益等關(guān)系[4]。肖顯靜認(rèn)為,生態(tài)政治的本質(zhì)內(nèi)容揭示的是政治與自然生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系,其本質(zhì)目標(biāo)是反思、調(diào)適、改造現(xiàn)有的政治系統(tǒng)及其運作的內(nèi)容和方式,以追求實現(xiàn)人與自然的自然性和諧,即維護(hù)與實現(xiàn)包括人類在內(nèi)的整個自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。生態(tài)政府提出的理論基礎(chǔ)是生態(tài)政治理念。與傳統(tǒng)的政治和政治學(xué)相比,“生態(tài)政治是在通曉生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)上,將人類放到自然生態(tài)系統(tǒng)的背景中,改造傳統(tǒng)的政治知識及實踐框架,以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和人類社會發(fā)展的需要,保持生態(tài)平衡?！盵5]生態(tài)危機所引發(fā)的社會影響是廣泛而深遠(yuǎn)的,社會公眾從自身利益出發(fā),自覺不自覺的對生態(tài)公益問題進(jìn)行反思,這對公共權(quán)力的運行也產(chǎn)生了影響。生態(tài)在當(dāng)代社會被納入到政治的核心議程之中,甚至國際政治領(lǐng)域也占有顯著地位。生態(tài)對傳統(tǒng)政治理念和進(jìn)程提出了調(diào)整,現(xiàn)代政治必須做出生態(tài)化的調(diào)整。

在此基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,生態(tài)政府建設(shè)是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會與文化、技術(shù)的系統(tǒng)工程。對于生態(tài)政府的認(rèn)識,不能簡單將其理解為政府對環(huán)境資源保護(hù)工作的重視。生態(tài)政府的概念超越了政府傳統(tǒng)的污染治理和綠化生態(tài)建設(shè)的職能范疇,而是政府執(zhí)政方式與執(zhí)政理念的全方位轉(zhuǎn)變,是政府為了改變傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟增長模式,而進(jìn)行的自我重塑。在這個意義上,所謂生態(tài)政府,是指政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),通過政府管理模式和施政理念的創(chuàng)新,將自身運行對環(huán)境的不利影響降到最低,同時管理、引導(dǎo)、教育企業(yè)和公眾,實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)政府的實現(xiàn)必須堅持可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)政理念創(chuàng)新。政府不再是單純的“治理環(huán)境”,而是把“保護(hù)環(huán)境”上升到了城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的高度。作為城市的治理者,各城市的政府應(yīng)根據(jù)自己的歷史文化與自然基礎(chǔ)、社會情況、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等,結(jié)合公眾的生態(tài)意識制定的生態(tài)城市創(chuàng)建的政策、規(guī)劃與法律法規(guī)。生態(tài)政府更強調(diào)將遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡作為其基本目標(biāo)。當(dāng)然,生態(tài)政府和生態(tài)政府之間也有許多相通之處,例如:它們都重視文化的功能與建設(shè),生態(tài)政府強調(diào)生態(tài)文化建設(shè),生態(tài)政府強調(diào)生態(tài)文化建設(shè);此外,它們強調(diào)社會的可持續(xù)發(fā)展,強調(diào)環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,特別是兩者之間都非常重視政府自身的建設(shè),通過外部機制來約束政府自身行為。上述對生態(tài)政府內(nèi)涵的闡釋,對生態(tài)政府自身建設(shè)提出了新的要求。要打造生態(tài)政府,必須要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個中心,以社會主義民主為導(dǎo)向,以生態(tài)崛起為目標(biāo),切實轉(zhuǎn)變政府職能,加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)自身建設(shè)和管理的創(chuàng)新,建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、滿足老工業(yè)基地振興和符合環(huán)境樣板城建設(shè)的管理體制和運行機制。

生態(tài)政府的創(chuàng)建離不開公眾的參與。政府是生態(tài)文明建設(shè)的主體,但是公眾的環(huán)境公共參與同樣具有不可替代作用。丹麥城市生態(tài)委員會認(rèn)為“生態(tài)城市應(yīng)以本地化和民眾參與為出發(fā)點,并致力于全面解決與能源消費、環(huán)境緊張和當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境有關(guān)的當(dāng)?shù)貑栴}”。政府通過立法,明確公眾的知情權(quán)和參與權(quán),鼓勵公眾參與生態(tài)城市建設(shè),已經(jīng)成為國外生態(tài)城市建設(shè)的成功經(jīng)驗。公眾的環(huán)境參與反映了人們對于良好生活環(huán)境的正當(dāng)訴求。公眾參與環(huán)境保護(hù)的根本價值在于可以為政府決策提高低成本的信息來源,增加決策的可接受性,也能在一定程度提高決策質(zhì)量。政府需要提供各種制度化路徑,使公眾能充分參與到環(huán)境決策中。一旦忽視這個問題,不僅會妨礙生態(tài)城市進(jìn)程,更有可能因此導(dǎo)致公眾與政府間的誤解加深,甚至誘發(fā)嚴(yán)重群體性事件,威脅社會穩(wěn)定。因此,完善公眾環(huán)境參與不僅對于生態(tài)城市建設(shè)具有重大意義,也有利于維護(hù)社會穩(wěn)定,創(chuàng)建科學(xué)、民主的生態(tài)文化。

三、 生態(tài)政府構(gòu)建的基本框架

1.生態(tài)政府的系統(tǒng)構(gòu)建

(1) 生態(tài)決策系統(tǒng)。生態(tài)決策是構(gòu)建生態(tài)政府的前提。政府在不斷提高決策的民主化、科學(xué)化基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步樹立生態(tài)施政理念,在自身工作和各項重大決策過程中,自覺地踐行生態(tài)發(fā)展理念,積極發(fā)揮政府生態(tài)示范作用,優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力,審慎評估自身對環(huán)境的影響,建立并完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制,切實把環(huán)保要求納入到政府決策規(guī)劃管理之中,對可能產(chǎn)生的重大環(huán)境影響的城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展重大決策行使環(huán)保一票否決權(quán),實現(xiàn)政府決策的生態(tài)化。政府決策主要包括生態(tài)執(zhí)政理念、生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)行動計劃、生態(tài)辦公等。

(2) 生態(tài)執(zhí)行系統(tǒng)。生態(tài)執(zhí)行是生態(tài)政府構(gòu)建的關(guān)鍵。政府通過生態(tài)執(zhí)行系統(tǒng),將各項生態(tài)決策孕育于各項管理工作之中,推動機關(guān)、企事業(yè)單位和全體社會公眾將推進(jìn)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)內(nèi)化為自覺行動,實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展。執(zhí)行系統(tǒng)主要包括生態(tài)經(jīng)濟運營管理(包含生態(tài)采購、生態(tài)招商)、生態(tài)環(huán)境管理、生態(tài)資源利用管理、生態(tài)建筑管理、生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)管理和生態(tài)交通管理。

(3) 生態(tài)法規(guī)系統(tǒng)。生態(tài)保障是構(gòu)建生態(tài)政府的基礎(chǔ)。政府的生態(tài)決策與執(zhí)行能否取得實效,必須要通過一定的生態(tài)保障制度和生態(tài)保障機制來推動。生態(tài)法規(guī)主要包括生態(tài)投入、生態(tài)法律法規(guī)制度和公眾參與等方面。

(4) 生態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)。生態(tài)監(jiān)督是構(gòu)建生態(tài)政府的保證。從某種意義上說,監(jiān)督實際就是一個發(fā)現(xiàn)、反饋、處理和跟蹤信息的過程。生態(tài)政府所有生態(tài)決策的實施和落實,更需要一個生態(tài)的監(jiān)督系統(tǒng)來及時反饋決策的落實情況,以便政府不斷在工作中對決策進(jìn)行修訂。主要包括自身監(jiān)督(生態(tài)政績考核、生態(tài)評價)、媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督等方面。

2.生態(tài)政府的實施路徑

(1) 完善生態(tài)政府法律法規(guī)和政策體系。政府行政權(quán)力的運行主要依靠法律法規(guī)和政策。在構(gòu)建生態(tài)政府過程中,也必須依靠法律法規(guī)和政策的力量,使政府的行政行為得到有效規(guī)范,推動政府職能轉(zhuǎn)變和生態(tài)政府的建設(shè)。為此應(yīng)該建立和健全法律法規(guī)和政策體系,其基本思路是,制定生態(tài)城市建設(shè)促進(jìn)條例,作為生態(tài)城市建設(shè)和構(gòu)建生態(tài)政府的基本法律制度,并以此為核心,制定若干具體領(lǐng)域的單行立法,共同組成相關(guān)法律法規(guī)體系。

(2) 制定生態(tài)政府行動方案。行動方案是戰(zhàn)略規(guī)劃和法律法規(guī)體系的具體落實。方案應(yīng)著力推進(jìn)以下幾方面的制度與措施:①是制定生態(tài)政績考核制度。應(yīng)由組織、人事部門負(fù)責(zé),邀請人大、政協(xié)等機關(guān)和社會公眾共同參與,根據(jù)環(huán)境樣板城建設(shè)的具體要求,對各級政府、各部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建生態(tài)政府的工作業(yè)績進(jìn)行考核。②是制定政府生態(tài)采購制度。從社會公共的環(huán)境利益出發(fā),綜合考慮政府采購的環(huán)境保護(hù)效果,采取優(yōu)先采購與禁止采購等一系列政策措施,直接驅(qū)使企業(yè)的生產(chǎn)、投資和銷售活動有利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。創(chuàng)建政府生態(tài)采購制度必須包括下列具體制度:統(tǒng)一的生態(tài)采購標(biāo)準(zhǔn);生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品目錄;生態(tài)采購預(yù)算編制;生態(tài)采購基本操作程序;生態(tài)采購監(jiān)督機制。③是多途徑開展生態(tài)意識宣傳教育,深化生態(tài)創(chuàng)建活動。落實政府環(huán)境信息公開制度,確保公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。制定經(jīng)濟措施引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境保護(hù),并通過政府、社區(qū)、學(xué)校和媒體的宣傳教育,培育公眾的環(huán)保意識和生態(tài)價值觀,倡導(dǎo)生活節(jié)約、生態(tài)消費、生態(tài)出行等生態(tài)行為。開展生態(tài)機關(guān)、生態(tài)學(xué)校、生態(tài)社區(qū)、生態(tài)家庭、生態(tài)商場、生態(tài)酒店和生態(tài)景區(qū)等生態(tài)創(chuàng)建活動,全面推進(jìn)環(huán)境優(yōu)美街道和生態(tài)區(qū)創(chuàng)建工作。

(3) 構(gòu)建生態(tài)政府評價體系。生態(tài)政府的實施需要建立一套廣泛適用的生態(tài)政府評價指標(biāo)體系,這套指標(biāo)評價體系具有信息收集、描述、解釋、評價、監(jiān)測等多方面功能,這有助于從根本上改變政府的政績觀和強化政府的生態(tài)責(zé)任。同時,這也是政府環(huán)境信息公開的主要內(nèi)容,數(shù)據(jù)可靠,指標(biāo)精確,結(jié)構(gòu)均衡的生態(tài)政府評價指標(biāo)也有助于公眾了解政府環(huán)境管理、參與各種生態(tài)創(chuàng)建活動。生態(tài)效率理論、物質(zhì)流分析理論、生態(tài)GDP理論是制定該指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)。循環(huán)經(jīng)濟的“3R”原則(減量化、再利用、再循環(huán))、總體與個體協(xié)調(diào)的原則 、短期與長期相融合的原則是制定該指標(biāo)體系的基本原則。這一評價指標(biāo)體系的主要內(nèi)容包括:生態(tài)經(jīng)濟運營、生態(tài)環(huán)境評價、資源利用、生態(tài)建筑、農(nóng)業(yè)生態(tài)、公民生態(tài)意識等。生態(tài)政府評價指標(biāo)體系的制定過程應(yīng)該以政府為主體,各領(lǐng)域?qū)＜?、企業(yè)、和社會公眾共同參與。為此政府應(yīng)吸收更方面人才,組建專門的評估組織,采用科學(xué)的方法,審慎的評估生態(tài)政府創(chuàng)建的成績與不足,為創(chuàng)建活動的深化指明方向。

[1] 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn),為全面建成小康社會而奮斗:在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M]. 北京:人民出版社, 2012:39.

[2] 王繼全. 道德與利益張力下的生態(tài)文明[J]. 浙江社會科學(xué), 2011(2):71.

[3] 孫正甲. 生態(tài)政治學(xué)[M]. 哈爾濱:黑龍江人民出版社, 2005:56.

[4] 黃愛寶. 生態(tài)善治目標(biāo)下的生態(tài)型政府構(gòu)建[J]. 理論探討, 2006(4):12.

[5] 肖顯靜. 生態(tài)政治何以可能[J]. 科學(xué)技術(shù)與辯證法, 2001(6):3.

【責(zé)任編輯:田懋秀】

ConstructionofEcologicalGovernment

LiFenga,QinTiezhengb

(a. Party Committee and Headmasters Office, Shenyang 110044, b. School of Politics and Law, Shenyang University, Shenyang 110041, China)

The connotation of ecological government is discussed, and the basic framework of ecological Government is put forward. It is considered that eco government is the key in eco-city construction. Government needs to change the ruling philosophy, and realize its ecological transformation; this requires the government to follow the laws of ecology, and make a wide range of innovations in legal, planning, management, and many other aspects.

ecological city; ecological government; institutional innovation

2014-03-14

2011國家科技支撐項目(201BAG06B04); 遼寧省教育廳2013科學(xué)研究項目(W2013275)。

李 峰(1958-),男,河北深縣人,沈陽大學(xué)副教授。

2095-5464(2014)06-0776-04

D 63

: A