海河流域農(nóng)村飲水安全工作體制機制改革芻議

徐 峰

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

農(nóng)村供水工程是保障農(nóng)村居民基本生存條件和身體健康的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。2005年以來，通過實施農(nóng)村飲水安全工程，海河流域農(nóng)村供水事業(yè)得到了較快的發(fā)展。

1 海河流域農(nóng)村飲水安全工作取得顯著成效

1.1 提高了農(nóng)村供水標(biāo)準(zhǔn)

（1）提高了供水安全標(biāo)準(zhǔn)。海河流域農(nóng)村總?cè)丝谟? 475萬人，其中列入國家規(guī)劃內(nèi)飲水不安全人口有5 239.47萬人，目前已解決4 121.62萬人飲水不安全問題，海河流域農(nóng)村飲水安全人口達到8 357萬人，有6 691萬人實現(xiàn)了自來水入戶。流域農(nóng)村供水在供水水質(zhì)、水量、方便程度、供水保證率方面得到了改善，提高了農(nóng)村居民生活水平。

（2）工程集約化水平得到提高。流域內(nèi)有集中式供水工程5.2萬處，總規(guī)模1 205萬m3/d，受益總?cè)丝? 121萬人，占流域農(nóng)村總?cè)丝?5%。

（3）供水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。大量節(jié)水節(jié)能技術(shù)、信息技術(shù)和成熟先進的水處理技術(shù)等在農(nóng)村供水工程中得到廣泛應(yīng)用。

1.2 建立了農(nóng)村供水運行管理體制機制

（1）建立了運行管理體系。農(nóng)村供水工程形式多樣，針對城鄉(xiāng)一體化供水工程、聯(lián)村集中供水工程、單村集中供水工程、分散供水工程的不同特點，創(chuàng)造了供水公司、用水合作組織、農(nóng)戶自管等管理模式，落實了管理責(zé)任主體。

（2）完善了運營管理機制。通過承包、租賃、股份合作、拍賣等經(jīng)營管理方式，實現(xiàn)供水單位的自主經(jīng)營、獨立核算、自負(fù)盈虧，調(diào)動了供水單位收取水費的積極性。

（3）初步形成價格形成機制。根據(jù)已運行供水工程的供水成本核算數(shù)據(jù)和對農(nóng)民水費承受能力的評估，地方政府制定了相應(yīng)政策，分區(qū)域、分類別制定了適合本區(qū)域的水價體系。

2 當(dāng)前海河流域農(nóng)村供水工作形勢

十二屆全國人大二次會議《政府工作報告》提出解決農(nóng)村飲水安全問題的明確目標(biāo)：“經(jīng)過今明兩年努力，要讓所有農(nóng)村居民都能喝上干凈的水?！苯刂?013年底，海河流域還有1 118 萬人存在飲水不安全問題（其中水質(zhì)不達標(biāo)人口有679 萬人，水量、用水不方便程度以及水資源保證率不達標(biāo)人口439萬人）。即使在“十二五”規(guī)劃實施后，流域農(nóng)村飲水安全問題基本得到解決，也需要對已建供水工程進行改造、配套、聯(lián)網(wǎng)、升級，提高農(nóng)村供水質(zhì)量和管理水平，進一步推進城鄉(xiāng)供水一體化，農(nóng)村供水工作任務(wù)艱巨。同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多，新的形勢對農(nóng)村供水工作提出新的要求。

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，對農(nóng)村供水工作提出新的要求

海河流域地形復(fù)雜，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大，把握好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、平原與山區(qū)、沿海與內(nèi)陸農(nóng)村供水工作的不同特點，因地制宜，進一步提升農(nóng)村飲水安全水平，大力推進城鄉(xiāng)供水一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水服務(wù)均等化，使農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民一樣潔凈、方便、充足的飲用水，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是基本公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)。

2.2 建設(shè)生態(tài)文明，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，對農(nóng)村供水工作提出新的更高要求

（1）保障農(nóng)村供水水源水質(zhì)，是做好農(nóng)村飲水安全工作的前提。伴隨著農(nóng)村自來水普及率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，加強農(nóng)村排水以及廢污水處理工程建設(shè)和運行管理，提高農(nóng)村廢污水處理率，改善農(nóng)村水環(huán)境，保障農(nóng)村供水水源水質(zhì)，將成為農(nóng)村供水工作的重點內(nèi)容。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村供水水源，是做好農(nóng)村飲水安全工作的保障。海河流域是水資源匱乏地區(qū)，有的工程由于水源枯竭和水質(zhì)變化而導(dǎo)致工程不能正常運行，實現(xiàn)農(nóng)村供水水源跨流域調(diào)配、地下水與地表水統(tǒng)一管理與保護、供水集約化是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求。

2.3 改善鄉(xiāng)村治理機制，完善和創(chuàng)新村民自治機制，對農(nóng)村供水工作提出新要求

（1）建立和完善農(nóng)民參與農(nóng)村供水工程建設(shè)管理機制。農(nóng)村供水工程主要是由地方政府及其水行業(yè)等有關(guān)部門“自上而下”地進行規(guī)劃與實施，一些受益群眾的參與和投入沒有得到足夠的重視。群眾在項目建設(shè)中始終處于被動位置，受益區(qū)群眾對工程沒有擁有感和責(zé)任感。如何建立農(nóng)民參與供水工程建設(shè)管理新機制，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾積極自愿投入農(nóng)村供水工程建設(shè)管理中，實現(xiàn)自管自用，是擺在我們面前的新課題。

（2）政府要由實施者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。農(nóng)村供水工程公益性質(zhì)決定了我國大多數(shù)農(nóng)村供水工程的投資主體為各級政府，但是農(nóng)村供水工程小而分散的特點限制了政府部門不能照搬城市水廠的管理模式，政府應(yīng)逐步退出對工程的直接經(jīng)營和管理，由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，健全農(nóng)村供水基層管理服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村供水服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，在供水水源地規(guī)劃保護、供水技術(shù)推廣培訓(xùn)和相關(guān)政策法規(guī)制定方面提供服務(wù)。

3 海河流域農(nóng)村飲水安全工作體制機制改革對策

3.1 拓寬渠道，建立穩(wěn)定的農(nóng)村供水資金投入保障機制

農(nóng)村供水范圍廣、數(shù)量多，投資額巨大，且后期運行維護費用龐大，必須建立穩(wěn)定的農(nóng)村供水資金投入保障機制。

3.1.1 加大公共財政對農(nóng)村供水建設(shè)的投入

多渠道籌集資金，發(fā)揮政府在農(nóng)村供水基礎(chǔ)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將農(nóng)村供水作為公共財政投入的重點領(lǐng)域；積極探索水價補貼、維修養(yǎng)護基金等財政分類補貼模式。

3.1.2 創(chuàng)新農(nóng)村供水金融融資制度

國家制定政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款業(yè)務(wù)；積極探索農(nóng)村供水收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種形式融資。

3.1.3 廣泛吸引社會資金投資水利

拓寬水利投融資渠道，開展股份制合作，吸引社會資金參與農(nóng)村供水工程建設(shè)。在統(tǒng)一規(guī)劃、一事一議的基礎(chǔ)上，按照多籌多補、多干多補原則，制定政策鼓勵農(nóng)民投工投勞農(nóng)村供水工程建設(shè)。

3.2 改革創(chuàng)新，完善農(nóng)村供水工程運行管理體制機制

3.2.1 促進運營管理模式多元化

（1）引入社會供水專業(yè)管理組織，實現(xiàn)農(nóng)村工程所有權(quán)與使用權(quán)的分離，以保證供水質(zhì)量和供水工程運營的可持續(xù)性。（2）借鑒產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，積極探索實現(xiàn)自主經(jīng)營、獨立核算、自負(fù)盈虧的市場化經(jīng)營管理模式。（3）建立集中供水廠經(jīng)營者選聘機制，經(jīng)營績效考評機制和對管理者的激勵約束機制。

3.2.2 充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用

廣泛動員農(nóng)民力量參與農(nóng)村供水工程建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，在工程建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)吸收農(nóng)民用水戶代表參與，并賦予用水戶知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，逐步引導(dǎo)用水戶自覺成為供水工程的管理主體，積極主動地介入工程運行的管理和監(jiān)督；加強對農(nóng)民用水合作組織的指導(dǎo)，加大對農(nóng)民用水合作組織能力建設(shè)的扶持。

3.2.3 健全農(nóng)村供水服務(wù)機構(gòu)

迅速落實《關(guān)于進一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》（水農(nóng)〔2012〕254號）文件精神，建立縣鄉(xiāng)供水服務(wù)體系，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站在單村、聯(lián)戶農(nóng)村供水工程方面的公益性服務(wù)職能；引進社會化服務(wù)，推行維修養(yǎng)護服務(wù)市場化。

3.3 規(guī)范管理，加大農(nóng)村供水政府監(jiān)督管理力度

3.3.1 落實責(zé)任，規(guī)范政府農(nóng)村供水組織管理工作

（1）嚴(yán)格落實各級黨委和政府責(zé)任，嚴(yán)格實行飲水安全保障行政首長負(fù)責(zé)制，強化考核機制。

（2）嚴(yán)格落實《關(guān)于加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的指導(dǎo)意見的通知》（水建管〔2011〕627 號）《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕2673號）等文件規(guī)定，規(guī)范和落實建設(shè)管理部門、管護主體行為和責(zé)任。

（3）建立水利、環(huán)保、衛(wèi)生等部門農(nóng)村供水水源區(qū)域聯(lián)動機制。

3.3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政府區(qū)域供水水資源管理能力

（1）科學(xué)論證區(qū)域農(nóng)村供水規(guī)劃，加快區(qū)域供水建設(shè)步伐。地方政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)解決不同地區(qū)水資源分配矛盾，對供水資源的開發(fā)利用進行統(tǒng)一管理，對城鄉(xiāng)供水實行統(tǒng)籌規(guī)劃，打破行政區(qū)劃限制，科學(xué)論證工程水源可靠性，實現(xiàn)供水資源的優(yōu)化組合；供水規(guī)劃與建設(shè)部門、扶貧、衛(wèi)生等部門的專項規(guī)劃實現(xiàn)銜接，建立協(xié)調(diào)機制；完善供水水源地保護和水污染防治協(xié)調(diào)機制以及農(nóng)村飲水應(yīng)急機制。

（2）推進適度的集約化供水，為工程長效運行創(chuàng)造條件。適度的集約化供水是實現(xiàn)規(guī)模效益、降低供水成本的重要措施，制定相應(yīng)措施激勵和引導(dǎo)在有條件的地區(qū)建設(shè)規(guī)?；统青l(xiāng)一體化供水工程，結(jié)合區(qū)域水資源分布特性，通過區(qū)域內(nèi)合理布局供水設(shè)施，提高供水系統(tǒng)的運行效率。

3.3.3 規(guī)范行業(yè)管理，為農(nóng)村供水行業(yè)發(fā)展?fàn)I造有利的環(huán)境

（1）針對農(nóng)村供水制定相應(yīng)的《農(nóng)村供水條例》。據(jù)此，政府出臺針對農(nóng)村供水的行政法規(guī)，逐步實現(xiàn)以法治水、以法管水。

（2）實行農(nóng)村供水行業(yè)準(zhǔn)入制度，對供水運營單位實行供水資質(zhì)管理，提升農(nóng)村供水行業(yè)整體水平。

（3）完善農(nóng)村供水工程相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保障農(nóng)村供水工作質(zhì)量。

（4）規(guī)范供水價格形成機制，逐步實行超額累進加價制度、兩部制水價制度等，實現(xiàn)農(nóng)村供水行業(yè)自立自足自強的良性發(fā)展道路。

[1]劉昆鵬.推進市場機制與政府職能結(jié)合保障農(nóng)村飲水安全[J].中國農(nóng)村水利水電，2009，（11）：98-99.

[2]閆冠宇.我國農(nóng)村供水未來發(fā)展戰(zhàn)略初探[J].中國農(nóng)村水利水電，2013，（4）：1-2.

[3]劉洪先.加強農(nóng)村供水政策體系建設(shè) 保障農(nóng)村供水事業(yè)健康發(fā)展[J].水利發(fā)展研究，2012，（6）：12-15.