民間資本進入自然壟斷行業(yè)問題研究
——以鐵路、電力、石油天然氣行業(yè)為例

崔 昊 哲

(北京郵電大學 經(jīng)濟管理學院，北京 100876)

當前我國民間資本在自然壟斷行業(yè)所占比重非常低。就國內(nèi)而言，重要交通行業(yè)(鐵路等)、能源行業(yè)(電力、石油天然氣等)都屬于自然壟斷行業(yè)。[1]所謂自然壟斷，是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益，使提供單一物品和服務的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務的企業(yè)形成一家公司(壟斷)或極少數(shù)企業(yè)(寡頭壟斷)的概率很高。[2]54近年來，國家一直努力推動這些行業(yè)的改革，2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷”。政府也密集出臺政策，支持民間資本進入壟斷領域，但是就目前情況看，成效并不顯著。因此，本文擬以鐵路、電力、石油天然氣行業(yè)為例，就民間資本進入自然壟斷行業(yè)的相關問題進行分析。

一、國家支持民間資本進入自然壟斷行業(yè)的政策

(一)關于鐵路行業(yè)的政策

鐵路在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有至關重要的作用。鼓勵和引導民間資本投資鐵路，能夠實現(xiàn)鐵路投資主體多元化，加快轉變鐵路發(fā)展方式，促進鐵路科學發(fā)展，更好地服務于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。

早在2005年7月，原鐵道部就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營的實施意見》，其中提出：“按照平等準入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領域，也允許國內(nèi)非公有資本進入，并適當放寬條件?！本唧w領域包括鐵路建設、客貨運輸、裝備制造和多元經(jīng)營等。

2010年5月，國務院頒布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展若干意見》，鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及場站設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。2010年7月，《國務院辦公廳關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展重點工作分工的通知》發(fā)布，鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域。

2012年5月，原鐵道部再次出臺《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》。在投資主體上，明確提出“對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件”；在投資領域上，又增加了鐵路產(chǎn)品認證、質量檢驗檢測、安全評估、專業(yè)培訓、合同能源管理等第三方技術服務。

2013年7月，國家發(fā)改委協(xié)同財政部、交通運輸部發(fā)布了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，這是業(yè)界期待的鐵路投融資體制改革的重要一步。2013年8月，國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。

這一系列利好政策表明國家非常支持民資進入鐵路行業(yè)。但值得注意的是，這些政策更多的偏向鐵路建設、配件生產(chǎn)和第三方技術服務等領域，而之前人們最關心的且傳聞已久的鐵路“網(wǎng)運分離”或者成立各地方鐵路公司的消息依然杳無音訊。

(二)關于電力行業(yè)的政策

長久以來，電力一直是獨立封閉的行業(yè)，從發(fā)電、輸配到銷售定價一直掌握在國家電網(wǎng)手中。只有放開競爭性業(yè)務，推進民資進入，才能更好地解放生產(chǎn)力，推進行業(yè)市場化進程。

國務院2002年發(fā)布的《電力體制改革》中，對于電力體制改革的目標是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。經(jīng)過十年改革，“廠網(wǎng)分離”完成，“主輔分離”折中完成，“輸配分開、競價上網(wǎng)”進展不大。[3]

2012年，國家電監(jiān)會發(fā)布《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》，這項被業(yè)內(nèi)稱為“新36條細則”的《意見》只提到了鼓勵民間資本進入風能、太陽能、地熱能等可再生能源發(fā)電領域，其中“保障民間資本投資的發(fā)電機組公平、無歧視接入電網(wǎng)”、“電網(wǎng)企業(yè)對不同所有制企業(yè)在電力調度及新能源上網(wǎng)和電費結算上不得歧視”等內(nèi)容雖然具有積極意義，但由誰監(jiān)督這些內(nèi)容的落實并沒有完全明確，具體實施的效果尚待觀察。

2013年5月，國務院批轉發(fā)改委《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中明確提出“推進大用戶直購電和售電側電力體制改革試點”。2013年7月，國家能源局發(fā)布的《關于當前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關事項的通知》指出，今后國家有關部門對于電力直接交易試點將不再進行行政審批，各地必須加快推進電網(wǎng)輸配電價測算核準工作。2013年10月，國家能源局和工信部發(fā)布《規(guī)范電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易》的通知，明確提出支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為，加強監(jiān)督管理。

發(fā)電、輸配電、售電是電力行業(yè)的三個關鍵組成部分，但是當前的政策均只涉及發(fā)電端和售電端，對中間輸配電環(huán)節(jié)只字未提。

(三)關于石油天然氣行業(yè)的政策

石油天然氣行業(yè)在人們眼中一直是高增長、高成本、高效益的代表，和競爭性行業(yè)有較大區(qū)別，因此如何能夠設立更好的機制和規(guī)則，提高民間資本參與的積極性也是一個非常重要的方面。[4]

2014年2月，國家能源局推出《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，要求油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)“向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設施”。2014年3月，國家發(fā)改委頒布的《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》中提出，天然氣基礎設施運營企業(yè)不得利用對基礎設施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)，鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎設施。

雖然國家出臺了許多政策鼓勵民資參與石油天然氣行業(yè)，但在實際操作中，民資仍然難以進入。上游開采環(huán)節(jié)未開放，只有大型民資有資格參與中游運輸環(huán)節(jié)，其他民資只能在下游的倉儲、煉油、銷售等環(huán)節(jié)謀求發(fā)展。

由上述可知，國家對于開放鐵路、電力、石油天然氣三大行業(yè)，鼓勵民資進入的態(tài)度是明確的，表明國家有決心打破傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的壁壘，利用民資靈活性、創(chuàng)新性和逐利性的特點，來調動市場的活躍度，完善市場經(jīng)濟體制。但是不同行業(yè)的市場和產(chǎn)業(yè)鏈存在不同的情況，目前頒布的政策方向也不盡相同，具體到行業(yè)來說：鐵路行業(yè)偏向于鐵路建設和第三方技術服務；電力行業(yè)偏向于開放發(fā)電側和售電側；石油天然氣行業(yè)偏向于開放中游管道運輸和下游煉制、倉儲、銷售等環(huán)節(jié)。從政策的發(fā)布和引導情況來看，三個行業(yè)均存在難以解決的現(xiàn)行制度問題，想要全面放開民資進入，還存在很多困難。

二、民間資本進入自然壟斷行業(yè)情況

(一)民資進入鐵路行業(yè)情況

總體來看，鐵路行業(yè)的民資進入情況屬于“雷聲大、雨點小”，雖然國家政策一項接著一項，但是大部分民資仍然處于觀望態(tài)勢，真正進入的少之又少。究其原因在于，鐵路建設屬于高投資，天然具備很高的門檻。民資進入后普遍不具備話語權，同時現(xiàn)行的分配體制難以計算單條鐵路的盈利情況。因此，有能源背景的民資往往通過投資運煤專線來獲得收益，而其余民資多以參與設備制造、第三方技術服務為主，投資鐵路建設的多以失敗告終。

2005年浙江民企參建衢常鐵路，標志著民資首次登上鐵路建設舞臺。項目啟動之初，上海鐵路局、常山縣政府、浙江光宇集團各占32.5%的股份，其后不短的時間內(nèi)，為爭奪話語權，光宇集團一度將其持有的32.5%的股份升至34%，贏得“一票否決權”。但因為浙江鐵路集團入股，股權變更的原因，光宇集團再次失去話語權，最終于2007年退出。[5]位于廣東廣西地區(qū)的羅岑鐵路也是民資進入的重要代表，但是建設了十年，仍然沒有完成通車，作為主要由民資控股的鐵路，資金短缺是主要問題，經(jīng)過了幾次融資，仍然難以為繼。

以往民資投入運煤專線主要在于運煤效益好，車皮稀缺，資本回報率高。截止目前，民資進入獲得成功的案例主要為運煤專線，通常為煤炭企業(yè)為自身利益參與投資，如朔黃鐵路，由神華能源股份有限公司和太原鐵路局、河北建投共同出資建設，年盈利額達到50億元。[6]而當前的貨運形勢已今非昔比，民資對于進入鐵路的態(tài)度似乎仍是觀望為主。在鐵路投資資金不足的壓力下，地方政府迫切希望引進民資，但這是單方面愿望，投資者看不到利益保障和回報，很難對此做出回應。對于鐵路行業(yè)，目前亟待解決的問題是建立監(jiān)管機制、明確投資分配機制，保障民資安全。

(二)民資進入電力行業(yè)情況

從20世紀80年代中期開始，就已經(jīng)有民資低調進入發(fā)電領域，這些企業(yè)一直在生物發(fā)電、垃圾發(fā)電等方面謀求發(fā)展，目前這些企業(yè)的發(fā)展并不樂觀，實際上是在苦苦支撐、勉強維持。各地因此產(chǎn)生的沖突也時有發(fā)生。如山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團作為一個民營企業(yè)，因供給周邊地區(qū)的電價比國家電網(wǎng)供電價格低三分之一，與國家電網(wǎng)下屬山東電力公司多次發(fā)生激烈沖突。[7]

雖然國家政策明確表示，在發(fā)電方面“支持和引導符合資質條件的不同所有制企業(yè)進入”，并對開放下游售電進行了試點，但是由于中間“輸配電”環(huán)節(jié)依然沒有大的改變，民資參與上游發(fā)電環(huán)節(jié)很可能會面臨無網(wǎng)可用的尷尬局面。

對于新能源領域，國家電網(wǎng)很早便向民間資本開放分布式電源并網(wǎng)工程和電動汽車充換電設施領域，雖然這不涉及國家電網(wǎng)核心業(yè)務，但也被業(yè)內(nèi)視為國家電網(wǎng)混合所有制改革“破冰”之舉。

因此，民資目前最大的突破口很可能會在售電側，未來也許會出現(xiàn)多元化售電市場，允許大用戶直購電。如果政策條件具備，智能電網(wǎng)中的某些部分可能成為民間資本在電力行業(yè)的投資新機會。[8]

(三)民資進入石油天然氣行業(yè)情況

石油天然氣行業(yè)可以分為以下幾個方面：油氣開采、油氣進口權、油氣管網(wǎng)、原油倉儲基地、煉化、銷售等。其中油氣管網(wǎng)、原油倉儲基地、煉化等已向民企放開，而油氣開采、油氣進口權目前還處于高度壟斷狀態(tài)。相對于中下游的管網(wǎng)建設以及煉化行業(yè)，石油和天然氣的開采是利潤相對較高的環(huán)節(jié)。

2014年5月，中石油宣布通過產(chǎn)權交易所公開轉讓東部管道公司100%股權，后又發(fā)布公告稱，西氣東輸三線中段工程嘗試引入民資，市場普遍認為中石油的混改將轉向管道業(yè)務的多重資本“混合”。

而下游的煉化、原油倉儲、銷售等領域，民資進入情況是最好的，不僅數(shù)量多，而且已經(jīng)有了一些龍頭企業(yè)。[9]

目前，鐵路、電力和石油天然氣行業(yè)的民資進入情況不盡相同。總體來看，民資進入行業(yè)下游的嘗試最多，也取得了一定的成績；而進入上游和中游仍然存在較大的困難，這與整個行業(yè)現(xiàn)有的狀態(tài)有關，短時間內(nèi)很難出現(xiàn)大的進展。

三、民間資本進入自然壟斷行業(yè)的阻力

(一)民資進入鐵路行業(yè)的阻力

對于鐵路行業(yè)來說，決策權的壟斷、龐大的投資和不明朗的投資收益是阻礙民資進入的三大問題。

決策權被壟斷，保護民資參與鐵路建設的法律和監(jiān)管保障幾乎為零。目前，僅有國家指導性的文件鼓勵民資進入鐵路行業(yè)，缺乏配套的實施細則和監(jiān)管體制，同時調度指揮、業(yè)務運營等關鍵環(huán)節(jié)仍然掌握在中國鐵路總公司手中，使得大量民資不敢涉足這個行業(yè)。

鐵路建設與經(jīng)營的規(guī)模性為民資進入設置了很高的門檻。鐵路建設需要的資金動輒幾百億、上千億，就目前來看，即使民資參與鐵路建設，在面對強大的國資時，也只能取得很小的股權比例，在實際運作中不具備話語權。

鐵路投資收益回報周期長、回報率低。市場經(jīng)濟中資本是逐利的，而當前鐵路的結算方式仍然為交叉補貼平衡盈虧，因此民資很難掌握投資的實際盈利情況，而且對比其他運輸方式，其回報周期也遠遠長于民資的心理預期。

(二)民資進入電力行業(yè)的阻力

對于電力行業(yè)來說，前一輪改革遺留的問題依然阻礙著民資進入。十年改革并沒有解決“輸配問題”，而新的政策也沒有提出新的解決辦法。因此能夠向民資開放的只有行業(yè)的“兩頭”——發(fā)電側和售電側。但是如果不能解決中間環(huán)節(jié)，國家鼓勵民資進入的政策也只能是一紙空文，不接地氣。

由于發(fā)電環(huán)節(jié)的資金與技術門檻高，投資回報期長，目前發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭非常激烈，追求短平快的民間資本并無投資優(yōu)勢。而電網(wǎng)建設若能在輸配電分開的基礎上放開，對于民資而言不失為一個好的投資機會。在火電、水電等領域，由于好的項目資源已基本被瓜分，民間資本只能做一些規(guī)模較小的項目。[8]

(三)民資進入石油天然氣行業(yè)的阻力

對于石油天然氣行業(yè)來說，目前依然缺乏鼓勵民資進入的配套實施細則、法律和監(jiān)管。因為中石油、中石化等大型國企不缺資金、不缺技術，所以缺乏與民資合作的動力。同時，上游開采政策依然不夠明朗，民間資本參與我國油氣開發(fā)雖然被認為是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個趨勢，但具體操作起來還有很多問題仍待解決；石油進口權仍然沒有全面放開。中游管道運輸環(huán)節(jié)投資大，對民資資質和入股方式要求苛刻，民營企業(yè)沒有足夠的能力參與大型項目。以成品油管網(wǎng)為例，目前國內(nèi)大部分管網(wǎng)屬于中石油和中石化，與民營企業(yè)合資的只有少數(shù)，像山東這樣雖然地方煉廠規(guī)模集中，但每一家的資金都不足以支撐自己建設成品油管道，因此即使明知建設運輸管道后對自己的銷售以及資源分配會有很大的好處，但也只能望洋興嘆。[10]

四、 推動民間資本進入自然壟斷行業(yè)的對策

(一)完善法律制度，保障民資進入

資源壟斷已經(jīng)成為相當固化的權力體系。雖然我國法律沒有禁止民間資本進入壟斷行業(yè)，但實際上還存在明顯的政策壁壘，如本可為民間資本進入壟斷行業(yè)開路的《反壟斷法》第七條就明確規(guī)定：“國有經(jīng)濟占控制地位的關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護?！庇械膲艛嘈袠I(yè)就很可能由此找到依據(jù)，借機阻止民間資本的進入。[11]還有些壟斷行業(yè)，在政策層面允許民資進入，但具體實施層面仍待實質性進展。因此，民資要真正涉足自然壟斷行業(yè)，還需要在政策和法律層面有所突破。要想打破壟斷，把促進民間投資的利好政策落到實處，最重要的是建立和完善鼓勵、支持、保護民間投資的法律制度，把政府各部門的規(guī)章上升為國家法律，為打破民間投資準入限制、實現(xiàn)民間資本的投資自由化，提供強有力的法律制度保障。[12]

各行業(yè)原有的法律法規(guī)大多是為保護其現(xiàn)有的優(yōu)勢，應當清理這些舊制度，重新制訂相關的法律制度，做到公平競爭。當前，許多壟斷行業(yè)既當運動員又當裁判員，行業(yè)自己制定國家標準、制定競爭規(guī)則，當出現(xiàn)沖突時，行業(yè)一定會維護自己的利益，這顯然不利于打破壟斷，所以要讓民資真正進入壟斷行業(yè)必須清理各行業(yè)原有的法律法規(guī)，并在此基礎上通過公共決策的方式制訂新法規(guī)，使國有企業(yè)、民營企業(yè)站在同一條起跑線上，實現(xiàn)公平競爭，這是保證民間資本進入壟斷行業(yè)的前提，是打破壟斷的根本所在。

(二)堅持體制改革，建立平等競爭機制

只有改革先行，創(chuàng)造適合民資的生存環(huán)境，民資才能真正進入壟斷行業(yè)。目前國家從政策層面上為民資提供了沖破壟斷行業(yè)大門的契機，但民資進入壟斷行業(yè)還面臨諸多挑戰(zhàn)，首當其沖是體制問題。壟斷行業(yè)產(chǎn)生的根源在于體制問題，要打破壟斷必須進行深層次體制改革，要敢于向壟斷行業(yè)既得利益動刀，比如限制壟斷行業(yè)的各種特權、對壟斷行業(yè)進行清晰定位和范圍界定等。長期以來，鐵路、電力、石油天然氣等壟斷行業(yè)，市場競爭不充分，造成了國企一家獨大的局面，霸王條款時有存在。要對傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)體制進行全面、深化的改革，僅僅個別項目或者領域開放，還是難以改變民資進入的顧慮和猶豫。所以今后要采取措施，真正落實“非禁即入”原則，制定合理回報機制等配套支持政策，讓民資不僅“進得來、還要劃得來”，從而推動民間資本依法平等進入鐵路、電力、石油天然氣等壟斷行業(yè)。[13]例如，為了更好地鼓勵民間資本進入石油和天然氣的開采領域，國家應適度放開常規(guī)油氣開采，有意識地為民間資本預留一部分空間，油氣管網(wǎng)也應在遵循上述原則基礎上，適度向民間和社會資本放開。同時保障民間資本的收益，保障民資與國有壟斷企業(yè)展開公平競爭。

(三)提升民企能力，加快投資轉型升級步伐

雖然國家鼓勵民間資本進入壟斷領域的政策密集出臺，但是民間資本要順利進入壟斷行業(yè)，不能僅靠政策利好，其自身競爭力的完善才是關鍵。民營企業(yè)應盡快提高自身的實力，提升創(chuàng)新能力，提高進場后的博弈能力。當然，這需要加強對民間投資的金融服務，利用資本市場，支持符合條件的民營企業(yè)通過股票、債券市場融資，提高核心競爭力。民資進入壟斷行業(yè)，可以采取靈活多樣的方式，一是多個企業(yè)出資抱團經(jīng)營，一是和國有資本聯(lián)合搞混合所有制經(jīng)營。[14]民資進入方式的多樣化，有助于民企真正做大做強。

綜上所述，當前國家十分注重對鐵路、電力、石油天然氣等自然壟斷行業(yè)的改革，推動民資進入這些行業(yè)是國家重要的改革舉措。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，對民資進入這些行業(yè)的改革已經(jīng)成為國家的重要著力點，部分領域民資進入的趨勢不可避免。但是僅有鼓勵政策遠遠不夠，改革不是一蹴而就的，民資進入不是一個獨立問題，它需要行政部門、國資和民資的順利配合，需要整個行業(yè)改革的配合，才能保證民資順利有序地進入鐵路、電力、石油天然氣等自然壟斷行業(yè)。

[參 考 文 獻]

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