德美比較視域下的央行控制能力研究

馬 力

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070)

德國(guó)金融市場(chǎng)的表現(xiàn)有一個(gè)主旋律，那就是在非戰(zhàn)爭(zhēng)年代一直保持穩(wěn)健，在金融全球化之前如此，在金融全球化階段仍舊如此。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，金融領(lǐng)域和其他領(lǐng)域一樣，都會(huì)不可避免地陷入混亂。但是非戰(zhàn)爭(zhēng)年代，金融市場(chǎng)能一直保持穩(wěn)定，實(shí)屬不易。相比之下，作為全球金融中心的美國(guó)，其金融市場(chǎng)忽冷忽熱，政府的金融監(jiān)管忽緊忽松。監(jiān)管力度最強(qiáng)的時(shí)候，規(guī)定銀行業(yè)不得混業(yè)經(jīng)營(yíng)，甚至銀行董事向本行借債都被禁止。為了確保政府對(duì)金融市場(chǎng)的控制，美國(guó)采取了中央銀行體系，即便這樣，作為世界金融中心的美國(guó)，仍然周期性地劇烈波動(dòng)，不僅挫傷本國(guó)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，甚至殃及其他國(guó)家。相反，德國(guó)一直奉行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，另外德國(guó)中央銀行受本國(guó)中央政府的影響也小于美聯(lián)儲(chǔ)。從理論上講，混業(yè)經(jīng)營(yíng)常常是導(dǎo)致金融業(yè)混亂的罪魁禍?zhǔn)?。而相?duì)獨(dú)立的央行，有時(shí)會(huì)采取與政府意愿相沖突的貨幣政策。但是德國(guó)金融體系基本上運(yùn)行得四平八穩(wěn)，個(gè)中原因值得深思。本文從德國(guó)金融監(jiān)管情況及其社會(huì)文化特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、相對(duì)獨(dú)立的德國(guó)中央銀行

德國(guó)對(duì)金融市場(chǎng)的調(diào)控，于1871年德意志帝國(guó)成立就已經(jīng)成型。在德意志帝國(guó)成立之前，德國(guó)是由很多封建諸侯統(tǒng)治的小邦組成，很多邦都有各自的貨幣，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、商業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的邦，有一些分散的銀行。1871年德意志帝國(guó)成立前，在德國(guó)這個(gè)地理概念的境內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的貨幣，其金融活動(dòng)主要由分散在一些邦的地方銀行進(jìn)行。如果有調(diào)控，也是各個(gè)邦的內(nèi)部事務(wù)。不過(guò)隨著各邦之間經(jīng)濟(jì)來(lái)往頻繁化，自發(fā)地推動(dòng)了各邦之間的銀行實(shí)行區(qū)域化、局部化的統(tǒng)一。1871年，德意志帝國(guó)成立，一個(gè)首要任務(wù)就是統(tǒng)一貨幣，而統(tǒng)一貨幣則需要成立一個(gè)全國(guó)性的銀行，因此成立了德意志帝國(guó)銀行，也就是當(dāng)時(shí)的中央銀行。1871年德意志帝國(guó)成立的時(shí)候，境內(nèi)有7種馬克。1873年，德意志帝國(guó)銀行開始推行全國(guó)統(tǒng)一的金馬克，逐漸取代地方性馬克，這個(gè)過(guò)程進(jìn)行得很快，到1876年就完成了。[1]相比之下，在美國(guó)剛建國(guó)的時(shí)候，成立了第一個(gè)央行北美銀行，設(shè)在費(fèi)城，負(fù)責(zé)推行全國(guó)性的貨幣，并為美國(guó)政府財(cái)政籌資。由于當(dāng)時(shí)交通不便，在費(fèi)城成立的中央銀行難以滿足其他地區(qū)的金融需要，因此，北美銀行退而求其次，成為一個(gè)地區(qū)性銀行。此后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，美國(guó)沒(méi)有央行，各地方銀行發(fā)行各自貨幣，最松散的時(shí)期全國(guó)流通著1萬(wàn)多種貨幣。[2]同樣是統(tǒng)一，德國(guó)統(tǒng)一后金融的結(jié)構(gòu)是一個(gè)央行，一種貨幣；美國(guó)統(tǒng)一后曾經(jīng)嘗試過(guò)一個(gè)央行，一種貨幣，但未能如愿，最后形成沒(méi)有央行、多種貨幣并存的格局。其主要原因可能是1871年的德國(guó)，境內(nèi)鐵路已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模，便捷的交通有利于央行行使其職責(zé)。而1781年北美銀行在為其生存苦苦掙扎的時(shí)候，美國(guó)境內(nèi)全國(guó)性的公路還沒(méi)有，更不用說(shuō)鐵路了。還有一個(gè)原因，可能是中央政府和地方政府的關(guān)系。普魯士統(tǒng)一德國(guó)的時(shí)候打敗了300多個(gè)城邦的諸侯和1500多個(gè)半獨(dú)立領(lǐng)地的所有人，其中大部分邦的領(lǐng)地很小，諸侯實(shí)力有限，半獨(dú)立領(lǐng)地的所有人實(shí)力也一般，跟美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)盤踞在960萬(wàn)平方公里上的幾十個(gè)州的地方實(shí)力不可同日而語(yǔ)。相比較而言，普魯士的權(quán)威是絕對(duì)的，所以在德意志帝國(guó)成立之初推行統(tǒng)一的中央銀行時(shí)遇到來(lái)自地方的阻力比美國(guó)小很多。第三個(gè)原因是文化。美國(guó)建國(guó)時(shí)，相當(dāng)一部分人口都是移民，他們向往自由，反對(duì)束縛，在這樣的環(huán)境中強(qiáng)制推行某一中央集中體系難度非常大，而德國(guó)則不同。

德意志帝國(guó)銀行統(tǒng)一了貨幣，極大地促進(jìn)了國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融的融合，推動(dòng)了國(guó)家實(shí)力提高，德國(guó)很快就成為僅次于美國(guó)的世界第二工業(yè)強(qiáng)國(guó)。在德國(guó)發(fā)起的第一次世界大戰(zhàn)中，作為央行的德意志帝國(guó)銀行，首當(dāng)其沖地承擔(dān)了為戰(zhàn)爭(zhēng)籌款的工具。在第一次世界大戰(zhàn)前，德意志帝國(guó)銀行有嚴(yán)格的控制通貨膨脹的手段：銀行發(fā)行的銀行券的三分之一必須以德國(guó)硬幣(黃金、白銀鑄成)、帝國(guó)國(guó)庫(kù)券和黃金作為發(fā)行準(zhǔn)備，德意志帝國(guó)銀行發(fā)行銀行券受到硬通貨數(shù)量的限制；地方銀行發(fā)行銀行券，要以優(yōu)等商業(yè)匯票作為發(fā)行準(zhǔn)備，也就是要以實(shí)際可靠的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作擔(dān)保。在這種情況下，德國(guó)的紙幣流通量很難過(guò)快增長(zhǎng)，不易發(fā)生通貨膨脹。但是，戰(zhàn)爭(zhēng)需要的資金非常龐大，為了籌集戰(zhàn)費(fèi)，德國(guó)政府打破了用于控制通貨膨脹的規(guī)則，把發(fā)行銀行券準(zhǔn)備金改為政府借據(jù)，向帝國(guó)銀行舉借巨額債務(wù)，引起通貨膨脹；而戰(zhàn)后，為了償還戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、公債，德國(guó)政府繼續(xù)向帝國(guó)銀行借款，導(dǎo)致通貨膨脹一發(fā)不可收拾，金融秩序一片混亂。導(dǎo)致金融秩序混亂的原因是顯而易見的，因此，魏瑪政府上臺(tái)后，對(duì)帝國(guó)銀行的獨(dú)立性作出規(guī)定。1924年頒布《銀行法》，明確規(guī)定帝國(guó)銀行獨(dú)立于中央政府，成立帝國(guó)銀行理事會(huì)，帝國(guó)銀行行長(zhǎng)及董事會(huì)由帝國(guó)銀行理事會(huì)選舉產(chǎn)生；帝國(guó)銀行獨(dú)自負(fù)責(zé)貨幣管理；中央銀行對(duì)中央政府的貸款不得超過(guò)一定比例，且需要相當(dāng)?shù)狞S金準(zhǔn)備。希特勒上臺(tái)后，修改了銀行法中有關(guān)帝國(guó)銀行獨(dú)立性的條款，帝國(guó)銀行再次淪為戰(zhàn)爭(zhēng)提款機(jī)，通貨膨脹再創(chuàng)新高。

從這個(gè)分散到統(tǒng)一，統(tǒng)一到獨(dú)立，獨(dú)立到附庸，附庸到再獨(dú)立的過(guò)程，我們可以看出，貨幣統(tǒng)一是出于國(guó)家政權(quán)統(tǒng)一的需要，央行獨(dú)立是為了保證貨幣發(fā)行秩序的穩(wěn)定，央行的附庸地位是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)。而美國(guó)央行的命運(yùn)要坎坷許多，美國(guó)央行在戰(zhàn)爭(zhēng)中也承擔(dān)了籌款責(zé)任，特別是在沒(méi)有央行的前提下，各州均同意暫時(shí)放棄各州金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以成立一個(gè)央行來(lái)籌款，等戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，不再有籌款需要的時(shí)候，又把地方金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性提上日程，關(guān)閉了央行的大門。這說(shuō)明什么呢？經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，但在某些時(shí)期，上層建筑決定經(jīng)濟(jì)格局。有什么樣的政府，有什么樣的目標(biāo)，就會(huì)有什么樣的調(diào)控。如果鼓勵(lì)市場(chǎng)能更好地實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，就會(huì)鼓勵(lì)市場(chǎng)；如果加強(qiáng)調(diào)控能更好地實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，就會(huì)加強(qiáng)調(diào)控。無(wú)所謂市場(chǎng)和政府之間孰輕孰重，政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是最核心的原則。在隨后的分析中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一原則貫穿市場(chǎng)和政府的每一次博弈。

學(xué)界認(rèn)為，第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)充分認(rèn)識(shí)到中央銀行被政府綁架的惡劣后果，所以再次強(qiáng)調(diào)要保持中央銀行的獨(dú)立性，于是經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)渡期的中央銀行，形成了后來(lái)的德意志聯(lián)邦銀行。設(shè)立德意志聯(lián)邦銀行的資本來(lái)自德國(guó)政府，其管理主體主要有中央銀行理事會(huì)、中央銀行執(zhí)行理事會(huì)。它不受總理、政府和銀監(jiān)局的指揮和控制，其行長(zhǎng)任命不歸政府管，而由總統(tǒng)任命，也不受銀監(jiān)局的監(jiān)督；理事會(huì)直接向聯(lián)邦議會(huì)負(fù)責(zé)。[3]它仍舊沒(méi)有獨(dú)立于政府，只是級(jí)別非常高，由總統(tǒng)直接調(diào)度。事實(shí)上，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的中央銀行能完全獨(dú)立于中央政府存在，完全獨(dú)立的中央銀行只是個(gè)童話。兩次世界大戰(zhàn)中，德國(guó)政府通過(guò)中央銀行籌款，都以失敗告終，還攪亂了國(guó)內(nèi)的金融秩序。這只能說(shuō)明，德國(guó)政府設(shè)定的戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)是不切合實(shí)際的，而不能說(shuō)德國(guó)的中央銀行不應(yīng)該為德國(guó)政府提供資金支持。任何一個(gè)國(guó)家的中央銀行都要服務(wù)于國(guó)家的政治目標(biāo)。所以，德國(guó)央行的高獨(dú)立性是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。

與美國(guó)相比，德國(guó)央行獨(dú)立性更高一些。這是否意味著德國(guó)政府會(huì)失去對(duì)央行的控制呢？并非如此。因?yàn)槊x上再獨(dú)立的央行都要服務(wù)于國(guó)家的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，這是一個(gè)基本規(guī)律。具體到德國(guó)，它還有自身的特色。德國(guó)這個(gè)國(guó)家從成立到現(xiàn)在，社會(huì)文化的主流奉行的是集體主義，社會(huì)大多數(shù)成員尊重政府制定的規(guī)則。正是因?yàn)楣娮鹬貦?quán)威、尊重規(guī)則，所以德國(guó)在短時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了貨幣統(tǒng)一；央行一經(jīng)設(shè)立，就得到了全社會(huì)的認(rèn)可，而不像美國(guó)的央行那樣，數(shù)次被關(guān)閉。這種一致性體現(xiàn)在方方面面。二戰(zhàn)后的償債階段，為了盡快籌集資金償還外債，德國(guó)政府一度要求全國(guó)的工資水平下調(diào)三分之二，德國(guó)人民默默地按照政府的要求節(jié)衣縮食，不僅很快還完外債，還為經(jīng)濟(jì)再次騰飛積累了不可或缺的資金。在這樣尊重權(quán)威、尊重規(guī)則的社會(huì)文化環(huán)境中，相對(duì)獨(dú)立的央行并不會(huì)造成貨幣政策過(guò)于自由而使政府的貨幣調(diào)控思路難以落實(shí)到位的境況。

二、混業(yè)經(jīng)營(yíng)和混業(yè)監(jiān)管的銀行體制

德國(guó)銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)是由1961年的《銀行法》明確下來(lái)的。實(shí)際上德國(guó)從來(lái)沒(méi)有將混業(yè)經(jīng)營(yíng)作為金融體系混亂的罪魁禍?zhǔn)?，而是一直將混業(yè)經(jīng)營(yíng)保持下來(lái)。同時(shí)不斷優(yōu)化對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，以充分發(fā)揮混業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)全面、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。[4]第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)一直沒(méi)有發(fā)生大的金融混亂，更不用說(shuō)系統(tǒng)性的金融危機(jī)了。相反地，美國(guó)在20世紀(jì)30年代的危機(jī)中，認(rèn)定銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要原因，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，要求銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，在這期間一直穩(wěn)步慢走。直到20世紀(jì)90年代，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、金融全球化時(shí)代后，美國(guó)銀行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)使其無(wú)法在世界金融競(jìng)爭(zhēng)中給客戶提供全面、綜合的服務(wù)，也沒(méi)有辦法享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，使其在國(guó)際金融市場(chǎng)中舉步維艱，不得已開始放松對(duì)銀行業(yè)的管制，同意銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，不過(guò)這種混業(yè)經(jīng)營(yíng)的寬松度遠(yuǎn)不如德國(guó)銀行。[5]即便如此，混業(yè)經(jīng)營(yíng)在放開管制后沒(méi)有多少年，就因?yàn)闊o(wú)限度地發(fā)放次級(jí)貸款等金融衍生產(chǎn)品給全世界帶來(lái)了禍端。次貸危機(jī)不僅重創(chuàng)了美國(guó)，還使日本、英國(guó)等國(guó)家陷入金融困局，隨之產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。直到今天，很多國(guó)家還在慢慢解困的路上探索。

為什么德國(guó)一直在搞混業(yè)經(jīng)營(yíng)，卻沒(méi)有出現(xiàn)大的金融危機(jī)，而美國(guó)搞分業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)事，搞混業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)幾年，就出那么大的亂子呢？這一方面要?dú)w功于德國(guó)高效的銀行監(jiān)管體制，另一方面和整個(gè)國(guó)家的主流價(jià)值文化有關(guān)。日耳曼人的嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)世界聞名，而美國(guó)人創(chuàng)新、自由的民族精神也是全球公認(rèn)。創(chuàng)新的極致就是見空就鉆，甚至沒(méi)有空子也要?jiǎng)?chuàng)造空子。美國(guó)在科技領(lǐng)域的快速創(chuàng)新，也同樣體現(xiàn)在金融領(lǐng)域。一批批的金融衍生品被美國(guó)人創(chuàng)造出來(lái)，給監(jiān)管當(dāng)局提出了一個(gè)又一個(gè)挑戰(zhàn)。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局要保持小心翼翼、如履薄冰的態(tài)度才能避免被合法地鉆了空子。當(dāng)然了，就這一觀點(diǎn)衍生開來(lái)，美國(guó)法制比較嚴(yán)格，所以金融創(chuàng)新帶來(lái)的更多是制度上的博弈。而在法律制度不健全、法律觀念不完善的國(guó)家，公眾普遍把公然違法當(dāng)做習(xí)慣，靠違法手段去獲取超額利潤(rùn)，只是在賭不會(huì)受到懲罰；一旦被當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，有被處罰的可能，那么會(huì)以同樣的思維去逃避法律的制裁。在這樣的國(guó)家里，沒(méi)有制度創(chuàng)新的動(dòng)力，金融監(jiān)管當(dāng)局不需要考慮一輪又一輪的金融工具創(chuàng)新對(duì)監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)，卻要應(yīng)付金融法律制度失效以及金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部腐敗的問(wèn)題，其實(shí)在這種背景下的金融監(jiān)管難度是最大的。而像德國(guó)那樣整個(gè)國(guó)家嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的主流價(jià)值觀，會(huì)使個(gè)體在從事經(jīng)濟(jì)、金融活動(dòng)時(shí)，更傾向于遵守規(guī)則，這樣會(huì)減輕監(jiān)管者的工作難度。也就是說(shuō)，在德國(guó)，金融監(jiān)管對(duì)象的配合和金融監(jiān)管當(dāng)局的兢兢業(yè)業(yè)，是其長(zhǎng)期以來(lái)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)體系不出大問(wèn)題的根本原因。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[3]徐聰.從歐債危機(jī)看央行的獨(dú)立性困境[J].歐洲研究，2012,(4).

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[5]于博興.美國(guó)及德國(guó)金融制度變遷的分析思考[J].河南科技，2014,(1).