英國(guó)傳統(tǒng)草藥管理法律制度與中藥英國(guó)注冊(cè)策略研究

周方

2004年3月31日，歐洲議會(huì)及理事會(huì)(The European Parliament and the Council)發(fā)布《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》(Directive 2004/24/EC)，對(duì)2001年11月6日發(fā)布的《人用藥品指令》(Directive 2001/83/EC)做出修改。新指令要求所有傳統(tǒng)草藥必須在2011年4月30日之前通過(guò)簡(jiǎn)易注冊(cè)程序(a simplified registration procedure)獲得上市許可(marketing authorization)，否則將禁止銷售。同時(shí)要求各成員國(guó)必須在2005年10月30日之前頒布本國(guó)相關(guān)立法以落實(shí)這一指令。2005年10月6日，英國(guó)制定《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》［The Medicines (Traditional Herbal Medicinal Products for Human Use)Regulations 2005］，建立傳統(tǒng)草藥專門(mén)注冊(cè)體制(Traditional Herbal Medicines Registration Scheme，THR)，同時(shí)明確了在英國(guó)需進(jìn)行注冊(cè)的傳統(tǒng)草藥的范圍、注冊(cè)條件及程序。

上述指令、法規(guī)的出臺(tái)，為中藥在歐洲市場(chǎng)獲得合法藥品身份提供了機(jī)遇，但同時(shí)也帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的影響。首先，中藥是指按照中醫(yī)藥理論應(yīng)用于疾病的治療及預(yù)防的植物藥、動(dòng)物藥、礦物藥等。其中植物性藥材占大多數(shù)，使用也更普遍，所以古來(lái)相沿中藥學(xué)叫做“本草學(xué)”?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》關(guān)于“中藥”的注解中也提到:“中醫(yī)所用的藥物，以植物為最多?！保?］因此，絕大多數(shù)以植物為來(lái)源的中藥產(chǎn)品需要通過(guò)注冊(cè)方能在2011年5月1日之后以藥品身份在歐洲市場(chǎng)銷售。對(duì)于礦物藥而言，目前的注冊(cè)體制僅允許將符合安全標(biāo)準(zhǔn)的礦物質(zhì)以輔助成分的形式添加在植物藥品當(dāng)中，進(jìn)而通過(guò)植物藥品注冊(cè)程序獲得上市許可。因此，純粹的礦物藥目前尚無(wú)法以藥品身份獲得上市許可。至于動(dòng)物來(lái)源的藥品，歐洲醫(yī)藥管理局(European Medicines Agency，EMA)在2010年6月11日發(fā)布的《植物藥品行動(dòng)計(jì)劃(2010-2011)》［Action Plan for Herbal Medicines (2010-2011)］中表示，目前其已向歐洲議會(huì)提出了關(guān)于擴(kuò)展簡(jiǎn)易注冊(cè)程序使用范圍的建議，如果該建議被采納，那么簡(jiǎn)易注冊(cè)程序?qū)U(kuò)展至其他傳統(tǒng)產(chǎn)品，包括動(dòng)物來(lái)源藥品［2］。

其次，若未能通過(guò)注冊(cè)，中國(guó)中藥生產(chǎn)企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營(yíng)業(yè)者都將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失:歐洲是世界最大的植物藥市場(chǎng)之一，在2008年時(shí)市場(chǎng)規(guī)模便已達(dá)到70 億美元，約占全球市場(chǎng)的45%，平均年增長(zhǎng)率為6%［3］。但截至2014年8月，中國(guó)僅有成都地奧集團(tuán)生產(chǎn)的“地奧心血康膠囊”通過(guò)荷蘭藥品評(píng)價(jià)委員會(huì)審查，正式獲得上市許可(藥品注冊(cè)號(hào):RVG102142，注冊(cè)時(shí)間:2012年3月14日)。這一方面意味著中國(guó)中藥生產(chǎn)企業(yè)將在很大程度上喪失歐洲市場(chǎng);另一方面，批發(fā)商已停止進(jìn)口中成藥，歐洲中藥零售商及中醫(yī)從業(yè)者只能銷售2011年4月30日之前進(jìn)口的存貨，面臨有醫(yī)無(wú)藥的危險(xiǎn)，行業(yè)前景趨黯［4］。

后指令時(shí)代，中藥何去何從?是否只有退出歐洲市場(chǎng)一個(gè)選擇?由于英國(guó)是歐洲各國(guó)的中藥來(lái)源地，英國(guó)的中國(guó)中藥銷售額占整個(gè)歐洲的一半以上，是除亞洲外的第二大中醫(yī)藥市場(chǎng)［5］。在《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》實(shí)施之前，中醫(yī)藥行業(yè)在英國(guó)是僅次于餐飲業(yè)的華人第二大行業(yè)，英國(guó)也因此成為中醫(yī)藥行業(yè)最為發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家。且根據(jù)歐盟藥品審批制度的規(guī)定，在歐盟的某一成員國(guó)經(jīng)審批而批準(zhǔn)上市的藥品，其他成員國(guó)也應(yīng)承認(rèn)該成員國(guó)的決定，并且批準(zhǔn)該藥品在本國(guó)上市、銷售［4］。因此，選擇英國(guó)作為切入點(diǎn)，對(duì)其傳統(tǒng)草藥管理法律制度進(jìn)行深入研究，不僅具有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和必要性，同時(shí)對(duì)于探索中藥在后指令時(shí)代歐盟市場(chǎng)的生存之道，化解中國(guó)中藥生產(chǎn)企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營(yíng)者目前所面臨的危機(jī)有所裨益。

1 英國(guó)傳統(tǒng)草藥管理法律制度的主要內(nèi)容

1.1 英國(guó)傳統(tǒng)草藥管理法律制度概況

從立法層面看，目前，英國(guó)涉及傳統(tǒng)草藥管理的相關(guān)立法主要包括:1968年《藥品法令》(The Medicines Act 1968)、1993年《整骨療法者法令》(The Osteopaths Act 1993)、1994年《脊椎按摩師法令》(The Chiropractors Act 1994)、2004年《人用藥品(臨床試驗(yàn))條例》［The Medicines for Human Use(Clinical Trials)Regulations 2004(a)］以及2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》。同時(shí)，歐盟2001年《人用藥品指令》(含2004年《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》)在英國(guó)也具有法律效力。

從執(zhí)法層面看，衛(wèi)生署(The Department of Health)及英國(guó)藥品與保健品管理局(The Medicine and Healthcare Products Regulatory Agency，MHRA)是負(fù)責(zé)英國(guó)藥品審批及監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)關(guān)。MHRA 作為衛(wèi)生署下屬的執(zhí)法機(jī)關(guān)，目前具體負(fù)責(zé)傳統(tǒng)草藥的注冊(cè)及監(jiān)管。

從傳統(tǒng)草藥的上市途徑看，2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》實(shí)施之前，傳統(tǒng)草藥上市有三種途徑:第一，獲得植物藥品許可(licensed herbal medicines)。即植物藥品上市前須符合與其他藥品一樣的安全、質(zhì)量以及療效標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而獲得許可(2005年之前，由于中藥自身特點(diǎn)等方面的原因，并無(wú)中藥獲得此類許可)。第二，草藥療法豁免許可(herbal remedies exempt from licensing requirements)。此種豁免適用于那些符合《藥品法令》第12 條規(guī)定條件的草藥療法(例如:該種療法由從事此種商業(yè)活動(dòng)的主體生產(chǎn)或裝配，其能夠有效排除該療法與公眾的接觸;銷售或供應(yīng)此種療法，系經(jīng)主體判斷為治療特定病患所需之行為等)。第三，以食品保健品身份上市銷售。此種途徑無(wú)需經(jīng)過(guò)藥品監(jiān)管部門(mén)的審批，但須符合食品安全等相關(guān)法規(guī)的要求，不能在包裝上標(biāo)注產(chǎn)品功能主治，同時(shí)受到市場(chǎng)、食品、衛(wèi)生等主管部門(mén)的監(jiān)管。在2005年之前，英國(guó)大約有300～500 種獲得許可的植物藥品以食品保健品身份在市場(chǎng)上公開(kāi)銷售，但無(wú)一列入國(guó)民基本藥物名錄(The National Drug List)［6］。2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》頒布之后，建立了全新的THR 體制，規(guī)定2011年5月1日之后，未經(jīng)THR 注冊(cè)的傳統(tǒng)草藥不得在市場(chǎng)上銷售，也不能以食品保健品的身份繼續(xù)銷售，草藥療法的許可豁免則繼續(xù)保留。

1.2 2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》的主要內(nèi)容

《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》由正文的12 個(gè)條文及7個(gè)附則構(gòu)成。正文對(duì)傳統(tǒng)草藥注冊(cè)的適用范圍、注冊(cè)程序及條件、注冊(cè)審查事項(xiàng)、許可的暫停使用、緊急安全限制、注冊(cè)者的義務(wù)、后續(xù)修訂與實(shí)施以及其他影響因素等內(nèi)容做出了規(guī)定。7 個(gè)附則分別規(guī)定了注冊(cè)的例外與豁免，許可、續(xù)展、更改、取消及暫停的程序，違法行為與處罰，《藥品法令》執(zhí)行條款的修訂，標(biāo)簽，過(guò)渡條款以及后續(xù)修訂等內(nèi)容。分析上述條款和附則，結(jié)合目前中藥面臨的注冊(cè)困境，以下具體內(nèi)容值得特別關(guān)注:

注冊(cè)適用的范圍。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第4 條及附則1 的規(guī)定，所有傳統(tǒng)草藥均需在獲得市場(chǎng)許可注冊(cè)的情況下方能上市銷售，除非該傳統(tǒng)草藥系一位醫(yī)生、牙醫(yī)或者輔助處方者(a doctor，dentist or supplementary prescriber)為滿足治療其病患的特殊需要，善意、主動(dòng)提供(a bona fide unsolicited order)給病人，且病人需在其指導(dǎo)之下服用藥物，并由其承擔(dān)直接個(gè)人責(zé)任。此外，還需符合以下條件:(1)該藥品必須是提供給醫(yī)生等專業(yè)人士或在醫(yī)院等由藥劑師監(jiān)督的專業(yè)醫(yī)療場(chǎng)所使用的。(2)不能向公眾發(fā)布與該藥品有關(guān)的廣告或說(shuō)明書(shū)、傳單。(3)該藥品的生產(chǎn)及裝配行為必須在醫(yī)生等專業(yè)人士的監(jiān)督之下，以確保該藥品所具備的特征符合使用之的醫(yī)生等專業(yè)人士的特定需求。(4)需就該藥品的生產(chǎn)與包裝制作記錄，以備主管機(jī)關(guān)或其他執(zhí)法機(jī)關(guān)檢查。(5)若該藥品系在英國(guó)生產(chǎn)、包裝或由第三國(guó)進(jìn)口到英國(guó)，那么生產(chǎn)者須擁有符合《人用藥品(臨床試驗(yàn))條例》規(guī)定的藥品生產(chǎn)許可證。(6)若該藥品系由藥品批發(fā)商提供，則該批發(fā)商需持有藥品批發(fā)許可證。(7)若該藥品系由醫(yī)生等專業(yè)人士自己儲(chǔ)備提供給其病患，其儲(chǔ)備藥品的總量不能超過(guò)5 L(液體)或2.5 kg(固體)。

申請(qǐng)注冊(cè)需要滿足的條件。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第5 條的規(guī)定，申請(qǐng)傳統(tǒng)草藥注冊(cè)需符合以下條件:(1)注冊(cè)申請(qǐng)需以書(shū)面形式提出，申請(qǐng)書(shū)及其他附件材料均應(yīng)提供英語(yǔ)版本，若原始材料為非英語(yǔ)版本，則還應(yīng)提供原始語(yǔ)言版本。(2)申請(qǐng)書(shū)需經(jīng)申請(qǐng)人本人或經(jīng)其授權(quán)的代表人簽名，同時(shí)申請(qǐng)需繳納相關(guān)費(fèi)用。(3)申請(qǐng)中需附帶一份聲明，指出該藥品是否僅限藥店銷售以及在注冊(cè)中需注意的藥品銷售或供應(yīng)方法的情況。(4)申請(qǐng)人需來(lái)自歐盟國(guó)家。

此外，注冊(cè)申請(qǐng)還需符合歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》中有關(guān)傳統(tǒng)草藥簡(jiǎn)易注冊(cè)程序的相關(guān)規(guī)定(第16 條ac)。具體包括:(1)要求適用于獨(dú)特適應(yīng)癥，不需醫(yī)師診斷、處方或監(jiān)督治療就可應(yīng)用［第16 條a.1.(a)-(b)］。(2)限于口服、外用或吸入制劑三種劑型［第16 條a.1.(c)］。(3)該植物藥品的原料應(yīng)為植物，但在有充分的證據(jù)證明其安全性的前提下，添加維生素或礦物質(zhì)作為輔助成分，不影響該植物藥品適用簡(jiǎn)易注冊(cè)程序(第16 條a.2)。(4)需提交包含以下信息、報(bào)告的文件:第一，申請(qǐng)人的姓名或名稱及固定住址。第二，藥品的名稱。第三，藥品成分的質(zhì)量與數(shù)量。第四，潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。第五，藥品生產(chǎn)方法說(shuō)明。第六，適應(yīng)癥、禁忌癥及不良反應(yīng)。第七，劑量、劑型、管理途徑與方法及預(yù)期保質(zhì)期。第八，藥品儲(chǔ)藏所應(yīng)采取的預(yù)防、安全措施及其原因，對(duì)病患及廢料處理的管理措施，以及上述措施對(duì)環(huán)境的潛在影響。第九，生產(chǎn)者所采用的控制方法的說(shuō)明。第十，關(guān)于產(chǎn)品特征的概要說(shuō)明以及一份或多份產(chǎn)品外包裝、內(nèi)包裝及包裝說(shuō)明的樣本或模型。第十一，申請(qǐng)人在本國(guó)獲得生產(chǎn)該產(chǎn)品許可的證明文件。第十二，臨床前藥理測(cè)試結(jié)果(results of pre-clinical pharmacological tests)［第16 條c.1.(a)ii］。(5)若該藥品已在某一個(gè)成員國(guó)或第三國(guó)獲得上市許可，則需提供證明文件及具體授權(quán)細(xì)節(jié)，若曾被拒絕授權(quán)，則應(yīng)提供被拒絕的原因。(6)要求提供該種藥品不少于30年(其中，在歐盟內(nèi)不少于15年)的藥品應(yīng)用歷史的參考文獻(xiàn)和專家證據(jù)［第16 條c.1.(c)］。

當(dāng)然，若申請(qǐng)注冊(cè)的傳統(tǒng)草藥中的有效成分符合歐盟《人用藥品指令》第10 條a 中關(guān)于“經(jīng)確認(rèn)的藥品使用”(well-established medicinal use)的規(guī)定，即申請(qǐng)注冊(cè)的植物藥品的有效成分在歐盟境內(nèi)已至少使用10年以上，且其療效及安全性達(dá)到指令附則所要求的接受水平，那么申請(qǐng)人可不提供該藥品的臨床前測(cè)試結(jié)果。此種情況下，傳統(tǒng)草藥申請(qǐng)將被納入傳統(tǒng)使用注冊(cè)體制(traditional use registration scheme，TUR)。

主管機(jī)關(guān)的審查程序。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2 的規(guī)定，主管機(jī)關(guān)審查一項(xiàng)藥品注冊(cè)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)遵循以下程序:(1)咨詢相關(guān)委員會(huì)(requirement to consult the appropriate committee)?！端幤?人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第8 條規(guī)定，主管機(jī)關(guān)在沒(méi)有就一項(xiàng)傳統(tǒng)草藥的注冊(cè)事宜咨詢相關(guān)委員會(huì)［例如歐盟植物藥品委員會(huì)(Committee for Herbal Medicinal Products);英國(guó)植物藥品咨詢委員會(huì)(Herbal Medicines Advisory Committee);英國(guó)中醫(yī)委員會(huì)(Chinese Medical Council)］之前，不能做出許可或拒絕的決定。(2)委員會(huì)基于對(duì)該藥品安全、質(zhì)量及療效等方面的綜合考量，為主管機(jī)關(guān)是否頒發(fā)許可提出臨時(shí)性意見(jiàn)(Provisional opinion)，同時(shí)應(yīng)通知申請(qǐng)人。申請(qǐng)人如希望向委員會(huì)做書(shū)面或口頭說(shuō)明或提交書(shū)面支撐材料，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)同意并通知申請(qǐng)人。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在接到通知之日起的6 個(gè)月或委員會(huì)指定的期間內(nèi)提交上述材料或說(shuō)明。委員會(huì)在考量上述材料或說(shuō)明的基礎(chǔ)上，向主管機(jī)關(guān)提交關(guān)于該種藥品應(yīng)否注冊(cè)的最終建議及原因的報(bào)告［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第9 條］。(3)收到委員會(huì)的報(bào)告之后，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在考慮報(bào)告建議的基礎(chǔ)上做出是否準(zhǔn)予注冊(cè)的初步?jīng)Q定，同時(shí)將該決定通知申請(qǐng)人［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2 第10 條］。申請(qǐng)人接到通知后，可在許可的時(shí)間范圍內(nèi)，向主管機(jī)關(guān)提交書(shū)面陳述，主管機(jī)關(guān)將在綜合考量其書(shū)面陳述的基礎(chǔ)上做出最終決定［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第12 條］。

注冊(cè)的有效期。傳統(tǒng)草藥注冊(cè)原則上沒(méi)有時(shí)間期限，但如果根據(jù)歐盟《人用藥品指令》第24 條(2)的要求，在主管機(jī)關(guān)對(duì)該種藥品的風(fēng)險(xiǎn)—利益平衡進(jìn)行重新評(píng)估的情況下，該種藥品的注冊(cè)則需要更新(renew)，否則將會(huì)導(dǎo)致注冊(cè)的失效;若該種藥品注冊(cè)已經(jīng)完成更新，但主管機(jī)關(guān)基于藥品安全監(jiān)管的合理理由要求其在更新后滿5年時(shí)再進(jìn)行一次更新的，拒絕更新仍然會(huì)導(dǎo)致注冊(cè)失效［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第6 條(4)］。此外，若該藥品在獲準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)之后，連續(xù)3年停止銷售，其注冊(cè)將被撤銷［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第6 條(6)］。

2 中藥英國(guó)注冊(cè)的必要性及優(yōu)點(diǎn)

2.1 中藥在英國(guó)通過(guò)注冊(cè)的必要性

首先，如前所述，英國(guó)是中國(guó)中藥在歐洲最大的市場(chǎng)。因此，實(shí)現(xiàn)中藥的英國(guó)注冊(cè)，是維護(hù)中國(guó)中藥企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營(yíng)業(yè)者在英國(guó)乃至整個(gè)歐洲市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)利益的必然選擇。

其次，通過(guò)注冊(cè)，將改變以往中藥在英國(guó)只能以食品保健品身份銷售的不利局面，并納入國(guó)民健康保險(xiǎn)(National Health Security，NHS)體系，進(jìn)一步提升中藥的影響力。通過(guò)實(shí)地走訪英國(guó)多地中藥店，筆者發(fā)現(xiàn)中藥在英國(guó)的主要消費(fèi)人群并非華人，非華裔消費(fèi)者的比例占到90%。究其原因，首先，價(jià)格是非常重要的影響因素。在英國(guó)市場(chǎng)上，一瓶200 粒濃縮丸規(guī)格的中成藥，均價(jià)為9 英磅(約合人民幣90元)，而中國(guó)市場(chǎng)同類產(chǎn)品的售價(jià)一般不會(huì)超過(guò)20 元人民幣。相比之下，華人更傾向于從中國(guó)市場(chǎng)購(gòu)買。其次，中藥未納入NHS 體系，消費(fèi)者購(gòu)買中藥無(wú)法享受免費(fèi)醫(yī)療的待遇，積極性自然受挫。但是對(duì)于非華裔消費(fèi)者而言，自主消費(fèi)中藥的可能性很低:由于中藥目前在英國(guó)是以食品或保健品的身份進(jìn)行銷售，根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，不僅需要符合相關(guān)食品保健品安全性的標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)藥殘留、重金屬含量、微生物污染等，對(duì)于來(lái)自中國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的中成藥而言，還需要符合更為嚴(yán)格的針對(duì)進(jìn)口食品的安全性等方面的要求。而且不能以任何形式宣傳中藥的功能主治及使用方法，即在商標(biāo)、藥品名稱、產(chǎn)品宣傳單及廣告等中，不能使用任何描述藥品功能主治及使用方法的文字。例如中藥“健脾丸”，因“健脾”二字具有說(shuō)明該藥品功能的作用，故在英國(guó)市場(chǎng)銷售時(shí)，該藥品被標(biāo)為“健裨丸”。且其外包裝上只有產(chǎn)品名稱、商標(biāo)、生產(chǎn)廠家及成分，沒(méi)有任何關(guān)于功能主治及使用方法的說(shuō)明。這使得對(duì)中藥的功能主治及使用方法沒(méi)有基本認(rèn)識(shí)的消費(fèi)者，尤其是非華裔人士，在沒(méi)有中醫(yī)師指導(dǎo)的情況下，根本無(wú)法自主購(gòu)買中藥。

2.2 選擇在英國(guó)申請(qǐng)注冊(cè)中藥的優(yōu)點(diǎn)

注冊(cè)環(huán)境良好。英國(guó)作為中藥在歐洲最大的市場(chǎng)，中藥銷售、使用有較為悠久的歷史，民眾對(duì)中藥的認(rèn)可度較高。此外，英國(guó)是目前歐盟各成員國(guó)中頒發(fā)傳統(tǒng)草藥注冊(cè)許可最多的國(guó)家。根據(jù)2014年6月4日MHRA 公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自THR 制度實(shí)施以來(lái)，約有500 種傳統(tǒng)植物藥品通過(guò)簡(jiǎn)易注冊(cè)程序獲得上市許可，并逐步進(jìn)入NHS 體系［7］。且根據(jù)歐洲醫(yī)藥管理局公布的最新數(shù)據(jù)，英國(guó)也是歐盟成員國(guó)中通過(guò)TUR 批準(zhǔn)THR 注冊(cè)申請(qǐng)最多的國(guó)家［8］。反映出英國(guó)政府針對(duì)傳統(tǒng)草藥的注冊(cè)持積極鼓勵(lì)的態(tài)度。

注冊(cè)費(fèi)相對(duì)較低。根據(jù)英國(guó)2013年3月7日制定的《藥品(人用)(費(fèi)用)條例》［The Medicines (Products for Human Use)(Fees)Regulations 2013］規(guī)定，一個(gè)包含有多種成分的復(fù)合型傳統(tǒng)草藥，每一成分的市場(chǎng)許可注冊(cè)費(fèi)為5384英鎊，約合人民幣53840 元;而成分在三種或以下的藥品則按照標(biāo)準(zhǔn)注冊(cè)整體收費(fèi)2692 英鎊，約合人民幣26920 元。如果申請(qǐng)注冊(cè)的植物藥品表現(xiàn)為草藥茶，且成分為三種或以下，可適用減免分類I，注冊(cè)費(fèi)為599 英鎊，約合人民幣5990元;如果表現(xiàn)為草藥汀劑、精華油、脂油，或只是將草藥物質(zhì)保藏于膠囊之中，且成分為三種或以下，則可適用減免分類II，注冊(cè)費(fèi)為897 英鎊，約合人民幣8970 元［9］。

與之相比，歐盟的注冊(cè)費(fèi)水平則要高出許多。根據(jù)2013年3月21日最新修訂的《歐洲藥品管理局收費(fèi)規(guī)則》［Rules for the implementation of Council Regulation (EC)No 297/95 on fees payable to the European Medicines Agency and other measures］規(guī)定，一種人用藥品(僅指一種配方，一種療效以及一種劑型)市場(chǎng)許可費(fèi)為274400 歐元(約合人民幣2195200 元);每增加一種劑型增加6900 歐元(約合人民幣55200 元)，每增加一種療效增加27500 歐元(約合人民幣220000 元)［10］。

目前國(guó)內(nèi)研究成果關(guān)于中國(guó)中藥企業(yè)為何沒(méi)有通過(guò)歐盟注冊(cè)的原因分析中，普遍提及了“單個(gè)中成藥的注冊(cè)成本約為100 萬(wàn)元人民幣，而一家中藥企業(yè)一般有多個(gè)品種，申請(qǐng)費(fèi)用比較高”［11］的問(wèn)題。而研讀歐盟及英國(guó)植物藥注冊(cè)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定后，不難發(fā)現(xiàn):第一，英國(guó)植物藥注冊(cè)費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是藥品成分的數(shù)量，如果成分為三種或以下藥物，該種植物藥的注冊(cè)費(fèi)只需人民幣不足3 萬(wàn)元;如果為成分超過(guò)三種的復(fù)方藥物，每一成分的注冊(cè)費(fèi)約為5 萬(wàn)余元人民幣。以六味地黃丸為例，包含六種成分，故注冊(cè)費(fèi)為30 余萬(wàn)元人民幣。此外，如果該種植物藥品表現(xiàn)為草藥茶或草藥汀劑等形式，還可以享受注冊(cè)費(fèi)減免，注冊(cè)費(fèi)僅有約6 千至9 千元人民幣。由此可知，英國(guó)植物藥注冊(cè)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述提及的100 萬(wàn)人民幣的標(biāo)準(zhǔn)。第二，根據(jù)最新修訂的《歐洲醫(yī)藥管理局收費(fèi)規(guī)則》規(guī)定，目前一種僅表現(xiàn)為一種配方，一種療效以及一種劑型的植物藥品在歐盟的注冊(cè)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)219萬(wàn)元人民幣。所以，對(duì)于之前認(rèn)為注冊(cè)費(fèi)過(guò)于高昂，持觀望態(tài)度的中藥企業(yè)來(lái)說(shuō)，新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)無(wú)異于“雪上加霜”。

3 中藥英國(guó)注冊(cè)的短期與長(zhǎng)期策略

3.1 短期策略

中成藥一般保質(zhì)期為5年，而目前英國(guó)市場(chǎng)上銷售的中成藥均生產(chǎn)于2011年4月30日之前。因此，即使零售商擁有大量存貨可以滿足短期市場(chǎng)需求，那么最晚到2016年存貨保質(zhì)期屆滿時(shí)，如果還沒(méi)有合法的中成藥被進(jìn)口到英國(guó)市場(chǎng)，零售商除了關(guān)門(mén)別無(wú)他法。故而，中藥在英國(guó)注冊(cè)具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。而短期策略正是指針對(duì)此種迫切需要而提出的:

首先，應(yīng)委托在英國(guó)或其他歐盟成員國(guó)已經(jīng)注冊(cè)設(shè)立的主體(如進(jìn)出口公司、商會(huì)等)提出注冊(cè)申請(qǐng)。無(wú)論是歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》(第16 條b.1.)，還是英國(guó)2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》［第5 條(5)］，均規(guī)定傳統(tǒng)草藥的注冊(cè)申請(qǐng)者和注冊(cè)證書(shū)持有者必須為在歐盟境內(nèi)注冊(cè)成立的機(jī)構(gòu)主體。因此，中國(guó)中藥企業(yè)無(wú)法直接向歐盟EMA 或英國(guó)MHRA 提出注冊(cè)申請(qǐng)。而由于短時(shí)間內(nèi)在歐盟國(guó)家成立新公司并不現(xiàn)實(shí)，因此轉(zhuǎn)而委托一些已經(jīng)在歐盟成員國(guó)注冊(cè)設(shè)立的中藥進(jìn)出口公司或者商會(huì)提出申請(qǐng)，是應(yīng)對(duì)上述規(guī)定的不二法門(mén)。例如，英國(guó)長(zhǎng)城中草藥批發(fā)公司(Great Wall UK Ltd)就是由華人設(shè)立的英國(guó)最大的中草藥批發(fā)公司，熟悉英國(guó)相關(guān)立法及中草藥自身特點(diǎn)，有利于順利提出注冊(cè)申請(qǐng)。當(dāng)然，在委托申請(qǐng)環(huán)節(jié)，委托方應(yīng)與受托方簽訂內(nèi)容詳實(shí)的委托合同，以確保相關(guān)權(quán)益和義務(wù)的順利履行，避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的中藥品種進(jìn)行注冊(cè)。目前國(guó)內(nèi)大量中藥企業(yè)主要生產(chǎn)仿制藥，在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力?？紤]到注冊(cè)的經(jīng)濟(jì)成本，短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的中藥品種申請(qǐng)注冊(cè)，以提升注冊(cè)成功的幾率。例如受到專利保護(hù)的中藥創(chuàng)新品種，不僅在市場(chǎng)上獨(dú)占鰲頭，也便于收集有關(guān)藥品安全性、療效的參考文獻(xiàn)及專家證據(jù)。

再次，優(yōu)先選擇單方或成分在三種以下的中藥進(jìn)行注冊(cè)。雖然，復(fù)方藥物的注冊(cè)在歐盟各成員國(guó)均普遍存在。2006年首個(gè)在歐盟成員國(guó)(德國(guó))通過(guò)注冊(cè)審批的德國(guó)MCM Klosterfrau Vertriebs GmbH 公司生產(chǎn)的傳統(tǒng)植物藥品Kolsterfrar Melisana，就是由13 種成分構(gòu)成的復(fù)方制劑。但相較于西方植物藥品而言，中藥復(fù)方制劑不僅僅成分復(fù)雜，同時(shí)藥品是通過(guò)多種成分按照“君臣佐使”等中醫(yī)理論配伍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低毒性、提高療效的目的。此種特性使得中藥復(fù)方制劑在申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)，面臨很難提供藥理測(cè)試數(shù)據(jù)的困難。相比之下，單方制劑因其組方簡(jiǎn)單且成分相對(duì)明確，不僅申報(bào)和審批時(shí)技術(shù)難度較低，而且注冊(cè)的經(jīng)濟(jì)成本也較為低廉。前述提及的“地奧心血康膠囊”，便是一種單方制劑，其主要成分是薯蕷皂苷。

最后，對(duì)于有效成分已經(jīng)在歐盟安全使用10年以上的中藥，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮通過(guò)TUR 體制進(jìn)行注冊(cè)。一方面，相較于收集、提取該藥品已銷售超過(guò)30年(其中，在歐盟不少于15年)的證明材料而言，證明已經(jīng)在歐盟安全使用10年以上的難度較低。另一方面，如能適用TUR 體制，便無(wú)須提交臨床前藥理測(cè)試報(bào)告，這一點(diǎn)對(duì)于中藥而言，尤為重要。

3.2 長(zhǎng)期策略

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考量，為保障更大多數(shù)中藥通過(guò)注冊(cè)，就必須從改善注冊(cè)環(huán)境、切實(shí)提高中藥質(zhì)量等角度著手。

首先，應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注、參與相關(guān)國(guó)家、地區(qū)藥典的制定，降低中藥注冊(cè)難度。根據(jù)歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊(cè)程序指令》第16 條h.3 的規(guī)定，HMPC 將建立歐盟藥典植物專論(Community herbal monographs)并予以公布，凡是使用專論中記載的植物制成的植物藥品，在申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)，無(wú)需提供有關(guān)安全性和使用歷史的參考文獻(xiàn)及專家證據(jù)。同時(shí)指令要求各成員國(guó)也應(yīng)在其藥典中增加植物專論。從2006年10月26日至今，已有115 種植物專論經(jīng)公開(kāi)發(fā)布后添加至《歐洲藥典》當(dāng)中［12］。英國(guó)目前也每年更新《大英藥典》(The British Pharmacopoeia，BP)并向公眾公開(kāi)［13］。而每一種專論在正式發(fā)布之前都會(huì)經(jīng)過(guò)專家論證、發(fā)布初稿、廣泛的征求意見(jiàn)、修改、發(fā)布最終版本等多個(gè)階段。如果中國(guó)政府、相關(guān)商會(huì)及企業(yè)能夠密切關(guān)注專論的制定過(guò)程，并積極參與其中，便有可能爭(zhēng)取到將中藥納入專論的機(jī)會(huì)。而一旦某種中藥被納入專論，那么所有使用該種中藥生產(chǎn)的藥品在申請(qǐng)注冊(cè)環(huán)節(jié)便都可省卻提交有關(guān)安全性和使用歷史的參考文獻(xiàn)及專家證據(jù)的麻煩。事實(shí)上，目前大部分企業(yè)正是因?yàn)闊o(wú)法提供相關(guān)參考文獻(xiàn)和專家論證而被注冊(cè)機(jī)關(guān)拒之門(mén)外。

其次，建立符合國(guó)際化要求的中藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前中國(guó)中藥企業(yè)雖已完成藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(Good Manufacturing Practice，GMP)認(rèn)證，但由于中國(guó)實(shí)施的是發(fā)展中國(guó)家GMP 認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，與美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)所實(shí)施的GMP認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，導(dǎo)致中藥產(chǎn)品往往因?yàn)橘|(zhì)量未能達(dá)到歐盟對(duì)藥品的質(zhì)量要求而難以通過(guò)注冊(cè)許可。例如重金屬殘留一項(xiàng)，歐盟對(duì)汞(Hg)的檢測(cè)限要求是≤0.1 mg/kg，而中國(guó)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是≤0.2 mg/kg。因此，為了保障人民的身體健康，為了切實(shí)推進(jìn)中藥走向國(guó)際市場(chǎng)，必須建立符合國(guó)際化要求的中藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高中藥質(zhì)量。

最后，建立中藥國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略。目前中國(guó)中藥企業(yè)對(duì)于國(guó)際市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)及相關(guān)政策法規(guī)知之甚少，面對(duì)新變化，應(yīng)對(duì)無(wú)策。因此，政府主管部門(mén)、相關(guān)商會(huì)以及中藥企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快建立國(guó)家、行業(yè)以及企業(yè)的中藥國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略中應(yīng)當(dāng)包括預(yù)警機(jī)制、不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標(biāo)及措施、知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、人才培養(yǎng)戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制等內(nèi)容，以有效提高中國(guó)中藥企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以人才戰(zhàn)略為例，目前中國(guó)嚴(yán)重缺乏精通法律、中醫(yī)藥理論以及外語(yǔ)的高級(jí)復(fù)合型人才，導(dǎo)致理論研究滯后，大量研究成果屬于低水平、重復(fù)性研究，無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。因此，必須將人才培養(yǎng)提高到戰(zhàn)略層面，有目的、有計(jì)劃地培養(yǎng)此類復(fù)合型人才。

4 小結(jié)

英國(guó)是中藥在歐洲市場(chǎng)上的主要銷售國(guó)家，其相關(guān)政策法規(guī)環(huán)境對(duì)中藥而言也較為有利。因此，通過(guò)委托符合條件的主體，選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的中藥品種以及簡(jiǎn)單組方的中藥產(chǎn)品等途徑，盡快在英國(guó)獲得中藥的上市許可，進(jìn)而開(kāi)拓整個(gè)歐盟市場(chǎng)，不失為當(dāng)前中國(guó)中藥企業(yè)應(yīng)對(duì)歐盟藥品監(jiān)管政策調(diào)整的優(yōu)選方案之一。但從中藥產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，還必須從積極參與主要市場(chǎng)國(guó)家的立法及政策制定、切實(shí)提高中藥質(zhì)量以及從戰(zhàn)略層面系統(tǒng)打造中藥產(chǎn)業(yè)等方向長(zhǎng)期努力。

［1］現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(2002年增補(bǔ)本)［M］.北京:外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，2002:2485.

［2］EMA.Action Plan for Herbal Medicines 2010-2011［EB/OL］.［2014-08-08］.http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/Other/2010/06/WC500093179.pdf.

［3］劉斌.植物藥市場(chǎng)發(fā)展加速，全球市場(chǎng)容量巨大［N］.市場(chǎng)信息報(bào)，2008-10-07(5).

［4］晁毓山.《傳統(tǒng)植物藥指令》實(shí)施，歐盟市場(chǎng)中醫(yī)藥如何解困［N］.中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)，2011-05-09(A08).

［5］王丹.英國(guó)啟動(dòng)修訂《藥品法》，中藥前景拽在誰(shuí)手［N］.醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)，2007-03-16(001).

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［9］The UK Parliament.The Medicines (Products for Human Use)(Fees)Regulations 2013.［EB/OL］［2014-06-09］.http://www.legislation.gov.uk/uksi/2013/532/contents/made

［10］WIPO.Rules for the implementation of Council Regulation (EC)No 297/95 on fees payable to the European Medicines Agency and other measures［EB/OL］.［2014-06-09］.http://www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp?file_id=214930.

［11］吳樂(lè)珺，張蕾，崔鵬.中藥在歐洲面臨生死劫［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-04-13(21).

［12］EMEA.Community herbal monographs［EB/OL］.［2013-07-19］.http://www.emea.europa.eu/ema/index.jsp?curl=pages% 2Fdocument_library% 2Flanding% 2Fdocument_library_search.jsp＆mid=WC0b01ac058009a3dc＆searchkwByEnter=false＆isNewQuery=true＆keyword=Community + herbal +monographs＆referenceNum=＆docType=All＆inYear=All＆committeeSelect=All＆keywordSearch=Submit.

［13］EMEA.The BP 2013［EB/OL］.［2013-07-22］.http://www.pharmacopoeia.co.uk/.