德州市農(nóng)業(yè)提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制試點(diǎn)建設(shè)與成效

劉邑婷，王東云，劉曉云

（1.海河水利委員會(huì)漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局，山東德州 253009；2.德州市水利局，山東德州 253014）

德州市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的76%，自開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)7年多來(lái)，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程每年投入3億多元，推動(dòng)了灌區(qū)節(jié)水改造，完善了計(jì)量設(shè)施，建立了大量農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會(huì)，但在節(jié)水運(yùn)行機(jī)制、水價(jià)改革方面探索較少。2012年德州市選取了2個(gè)村莊作為實(shí)施提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的試點(diǎn)村，1個(gè)是黃河水渠灌試點(diǎn)村——傅莊，另1個(gè)為井渠結(jié)合灌區(qū)試點(diǎn)村——西煙臺(tái)。同時(shí)，選取與試點(diǎn)村自然條件、種植結(jié)構(gòu)、水源條件和計(jì)量設(shè)施相近的對(duì)比村2個(gè)，傅莊對(duì)比村為大楊莊，西煙臺(tái)對(duì)比村為小董莊，以便對(duì)2個(gè)試點(diǎn)村的節(jié)水效果進(jìn)行橫向評(píng)價(jià)。

1 試點(diǎn)建設(shè)情況

1.1 廣泛動(dòng)員，形成共識(shí)

選擇試點(diǎn)村和對(duì)比村開(kāi)展工作，首先向村委會(huì)詳細(xì)介紹實(shí)行提補(bǔ)水價(jià)的目的、意義和工作內(nèi)容，征得村委會(huì)的理解支持配合，聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)建議，反復(fù)醞釀，形成共識(shí)。

1.2 建立健全農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織

建立健全農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。每戶定1 名會(huì)員，每5～10戶選1名會(huì)員代表，由會(huì)員代表大會(huì)選舉協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)，組成協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算，在水行政主管部門(mén)的指導(dǎo)下，直接參與用水管理。同時(shí)，制定“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)章程”，對(duì)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)分工、資產(chǎn)管理及獎(jiǎng)懲辦法等作出詳細(xì)的規(guī)定。

1.3 摸清底數(shù)，組建工作小組

農(nóng)村用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)本村提補(bǔ)水價(jià)機(jī)制的組織實(shí)施。在當(dāng)?shù)厮块T(mén)的指導(dǎo)下，村用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各戶人口、耕地面積、計(jì)量器具底數(shù)、農(nóng)業(yè)電價(jià)等情況，并將統(tǒng)計(jì)上來(lái)的各戶耕地面積在全村顯要位置進(jìn)行公示，確認(rèn)無(wú)異議后存檔作為節(jié)水補(bǔ)貼基金的發(fā)放依據(jù)。同時(shí)，村用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)選出在村有威信、農(nóng)民信任的3名管理人員，成立“三人小組”負(fù)責(zé)節(jié)水補(bǔ)貼基金的收取、管理與發(fā)放，為實(shí)施節(jié)水機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

1.4 研究提補(bǔ)幅度，制訂實(shí)施方案

提價(jià)幅度和政府補(bǔ)貼比例直接決定了節(jié)水機(jī)制實(shí)施效果。提價(jià)幅度大，補(bǔ)貼幅度小，節(jié)水激勵(lì)越大，處罰比例越高，群眾對(duì)節(jié)水機(jī)制的接受程度就會(huì)降低，甚至產(chǎn)生反感。反之，群眾受益面就越大，節(jié)水機(jī)制也就越容易實(shí)施，但節(jié)水效果就會(huì)越小，同時(shí)政府財(cái)力也會(huì)難以負(fù)擔(dān)。因此，必須結(jié)合實(shí)際，科學(xué)確定提價(jià)幅度和政府補(bǔ)貼比例。黃河水灌溉水價(jià)由0.28元/m3調(diào)整為0.40元/m3，補(bǔ)助0.10元/m3；地下水灌溉水價(jià)由原先按電計(jì)費(fèi)改為按水計(jì)費(fèi)，根據(jù)現(xiàn)狀所有機(jī)井出水量和用電量測(cè)算，現(xiàn)狀電價(jià)0.58元/kW·h折合水價(jià)為地下水0.17 元/m3，調(diào)整為0.25 元/m3，補(bǔ)助0.05元/m3。提補(bǔ)資金由兩部分組成：一是地下水增加的0.08 元/m3和補(bǔ)助的0.05 元/m3，合計(jì)為0.13元/ m3；二是黃河水灌區(qū)水價(jià)增加的0.12 元/ m3和補(bǔ)助的0.10 元/ m3，合計(jì)為0.22 元/ m3。提補(bǔ)資金按承包地面積平均發(fā)放，每年發(fā)放兩次，并進(jìn)行公示。

2 試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

2.1 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制能夠激發(fā)節(jié)水內(nèi)在動(dòng)力

通過(guò)試點(diǎn)探索提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制，符合我國(guó)水價(jià)改革基本思想與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的基本思路。機(jī)制變“暗補(bǔ)為明補(bǔ)”，將提價(jià)收入用于對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼，使農(nóng)民的節(jié)水利益通過(guò)自己的節(jié)水行為得到體現(xiàn)，激發(fā)了村民的節(jié)水積極性。

2.2 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制體現(xiàn)了節(jié)水公平

多年來(lái)，由于擔(dān)心農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的承受能力和影響農(nóng)民種糧的積極性，以至于影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，削弱農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，因此雖然一致認(rèn)為征收水費(fèi)是農(nóng)業(yè)節(jié)水最有效的手段，但一直謹(jǐn)慎實(shí)施。然而，提補(bǔ)水價(jià)的嘗試恰恰解決了這一問(wèn)題。它并不是一般的為節(jié)水而提高水價(jià)，而是將提高的水價(jià)作為節(jié)水補(bǔ)貼，經(jīng)灌溉一段時(shí)間后全部返還給農(nóng)戶，只不過(guò)在“一提一補(bǔ)”過(guò)程中巧妙地體現(xiàn)了“節(jié)獎(jiǎng)超罰”理念。由實(shí)施結(jié)果可知，該機(jī)制沒(méi)有變相提價(jià)，節(jié)水者受獎(jiǎng)，浪費(fèi)水者受罰。這種“取之于民、用之于民”的作法易于被群眾接受。同時(shí)，由于貧困戶多為節(jié)水戶，幾乎都是受獎(jiǎng)群體，使得這種以獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)水為根本目的激勵(lì)機(jī)制相應(yīng)解決了單純提高水價(jià)引起的貧困群體不滿問(wèn)題。

當(dāng)然，提補(bǔ)水價(jià)激勵(lì)機(jī)制也內(nèi)含節(jié)水競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這種機(jī)制實(shí)質(zhì)是依據(jù)平均用水量進(jìn)行的獎(jiǎng)罰，而平均用水量是隨用水戶的行為變化而不斷變化的。當(dāng)大家都注意節(jié)水的時(shí)候，還有更為節(jié)水的農(nóng)戶獲獎(jiǎng)，這就迫使人們更加節(jié)水，也使得用水定額逐步趨向合理。如此下去，該機(jī)制使得人們的節(jié)水行為永無(wú)止境，激發(fā)公眾競(jìng)爭(zhēng)節(jié)水，節(jié)水行為必須超越別人，否則就要受罰，體現(xiàn)了節(jié)水公平。

2.3 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制簡(jiǎn)便易行

通過(guò)幾年不同地區(qū)試點(diǎn)，提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制理論上的可行性已被社會(huì)各界越來(lái)越廣泛的認(rèn)同，從實(shí)踐上也證明其簡(jiǎn)便實(shí)用、操作性強(qiáng)、易于推廣。

2.4 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制需要政府“直補(bǔ)”

研究證明，政府“直補(bǔ)”對(duì)節(jié)水有明顯的拉動(dòng)作用。因此，提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水運(yùn)行機(jī)制改革，其成功與否在很大程度上取決于能否建立有效的可持續(xù)性的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼制度。實(shí)地調(diào)查表明，項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金是吸引農(nóng)民參與水價(jià)改革的最大誘因。為此，政府應(yīng)制定提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水運(yùn)行機(jī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策，促進(jìn)機(jī)制的推廣應(yīng)用。

2.5 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制需要建立規(guī)范的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)

在試點(diǎn)中，積極推進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的組建，并由用水協(xié)會(huì)代為管理補(bǔ)貼資金及資金的發(fā)放工作。這里一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)是水價(jià)提高的部分（也就是作為返回給農(nóng)民作為補(bǔ)貼的部分）并沒(méi)有上交給地方財(cái)政，而是由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)代為管理。這樣一方面可以減少補(bǔ)貼發(fā)放的中間環(huán)節(jié)，另外一方面可以增加農(nóng)民對(duì)水價(jià)改革的信任與積極參與。

3 試點(diǎn)建設(shè)成效

3.1 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制綜合節(jié)水效果

通過(guò)試點(diǎn)村與非試點(diǎn)村在2011、2012年用水量變化的比較，分析計(jì)算試點(diǎn)村提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制綜合節(jié)水率。試點(diǎn)村傅莊的提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制綜合節(jié)水率為17%，西煙臺(tái)的提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制綜合節(jié)水率為15.5%。

3.2 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制促使節(jié)水工程提高節(jié)水量

根據(jù)試點(diǎn)村節(jié)水效果調(diào)查，經(jīng)分析計(jì)算，傅莊2012年相對(duì)2011年節(jié)水工程節(jié)水量為5 093 m3，節(jié)水率為3%；西煙臺(tái)2012年相對(duì)2011年節(jié)水工程節(jié)水量為4 950 m3，節(jié)水率為2%。

3.3 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制促使農(nóng)藝措施提高節(jié)水量

農(nóng)藝節(jié)水措施節(jié)水效果是指新增的采用農(nóng)藝節(jié)水措施的灌溉面積上的節(jié)水效果。新增農(nóng)藝節(jié)水灌溉區(qū)節(jié)水率為10%。經(jīng)分析計(jì)算，傅莊2012年相對(duì)2011年農(nóng)藝措施節(jié)水量為8 488 m3，節(jié)水率為5%；西煙臺(tái)2012年相對(duì)2011年農(nóng)藝措施節(jié)水量為9 900 m3，節(jié)水率為4%。

3.4 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制促進(jìn)節(jié)水意識(shí)提高節(jié)水量

節(jié)水意識(shí)提高節(jié)水量與節(jié)水率的計(jì)算方法為，從總節(jié)水量與節(jié)水率中，扣除節(jié)水工程建設(shè)、農(nóng)藝節(jié)水措施節(jié)水量與節(jié)水率，即為節(jié)水意識(shí)提高的節(jié)水量與節(jié)水率。通過(guò)計(jì)算，傅莊2012年相對(duì)2011年節(jié)水意識(shí)提高節(jié)水量為15 278 m3，節(jié)水率為9%；西煙臺(tái)2012年相對(duì)2011年節(jié)水意識(shí)提高節(jié)水量為23 513 m3，節(jié)水率為9.5%。

4 結(jié)語(yǔ)

德州市提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制試點(diǎn)建設(shè)之所以成效顯著，主要得益于各級(jí)政府重視、資金投入、嚴(yán)格管理和廣大農(nóng)民的積極參與。試點(diǎn)建設(shè)的意義不僅可以提高全社會(huì)對(duì)提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)用水戶更科學(xué)、更合理的用水，提高水資源利用率，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)灌區(qū)管理體制改革，而且對(duì)促進(jìn)德州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展，提高灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用。