湖南有色金屬礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)問題研究

王小亮

（湖南省有色金屬管理局，湖南長沙 410015）

·經(jīng)營管理·

湖南有色金屬礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)問題研究

王小亮

（湖南省有色金屬管理局，湖南長沙 410015）

湖南有色金屬行業(yè)先后對20戶省屬企業(yè)27個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了政策性關(guān)閉破產(chǎn)，有效解決了債務(wù)等諸多歷史遺留問題，同時(shí)由于多種原因在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、民生、社會穩(wěn)定等方面也造成了一些新的問題。建議貫徹“兩型”理念，采取科學(xué)系統(tǒng)的措施，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。

政策性關(guān)閉破產(chǎn)；有色金屬；兩型社會；轉(zhuǎn)型

政策性關(guān)閉破產(chǎn)是國家政策調(diào)整下的計(jì)劃性關(guān)閉破產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)清產(chǎn)核資后的所有資產(chǎn)收益優(yōu)先用于補(bǔ)發(fā)拖欠職工的費(fèi)用和職工安置，安置費(fèi)用不足還可申請國家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，其次才是清償銀行等債權(quán)人的債務(wù)。自1999年下半年起，湖南全面展開有色金屬企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作。十年間，在湖南省委、省政府和省國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，由原湖南省有色金屬工業(yè)總公司（現(xiàn)湖南省有色金屬管理局，以下簡稱省有色總公司）等部門組成的破產(chǎn)清算組（破產(chǎn)管理人）共申報(bào)和實(shí)施國家政策性關(guān)閉破產(chǎn)的有色金屬企業(yè)20戶27個(gè)項(xiàng)目，安置職工85 459人，基本實(shí)現(xiàn)扭虧脫困、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的預(yù)期目標(biāo)。與此同時(shí)，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后，也給當(dāng)?shù)亓粝铝私?jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境惡化、失業(yè)貧困人口增多、社會矛盾激化等一系列經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)問題，威脅著其生存、穩(wěn)定和發(fā)展。近年來，湖南省有色金屬管理局積極探索、主動作為，科學(xué)解決企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后的遺留問題，推動“四化兩型”建設(shè)，收到良好效果，得到省委、省政府和國務(wù)院有關(guān)部門的充分肯定。筆者擬在借鑒該局成功做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)踐的體會和思考，以湖南為例對有色金屬礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)問題進(jìn)行探索性的研究，并提出一些對策建議。

1 有色金屬礦山企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)后面臨的主要問題

1.1 民生問題突出，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定

1.住房問題。在關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)，無房戶和住房困難戶很多，有些職工三代同堂、四代同堂，擠在狹窄的“干打壘”平房和棚房里，這些房屋大多建于上世紀(jì)五六十年代，年久失修，破舊簡陋，且存在安全隱患，尤其是建在礦山采空區(qū)上的房屋安全隱患更為突出，隨時(shí)都有發(fā)生塌陷的可能，如原桃林鉛鋅礦有212戶居民的23 468 m2房屋建在采空區(qū)上面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省有色總公司原轄13個(gè)關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)社區(qū)共有32 149戶家庭，其中無房戶7 180戶，占22.3%；住房困難戶9 642戶，占30%。

2.再就業(yè)問題。礦山企業(yè)職工在礦山關(guān)閉破產(chǎn)時(shí)，一部分人達(dá)到規(guī)定退休年齡正常退休；另一部分人通過享受國家給予資源枯竭礦山企業(yè)的特殊工種職工提前10年退休、再提前5年退養(yǎng)等特殊政策，提前退休、退養(yǎng)或協(xié)保；而剩下的大部分人則成為一次性安置對象，領(lǐng)取一筆少則幾千多則幾萬的安置費(fèi)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金后，就變成了“失業(yè)人口”。

3.社會保障問題。由于缺乏配套政策和資金來源，關(guān)閉破產(chǎn)礦山普遍面臨“社會保障不足”的問題。如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)難以接續(xù)；低保、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低；退休人員養(yǎng)老金待遇偏低；退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用、離休干部經(jīng)費(fèi)、撫恤人員費(fèi)用等難以完全落實(shí)到位；“老工傷”問題還沒有得到徹底解決，雖然國家出臺政策將國有企業(yè)“老工傷”人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，但對未進(jìn)行工傷鑒定的“老工傷”人員要求進(jìn)行工傷鑒定、落實(shí)相關(guān)待遇等問題仍然沒有涉及等等。

4.社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)問題。企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后，社區(qū)的日常管理無人負(fù)責(zé)，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施常年維護(hù)費(fèi)用沒有資金來源，造成關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)社區(qū)居住環(huán)境較差，很多社區(qū)到處是污水橫流、垃圾遍地的臟亂景象，道路坑坑洼洼，經(jīng)常停水停電，猶如一片“貧民窟”。住戶對此怨聲載道、無可奈何。

這些實(shí)際問題與礦工們的生計(jì)生活息息相關(guān)，也對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了直接影響。很多職工本來在企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)的過程中其利益訴求就沒有得到足夠滿足，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后又遇到住房困難、就業(yè)無門、沒有生活保障、居住環(huán)境惡劣等問題的困擾，失落、不滿的心理情緒容易得到放大和激化，進(jìn)而引發(fā)不穩(wěn)定事件。在推進(jìn)政策性關(guān)閉破產(chǎn)的過程中，經(jīng)常有職工聚集越級群訪，甚至采取堵橋堵路等非理性的方式來維護(hù)其權(quán)益，危及社會穩(wěn)定，給當(dāng)?shù)卣靶袠I(yè)主管部門增加了極大的維穩(wěn)壓力。

1.2 生態(tài)環(huán)境問題突出，嚴(yán)重威脅公共安全

關(guān)閉破產(chǎn)礦山生產(chǎn)歷史長，在長期的礦山開采過程中，對環(huán)境造成了巨大破壞。一是形成了大量采空區(qū)。礦山長時(shí)間開采導(dǎo)致地質(zhì)受損、礦區(qū)沉陷，由于缺乏資金進(jìn)行充填，造成了許多采空區(qū)，有的面積還很大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湖南省有色金屬關(guān)閉破產(chǎn)礦山采空區(qū)共計(jì)約3 675萬m3。這些已關(guān)閉破產(chǎn)礦山留下的采空區(qū)，如不及時(shí)進(jìn)行充填處理，隨時(shí)都有發(fā)生塌陷的可能，嚴(yán)重危及采空區(qū)地表區(qū)域內(nèi)及周邊居民的生命財(cái)產(chǎn)安全；二是形成了大量尾礦庫。在湖南省實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的有色金屬礦山企業(yè)中，歷史遺留下來的大小尾礦庫有30座，其中危庫4座，險(xiǎn)庫4座，病庫22座；其中省政府掛牌督辦要求專項(xiàng)治理的嚴(yán)重危、險(xiǎn)庫8座。每當(dāng)汛期來臨，尾礦庫的安全隱患非常突出，反壩、堤面潰沙、導(dǎo)流溝堵塞等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，對尾礦庫進(jìn)行治理和維護(hù)刻不容緩；三是造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。礦山年復(fù)一年的開采所產(chǎn)生的廢水、廢渣、廢氣不斷積累，形成“疊加效應(yīng)”，對水源、土壤、空氣造成了嚴(yán)重污染，對周邊區(qū)域的生態(tài)平衡造成了嚴(yán)重破壞，并威脅到群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1.3 礦山所在地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在我國很多礦產(chǎn)資源儲量豐富的地方，都存在一種“礦城現(xiàn)象”，即因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)一個(gè)礦，就建設(shè)一座城市或城鎮(zhèn)，礦興城興，礦衰城衰。以云南省的東川為例，其曾因銅業(yè)立市，隨著資源枯竭，企業(yè)破產(chǎn)，上個(gè)世紀(jì)末東川由一個(gè)地級市降格為一個(gè)縣級區(qū)。湖南的冷水江市，資源豐富，有“有色金屬之鄉(xiāng)”、“世界銻都”的美譽(yù)，也是典型的礦業(yè)依托型城市。這些礦城的經(jīng)濟(jì)高度依賴采礦選礦及配套粗加工產(chǎn)業(yè)，財(cái)稅收入主要靠礦山企業(yè)支撐，一旦礦山關(guān)閉破產(chǎn)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊是無比巨大的。

2 有色金屬礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)問題的成因分析

2.1 礦山企業(yè)在民生投入方面歷史欠賬較多

湖南實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的礦山企業(yè)，2000年以前，都是由中國有色金屬工業(yè)總公司長沙公司管轄，屬央企身份；2000年開始，下放湖南省管理，成為新成立的省有色總公司的下屬單位，變?yōu)槭倨髽I(yè)身份。雖然企業(yè)坐落在有關(guān)市州的縣市區(qū)境內(nèi)，但管理權(quán)卻不在地方政府。長期以來，由于這種管理體制上的原因，從某種意義上講，礦山就像一塊“飛地”或一座“孤島”。在當(dāng)?shù)卣M(jìn)行的各項(xiàng)建設(shè)中，都不會考慮這些礦山企業(yè)，造成礦區(qū)建設(shè)處于一個(gè)“兩不靠”的尷尬境地，與新農(nóng)村建設(shè)不沾邊，和城鎮(zhèn)化建設(shè)也不搭界，事實(shí)上成為一個(gè)被遺忘的“真空地帶”；此外，許多礦山企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營正常時(shí)期，受政策、觀念等方面因素的制約，對于民生關(guān)心和投入較少，實(shí)施破產(chǎn)時(shí)又因政策、資金等方面限制而無力解決，導(dǎo)致積累了大量民生問題。企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)移交地方管理初期，由于機(jī)制建設(shè)滯后、責(zé)任意識不夠、定位不準(zhǔn)、投入不夠，以及社會管理存在缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)的民生問題依然沒有得到有效解決。

2.2 配套政策不完善，社會保障乏力

我國社會保障體系發(fā)展的進(jìn)程相對遲緩，沒有建成統(tǒng)一的、屬地化管理的社會保障體系，覆蓋范圍和保障水平有限，與國有企業(yè)改革對外部環(huán)境的要求不相適應(yīng)。國有企業(yè)改革政策體系也不完善，有的政策存在滯后性，有的政策已不適應(yīng)新情況，有的政策缺乏配套政策，有些部門之間的政策缺乏協(xié)調(diào)，中央與地方的某些政策不能很好地銜接等。由于缺乏相關(guān)配套政策和資金來源，社會保障體系沒有充分發(fā)揮保障關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)弱勢群體的作用，造成退休人員養(yǎng)老金待遇偏低，職工走向社會后在續(xù)交養(yǎng)老保險(xiǎn)、辦理醫(yī)療保險(xiǎn)、申請低保等方面碰到困難，新增撫恤對象費(fèi)用、“老工傷”人員的一次性傷殘補(bǔ)助金待遇和“老工傷”、職業(yè)病群體舊傷（?。?fù)發(fā)治療經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)等問題一直沒有得到徹底解決。

2.3 礦工自身的原因

礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后，之所以民生問題突出，礦工生活艱難，除了有歷史欠賬、政策體制等方面的原因外，與礦工們自身因素也密不可分。一是年齡普遍偏大。大部分是40～50歲年齡階段的中年人，要到就業(yè)市場找到合適的工作非常困難；二是文化水平低。大部分是小學(xué)、初中、高中學(xué)歷層次，綜合素質(zhì)較低，參與勞動力市場競爭能力較弱；三是技能具有單一性和專用性，且業(yè)務(wù)知識老化，大部分適應(yīng)不了用人單位的崗位需要；四是身體狀況較差。礦工們常年從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動和其它有害身體健康的工作，大多患有各種職業(yè)病，有的全部或部分喪失勞動能力，不僅難以再就業(yè)養(yǎng)家糊口，還要經(jīng)?？床〕运?，額外增加醫(yī)藥費(fèi)開支；五是觀念陳舊，不切實(shí)際。普遍存在“等、靠、要”的思想，期望值過高；六是自主創(chuàng)業(yè)的條件不足。礦工們一直生活在礦區(qū)，信息非常閉塞，人脈資源十分匱乏，常年低工資低福利造成家庭經(jīng)濟(jì)條件也較差，加上自身素質(zhì)原因，自主創(chuàng)業(yè)非常困難；七是心理失衡。企業(yè)破產(chǎn)打破“鐵飯碗”，職工們從“單位人”變成“社會人”，從強(qiáng)勢群體變?yōu)槿鮿萑后w，心理落差較大，對未來生活缺乏信心、勇氣和方向，而重組企業(yè)股權(quán)財(cái)富效應(yīng)和社會上一些分配不均、貧富差距現(xiàn)象的顯現(xiàn)，更加深了這些感受，這是不穩(wěn)定因素的重要“助燃劑”。

2.4 礦山環(huán)境保護(hù)不夠到位

長期以來，我國有色金屬礦山的環(huán)境保護(hù)狀況不甚理想，在很多方面做得不夠到位。一是觀念不到位。相當(dāng)長一段時(shí)期，地方政府和礦山企業(yè)都沒有充分認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，或者說即使認(rèn)識到了也出于自身利益的考慮而沒有去為此充分努力；二是管理不到位。地方政府出于短期政績沖動和地方保護(hù)主義，對礦山的環(huán)保監(jiān)管大多流于形式；而企業(yè)則片面追求高產(chǎn)高效，采取粗放式生產(chǎn)方式，對生產(chǎn)過程中可能造成環(huán)境污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也疏于管理，造成無證勘查和開采、亂采濫挖、浪費(fèi)破壞礦產(chǎn)資源等現(xiàn)象非常普遍；三是投入不到位。無論是政府部門的環(huán)境污染治理政策引導(dǎo)資金，還是礦山企業(yè)的技改投入，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，造成環(huán)境污染問題得不到及時(shí)治理；四是技術(shù)不到位。由于采礦、選礦、冶煉以及相關(guān)環(huán)境污染治理等方面的技術(shù)瓶頸限制，以及缺乏技改資金投入等因素影響，礦山企業(yè)所采用的生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備比較落后，很多小型礦山采用手工掘進(jìn)、巷道式采礦、直接排廢等原始的工藝方法，采富棄貧，采易棄難，造成資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，廢水、廢氣、廢渣等排放物不達(dá)標(biāo)；五是機(jī)制不到位。礦山環(huán)境保護(hù)和污染治理的制度、機(jī)制和政策還有待完善，更加有待落到實(shí)處。

2.5 礦產(chǎn)資源逐漸枯竭

任何礦產(chǎn)資源都是不可再生的，都是有限的，開采到了一定時(shí)限就會枯竭。以湖南為例，經(jīng)過長期大規(guī)模開采，在省內(nèi)現(xiàn)有39座大中型重要有色金屬礦山中，按現(xiàn)有的生產(chǎn)規(guī)模計(jì)算，服務(wù)年限在15年以上的礦山僅有10座，服務(wù)年限在5～10年的中等危機(jī)礦山7座，服務(wù)年限小于5年的嚴(yán)重危機(jī)礦山22座。湖南有色金屬資源供給形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，資源保障程度顯著降低，后備資源嚴(yán)重不足，對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來重大挑戰(zhàn)。

2.6 礦山所在地方經(jīng)濟(jì)對礦山的依存度過高

長期以來，我國有色金屬產(chǎn)業(yè)重礦山開采、輕再生利用，過度依賴礦山，產(chǎn)業(yè)形態(tài)過度集中于原始礦料開采，充當(dāng)一個(gè)簡單的初級礦產(chǎn)品提供商的角色，而精深加工、循環(huán)利用方面的產(chǎn)值所占權(quán)重極小，形成失衡發(fā)展的局面。礦山所在城市或城鎮(zhèn)因礦而興，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，礦業(yè)和礦產(chǎn)品加工業(yè)一業(yè)獨(dú)大，其它產(chǎn)業(yè)一般都不發(fā)達(dá)，多數(shù)地方第二產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比重超過50%，有的甚至高達(dá)80%以上。而第二產(chǎn)業(yè)中又多以礦業(yè)和礦產(chǎn)品加工業(yè)為主。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，地方經(jīng)濟(jì)對礦業(yè)依賴程度極高，而因礦產(chǎn)品價(jià)格受國際市場行情影響波動較大，礦山企業(yè)上交地方的稅收很不穩(wěn)定，所以地方財(cái)政一般比較困難，地方經(jīng)濟(jì)缺乏持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的動力。

3 化解有色金屬礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)問題的對策

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.推進(jìn)兼并重組，優(yōu)化資源配置。政府部門要積極支持具備條件的礦山企業(yè)在完成政策性關(guān)閉破產(chǎn)程序后，依法依規(guī)進(jìn)行重組，成立新的企業(yè)，繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營。在此基礎(chǔ)上，通過市場化的手段逐步兼并周邊的小型礦山企業(yè)，成立大中型企業(yè)集團(tuán)，整合周邊區(qū)域的礦產(chǎn)資源，統(tǒng)一管理、生產(chǎn)、銷售、研發(fā)等環(huán)節(jié)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度管理，著力提質(zhì)增效，提升綜合實(shí)力和核心競爭力，增強(qiáng)在礦產(chǎn)品市場上的話語權(quán)和影響力。同時(shí)，通過引導(dǎo)成立行業(yè)協(xié)會等形式，讓礦山企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，規(guī)范開采秩序，統(tǒng)一產(chǎn)品定價(jià)，從而有效解決亂采濫挖、無序競爭的問題，促使整個(gè)地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用走上集約發(fā)展、良性發(fā)展的道路。

2.發(fā)展精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。當(dāng)前，關(guān)閉破產(chǎn)礦山所在地區(qū)可結(jié)合本地實(shí)際，搶抓國家航空航天等重大工程需求的歷史性機(jī)遇，因地制宜大力發(fā)展有色金屬精深加工產(chǎn)業(yè)，如以輕質(zhì)、高強(qiáng)、大規(guī)格、耐高溫、耐腐蝕、低成本為發(fā)展方向的鋁、鎂、鈦等高強(qiáng)輕合金材料；以提高性能、降低成本為發(fā)展方向的高性能銅合金材料、鉛鋅鎳各種合金及其它功能材料等等，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，挖潛增效，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級、二次騰飛。

3.利用再生資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。日本東北大學(xué)的南條道夫教授于1988年提出一個(gè)叫做“城市礦山”的概念，比喻對廢棄資源再生循環(huán)利用，指從廢舊機(jī)電設(shè)備、電線電纜、家電、手機(jī)、汽車、金屬等物品中，提取可循環(huán)利用的有色金屬、鋼鐵等資源。據(jù)日本專業(yè)雜志《金屬時(shí)評》公布的資料，從1 t廢舊手機(jī)中可以提煉400 g黃金、2.3 kg銀、172 g銅；從1 t廢舊個(gè)人電腦中可以提煉300 g黃金、1 kg銀、150 g銅以及近2 kg等其它稀有金屬等。而天然的金礦在通常情況下，開采1 t金砂僅能提煉5 g黃金?？梢娕c天然礦山相比，“城市礦山”資源品位更高，具有更廣闊的發(fā)展前景。有色金屬關(guān)閉破產(chǎn)礦山所在地區(qū)要充分發(fā)揮自身在技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，深入挖掘“城市礦山”資源，變廢為寶，轉(zhuǎn)害為利，消除企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、資源瀕臨枯竭帶來的負(fù)面影響，打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。

4.加強(qiáng)資源勘探，儲備接替資源。要加大投入，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，組織相關(guān)科研院所、大專院校，加快對找礦尤其是危機(jī)礦山深、邊部找礦關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，形成可操作性強(qiáng)、成本較低的科技成果，廣泛應(yīng)用并大力推進(jìn)危機(jī)礦山接替資源找礦工作。要積極申請并實(shí)施危機(jī)礦山接替資源找礦項(xiàng)目，在已關(guān)閉破產(chǎn)礦山的中深部礦區(qū)進(jìn)行勘探，為關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增添新的資源籌碼。

5.大力招商引資，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)所在地區(qū)要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定土地、稅收、能源等方面的優(yōu)惠政策，簡化行政審批程序，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，著力營造優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。結(jié)合本地的資源條件和發(fā)展規(guī)劃，有針對性地開展招商引資活動，引進(jìn)一批實(shí)力雄厚、有戰(zhàn)略眼光和社會責(zé)任感的企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展就業(yè)容量大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、高科技型產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，如制造、批發(fā)和零售貿(mào)易、物流、交通運(yùn)輸、餐飲、娛樂、旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、科研服務(wù)等，逐步培育新的支柱產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，多點(diǎn)支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

6.完善體制機(jī)制，保障轉(zhuǎn)型發(fā)展。一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建議國務(wù)院確定一個(gè)部門負(fù)責(zé)全國政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)相關(guān)工作，制定全國性的規(guī)劃和必要的優(yōu)惠政策；省級政府明確有色金屬行業(yè)主管部門為全省政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的負(fù)責(zé)部門，強(qiáng)化行業(yè)主管部門的服務(wù)和監(jiān)管職能，如明確其主導(dǎo)或參與政策導(dǎo)向和發(fā)布、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審核、環(huán)境和安全監(jiān)管等方面的職能，著力推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；二要加大政策支持。一是國家適當(dāng)增加資源枯竭城市數(shù)量。目前全國共有資源型城市118個(gè)，列入資源枯竭城市范圍的只有69個(gè)，并且分布不合理，如作為有色金屬之鄉(xiāng)和資源枯竭礦山大省的湖南省僅占5席（資興市、冷水江市、耒陽市、漣源市、常寧市）。二是比照資源枯竭城市的政策，在替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目扶持、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠等方面，對未列入資源枯竭城市的政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)所在地區(qū)，進(jìn)行傾斜支持。三是建立資源開采企業(yè)困難互助機(jī)制。從處于高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)期的資源企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤中提取一定比例，設(shè)立企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展互助基金，用于資源枯竭企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼和政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)資金。四是建立資源使用反哺機(jī)制。從大量消耗礦產(chǎn)資源的東部沿海地區(qū)的稅收收入和高能耗企業(yè)繳納的稅收中提取一定比例，設(shè)立地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展調(diào)節(jié)基金，支持中西部政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 擴(kuò)大就業(yè)，著力減少礦區(qū)失業(yè)人口

一是積極培育和引進(jìn)就業(yè)容量大的企業(yè)，如商貿(mào)、物流、社區(qū)服務(wù)、家政等，創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)崗位，吸納失業(yè)礦工再就業(yè)；二是抓好再就業(yè)技能培訓(xùn)。安排再就業(yè)補(bǔ)貼資金，組織對礦工進(jìn)行免費(fèi)、訂單式的技能培訓(xùn)，讓其掌握一技之長，同時(shí)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，使其盡快重新上崗就業(yè)；三是抓好就業(yè)推薦。積極與用人單位進(jìn)行需求對接，一方面盡量向本地企業(yè)推薦就業(yè)，另一方面主動聯(lián)系外地企業(yè)、出國勞務(wù)派遣公司，積極組織勞務(wù)輸出；四是增加公益性崗位。通過稅費(fèi)減免、工資補(bǔ)貼等方式向企業(yè)購買一批公益性崗位，同時(shí)拿出一批社區(qū)保安、保潔、托老托幼、交通協(xié)管員等崗位作為公益性崗位，面向政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)的特困職工招聘；五是扶持自主創(chuàng)業(yè)。制定支持下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)的信貸扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策，協(xié)調(diào)解決小額貸款擔(dān)保、稅費(fèi)減免等問題，扶持有創(chuàng)業(yè)能力和意愿的職工經(jīng)商辦企業(yè)。

3.3 完善政策，著力增強(qiáng)社會保障能力

一是完善政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)職工社會保障制度，降低職工接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓職工交得起養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)逐步提高養(yǎng)老金待遇水平；提高職工參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增加看病就醫(yī)尤其是大病的醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷額度；調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)政策，擴(kuò)大保障范圍，提高保障標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大最低生活保障政策對政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)職工的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；出臺專門辦法，解決職工子女就近入學(xué)的問題；二是礦山企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)后續(xù)政策的制定應(yīng)當(dāng)充分征求各方面的意見，兼顧各方面的利益，堅(jiān)持少而精的原則，做到上下統(tǒng)一、左右平衡、前后銜接。對明顯不適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況的老政策，要及時(shí)廢除；對缺乏配套措施的政策，要充實(shí)內(nèi)容；對存有瑕疵的政策，要修訂完善。如對“老工傷”等遺留問題，要盡快出臺完善的配套政策和實(shí)施細(xì)則，以早日妥善解決；三是積極推進(jìn)社會分配制度改革，在二次收入分配過程中進(jìn)一步向政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)職工等弱勢群體傾斜，體現(xiàn)社會公平和公正。

3.4 加大投入，著力改善礦工生活環(huán)境

一是著力解決住房問題。大力支持推進(jìn)保障性安居工程，給予一定數(shù)量的指標(biāo)，給予相關(guān)稅費(fèi)減免政策，資金籌集采取向上級爭取一些引導(dǎo)資金、地方政府解決一些配套資金、職工自籌部分資金相結(jié)合的辦法，在原礦區(qū)或另行擇址建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房，或者組織團(tuán)購商品房，逐步解決無房和住房困難職工的住房問題；二是著力解決基礎(chǔ)設(shè)施問題。要積極爭取項(xiàng)目和資金，改造水、電、路、環(huán)衛(wèi)等公用基礎(chǔ)設(shè)施，盡快妥善解決部分礦區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)和缺水的用水問題、無法正常供電的問題、道路破爛的問題、衛(wèi)生狀況差的問題等；三是著力解決生活配套問題。要科學(xué)規(guī)劃關(guān)閉破產(chǎn)礦山企業(yè)社區(qū)建設(shè)，合理設(shè)置幼兒園、中小學(xué)、敬老院、醫(yī)院、超市等配套機(jī)構(gòu)，確保居民生活便利、居住舒心。

3.5 科學(xué)治理，著力恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境

一是摸清底數(shù)。深入實(shí)地調(diào)查，掌握礦區(qū)環(huán)境污染和破壞的具體情況，如采空區(qū)面積、尾礦庫容量、水質(zhì)和土壤污染程度等；二是科學(xué)規(guī)劃。立足當(dāng)前實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，制定出科學(xué)合理、切實(shí)可行的環(huán)境綜合整治方案；三是爭取支持。結(jié)合本地實(shí)際，搶抓政策機(jī)遇，積極爭取國家對尾礦庫、采空區(qū)、重金屬污染等綜合治理項(xiàng)目的優(yōu)惠政策和專項(xiàng)補(bǔ)助資金；四是認(rèn)真實(shí)施。有步驟、有秩序地開展環(huán)境整治，重點(diǎn)做好江河流域污染治理、尾礦庫加固排險(xiǎn)、采空區(qū)安全隱患治理、礦區(qū)植被恢復(fù)、礦區(qū)廢棄地復(fù)墾開發(fā)等方面工作；五是抓好管理。嚴(yán)抓節(jié)能減排，加強(qiáng)監(jiān)管力度，按照“誰污染、誰治理”的原則，對破壞環(huán)境的企業(yè)實(shí)行追償生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用等懲罰性措施，對不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的，要求整改、停產(chǎn)整頓甚至取締；六是強(qiáng)化引導(dǎo)。對環(huán)境友好型企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、信貸支持等方面的政策支持，并設(shè)立環(huán)?？蒲袑ｍ?xiàng)引導(dǎo)資金，支持企業(yè)開發(fā)和應(yīng)用節(jié)能環(huán)保技術(shù)。

［1］ 李萬青.國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)必須解決的兩個(gè)問題［J］.湖南人文科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，5：25－28.

［2］ 陳天妮.我國政策性破產(chǎn)實(shí)施進(jìn)程及遺留問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2008，5：62－65.

［3］ 中國有色網(wǎng).開發(fā)“城市礦山”發(fā)展循環(huán)低碳經(jīng)濟(jì)［J／OL］. http：／／www.cnmn.com.cn，2012－06－19.

［4］ 楊海如.再論礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展問題［J／OL］.http：／／www.chinavalue.net，2005－05－25.

［5］ 邊莉.中國資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題研究［D］.遼寧：遼寧大學(xué)，2011.

Research on the Problem s Caused by Im plementation of Policy-based Closures and Bankruptcies in Hunan Nonferrous M etals M ining Enterprises

WANG Xiao-liang
（Nonferrous Metals Administration Bureau of Hunan Province，Changsha 410015，China）

Twenty－seven projectswhich belong to twenty provincial enterprises have been implemented the policybased closures and bankruptcies in the field of Hunan nonferrousmetals，which has effectively solved many problems left over by history such as the problem of debt.However，the implementation of policy－based closures and bankruptcies has also brought some new problems related to sustainable economic development，people’s livelihood and social stability because of a variety of reasons.This paper iswritten to advise us to carry out the idea of“resourceeconomical and environment－friendly society”and adopt scientific and systematic measures to propel the development of transformation.

policy－based closures and bankruptcies；nonferrousmetals；resource－economical and environmentfriendly society；transformation

F271.1

：A

：1003－5540（2014）03－0077－06

2014－04－05

王小亮（1978－），男，研究生，主要從事關(guān)閉破產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、機(jī)關(guān)黨務(wù)工作。