水利工程開工審批取消后加強(qiáng)監(jiān)管工作的研究

楊志剛，鄧海生，劉慧

（水利部海河水利委員會(huì)，天津300170）

水利工程開工審批取消后加強(qiáng)監(jiān)管工作的研究

楊志剛，鄧海生，劉慧

（水利部海河水利委員會(huì)，天津300170）

水利工程開工審批是水利部門原有的一項(xiàng)行政許可，2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)取消。按照水利部最新要求，由項(xiàng)目法人自主決定開工事項(xiàng)，并將有關(guān)情況報(bào)主管部門備案。取消開工審批后，減輕了項(xiàng)目法人負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了自主性和靈活性，充分發(fā)揮了市場(chǎng)主體作用。在新形勢(shì)下，主管部門如何轉(zhuǎn)變理念，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管，保障工程建設(shè)順利進(jìn)行，需要作進(jìn)一步探討?？偨Y(jié)了海委多年來開展水利工程開工審批工作的情況，梳理了當(dāng)前有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)取消開工審批后如何加強(qiáng)監(jiān)管提出建議。

水利工程；開工；監(jiān)管；備案

1 水利工程開工在基建程序中的意義

水利工程開工是水利建設(shè)程序的重要環(huán)節(jié)之一，是加強(qiáng)建設(shè)管理工作的有效手段，是水利工程從前期工作轉(zhuǎn)入建設(shè)實(shí)施的重要關(guān)口，是計(jì)算工期的起點(diǎn)，也是保障工程建設(shè)順利實(shí)施和保障工程質(zhì)量的關(guān)鍵。

水利工程建設(shè)程序分為項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)8個(gè)階段。其中，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)統(tǒng)稱為前期工作；施工準(zhǔn)備階段是指項(xiàng)目在開工之前需完成的征地拆遷、四通一平、招標(biāo)投標(biāo)等準(zhǔn)備工作；建設(shè)實(shí)施階段是指工程主體的建設(shè)實(shí)施，項(xiàng)目法人按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件，組織工程建設(shè)，保證項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在建設(shè)實(shí)施階段，首要的環(huán)節(jié)就是開工，做好開工管理工作，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，切實(shí)保證工程質(zhì)量、安全，依法規(guī)范有序地開展工程建設(shè)具有重要作用。

2 海委實(shí)施開工管理工作情況

2006年，水利部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目開工管理工作的通知》（水建管〔2006〕144號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），規(guī)定水利工程建設(shè)實(shí)行開工審批制度，從開工的定義、開工審批權(quán)限、開工應(yīng)具備條件、開工申請(qǐng)報(bào)告內(nèi)容及附錄材料等方面對(duì)加強(qiáng)開工管理作出了詳細(xì)規(guī)定。

《通知》規(guī)定，中央項(xiàng)目由水利部或流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批，其中水利部直接管理或總投資2億元（含2億元）以上的項(xiàng)目由水利部負(fù)責(zé)審批、總投資2億元以下的項(xiàng)目由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批并報(bào)水利部備案。

自2006年《通知》發(fā)布至2013年開工審批取消，7年間海委共有在建工程21項(xiàng)。其中，海委審批了漳河上游治理水事糾紛三期工程等20項(xiàng)工程的開工許可，水利部審批了岳城水庫除險(xiǎn)加固工程（總投資2.02億元）的開工許可。

目前，21項(xiàng)工程已全部完工。其中，漳河上游治理水事糾紛三期工程、岳城水庫除險(xiǎn)加固工程等19項(xiàng)工程已通過竣工驗(yàn)收，工程質(zhì)量合格，工程效益得到發(fā)揮；漳衛(wèi)南運(yùn)河牛角峪退水閘除險(xiǎn)加固、漳衛(wèi)南運(yùn)河祝官屯樞紐節(jié)制閘除險(xiǎn)加固2項(xiàng)工程已完工，正在開展竣工驗(yàn)收前相關(guān)準(zhǔn)備工作。

多年實(shí)踐表明，做好開工管理工作對(duì)規(guī)范基本建設(shè)程序、保障工程建設(shè)順利進(jìn)行、保證工程質(zhì)量有著重要的意義。

3 實(shí)施開工審批的利弊分析

3.1 開工審批的積極作用

3.1.1 規(guī)范了項(xiàng)目法人管理

《通知》從各方面對(duì)工程開工提出了明確要求，包括項(xiàng)目法人組建、規(guī)章制度建設(shè)、簽訂施工圖供圖協(xié)議、辦理質(zhì)量與安全監(jiān)督書、簽訂合同、征地移民、物料采購等工作。督促項(xiàng)目法人在開工前完成相關(guān)工作，對(duì)規(guī)范施工準(zhǔn)備工作、履行基本建設(shè)程序起到了積極的促進(jìn)作用，為工程順利實(shí)施打下了良好基礎(chǔ)。

3.1.2 強(qiáng)化了監(jiān)管力度

《通知》要求項(xiàng)目法人在申請(qǐng)開工時(shí)要報(bào)送初步設(shè)計(jì)報(bào)告及批復(fù)文件、投資計(jì)劃下達(dá)文件、相關(guān)合同、質(zhì)量與安全監(jiān)督書、征地審批手續(xù)等資料，手續(xù)完備后方進(jìn)行審批，這些資料都是主管部門實(shí)施建設(shè)管理的重要依據(jù)，在工程開工時(shí)收集齊全，有利于主管部門在建設(shè)實(shí)施過程中加強(qiáng)監(jiān)管。

3.1.3 為規(guī)范驗(yàn)收工作奠定了基礎(chǔ)

《通知》規(guī)定，開工批準(zhǔn)文件中應(yīng)對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的主持單位予以明確，這與《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》（水利部令第30號(hào)）中“竣工驗(yàn)收主持單位應(yīng)當(dāng)在工程開工報(bào)告的批準(zhǔn)文件中明確”的條文相互呼應(yīng)。在開工時(shí)就明確竣工驗(yàn)收主持單位，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)管理有著重要的作用。比如，質(zhì)量監(jiān)督一般是按照“誰驗(yàn)收、誰監(jiān)督”的原則進(jìn)行的，竣工財(cái)務(wù)決算的審計(jì)也是按照“誰驗(yàn)收、誰審計(jì)”的原則進(jìn)行的，如果工程在開工時(shí)不明確竣工驗(yàn)收主持單位，則無法確定哪個(gè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督工作，也影響到審計(jì)工作的開展。

3.2 開工審批工作中存在的弊端

3.2.1 個(gè)別項(xiàng)目開工審批把關(guān)不嚴(yán)

在工程開工審批之前，應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，逐一核對(duì)開工應(yīng)具備條件，滿足條件后方批準(zhǔn)開工。實(shí)際工作中，個(gè)別項(xiàng)目法人執(zhí)行政策不嚴(yán)格，存在未經(jīng)批復(fù)先開工的現(xiàn)象，或者是開工報(bào)告早已獲批準(zhǔn)但遲遲未開工的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象都對(duì)工程建設(shè)造成了不利影響。究其原因，一是由于個(gè)別項(xiàng)目法人不能認(rèn)真落實(shí)法律法規(guī)要求；二是由于對(duì)工程項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)核查把關(guān)不嚴(yán)，有時(shí)僅對(duì)項(xiàng)目法人報(bào)送的材料進(jìn)行核查，未發(fā)現(xiàn)工程實(shí)際情況與開工申請(qǐng)報(bào)告不一致的問題。

3.2.2 征地移民工作開展難度大

按照《通知》要求，在開工前，要完成相關(guān)的征地移民工作。實(shí)際工作中，征地移民工作是水利工程建設(shè)的難點(diǎn)，水利工程建設(shè)具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，征地移民工作牽扯的部門多、協(xié)調(diào)難度大、辦理時(shí)間長(zhǎng)，征地移民費(fèi)用在工程建設(shè)資金中所占的比重也呈逐漸增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。有些工程出現(xiàn)了已完成建設(shè)任務(wù)，但相關(guān)土地手續(xù)還未辦理完畢的現(xiàn)象。若將征地移民工作作為工程開工的前置條件，則會(huì)給項(xiàng)目法人造成很大的工作壓力，容易導(dǎo)致工程遲遲無法開工或者邊施工邊辦理手續(xù)的局面。

4 對(duì)開工審批取消后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作的幾點(diǎn)建議

2013年5月15日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)），取消了水利部實(shí)施的水利工程開工審批。2013年7月11日，水利部印發(fā)《關(guān)于取消三項(xiàng)水利部行政許可項(xiàng)目的公告》（2013年第35號(hào)），對(duì)取消水利工程開工審批等3項(xiàng)水利部行政許可項(xiàng)目予以公布。2013年8月8日，水利部發(fā)布了《關(guān)于水利工程開工審批取消后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作的通知》（水建管〔2013〕331號(hào)），明確了水利工程開工審批取消后如何加強(qiáng)監(jiān)管、以保障水利工程建設(shè)質(zhì)量的若干規(guī)定。

取消開工審批事項(xiàng)，增加了項(xiàng)目法人的自主性和靈活性，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用的新形勢(shì)。根據(jù)國(guó)家和水利部最新要求，結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)開工審批取消后做好海委直屬水利工程后續(xù)監(jiān)管工作提出如下建議。

4.1 由項(xiàng)目法人自主決定開工日期

項(xiàng)目法人可以在工程具備開工條件后，自主決定開工日期。具體的開工時(shí)間，可由項(xiàng)目法人自己確定，也可授權(quán)監(jiān)理單位確定。按照《水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工監(jiān)理規(guī)范》（SL288-2003）要求，監(jiān)理單位應(yīng)對(duì)開工條件進(jìn)行控制，審查工程開工應(yīng)具備的各項(xiàng)條件，并發(fā)布開工令，在工程施工期間還負(fù)責(zé)簽發(fā)分部工程開工通知等工作。

按照水利部最新要求，開工日期確定后，項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)，將開工情況的書面報(bào)告報(bào)主管部門備案。

4.2 督導(dǎo)項(xiàng)目法人做好相關(guān)材料的備案工作

按照水利部最新要求，水利工程需具備一定條件后方可開工。如，項(xiàng)目法人已設(shè)立，初步設(shè)計(jì)已批準(zhǔn)，施工詳圖設(shè)計(jì)滿足主體工程施工需要，建設(shè)資金已落實(shí)，主體工程施工、監(jiān)理單位已按規(guī)定選定并依法簽訂了合同，質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)已辦理等。

雖然取消了開工審批事項(xiàng)，主管部門不再進(jìn)行審批（也不得變相審批），但對(duì)水利工程開工進(jìn)行監(jiān)管是必要的，也是保證基建程序完整和保障工程質(zhì)量的重要手段。主管部門對(duì)工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)管，必須具備工程建設(shè)相關(guān)資料，這些資料應(yīng)當(dāng)在工程開工后，由項(xiàng)目法人隨開工情況的書面報(bào)告一并報(bào)主管部門備案。具體的材料應(yīng)對(duì)照開工條件確定，如項(xiàng)目法人組建文件、初步設(shè)計(jì)報(bào)告及批復(fù)文件、施工圖供圖協(xié)議、投資計(jì)劃下達(dá)文件、工程相關(guān)合同、質(zhì)量與安全監(jiān)督書等。

4.3 加強(qiáng)對(duì)開工事項(xiàng)的核查工作

主管部門在接到項(xiàng)目法人報(bào)送的開工情況書面報(bào)告及相關(guān)資料后，應(yīng)對(duì)工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，不宜簡(jiǎn)單備案了事。應(yīng)逐項(xiàng)核對(duì)工程開工條件，如果發(fā)現(xiàn)工程存在不具備條件便開工、工程已報(bào)送開工報(bào)告但實(shí)際并未開工等現(xiàn)象，應(yīng)責(zé)令項(xiàng)目法人立即進(jìn)行整改，補(bǔ)充完善相關(guān)工作；如果發(fā)現(xiàn)可能對(duì)工程造成質(zhì)量安全隱患的問題，應(yīng)責(zé)令其停工整改，整改到位后方可開展下一步工作，并對(duì)項(xiàng)目法人給予通報(bào)批評(píng)。

4.4 采取切實(shí)措施盡早明確竣工驗(yàn)收主持單位

按照《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》（水利部令第30號(hào)）有關(guān)規(guī)定，主管部門在批準(zhǔn)開工報(bào)告時(shí)應(yīng)同時(shí)明確竣工驗(yàn)收主持單位，而不是以往在申請(qǐng)竣工驗(yàn)收時(shí)才明確竣工驗(yàn)收主持單位。提前確定竣工驗(yàn)收主持單位對(duì)工程建設(shè)實(shí)施過程中開展質(zhì)量監(jiān)督、階段驗(yàn)收以及審計(jì)等工作有著重要的意義，竣工驗(yàn)收主持單位不明確，很多工作無法開展。

取消開工審批后，在哪個(gè)環(huán)節(jié)確定竣工驗(yàn)收主持單位，目前尚無明確規(guī)定。建議有關(guān)部門采取切實(shí)措施盡早明確竣工驗(yàn)收主持單位。有關(guān)部門可以在審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告時(shí)，對(duì)竣工驗(yàn)收主持單位予以確定；或者授權(quán)項(xiàng)目主管部門，在收到項(xiàng)目法人報(bào)送的開工情況書面報(bào)告后，在一定期限內(nèi)向項(xiàng)目法人下發(fā)關(guān)于確定竣工驗(yàn)收主持單位的通知，完善建設(shè)管理程序，為順利開展工程建設(shè)管理工作提供保障。

[1]夏朋，姜付仁，姜斌.水利工程開工審批調(diào)研與建議[J].水利發(fā)展研究，2012，（2）：15-42.

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1004-7328（2014）06-0029-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.010

2014-07-19

楊志剛（1979-），男，工程師，主要從事水利工程建設(shè)與管理工作。