發(fā)達國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對我國稻作系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的啟示

莫 童，向平安

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)生物科技學(xué)院，長沙 410128)

稻田是地球上最大的人工濕地生態(tài)系統(tǒng)，由稻田生物系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和人為調(diào)節(jié)控制系統(tǒng)三部分組成。除糧食供應(yīng)功能外，以水稻為主體的稻田生態(tài)系統(tǒng)還具有涵養(yǎng)水源、改善水質(zhì)、凈化空氣、調(diào)節(jié)區(qū)域小氣候、維持生物多樣性和創(chuàng)造景觀文化價值等多種正外部效應(yīng)[1]。由于稻田多功能性作用提供的公共物品不能在市場上進行交易，而沒有被賦予恰當?shù)膬r值。

在我國，水稻是最主要的糧食作物之一。然而近年來，由于種植水稻經(jīng)濟效益相對較低，稻田拋荒現(xiàn)象在農(nóng)村日益普遍。同時在追求糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟利益的刺激下，農(nóng)藥、化肥的濫用也造成了面源污染以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。要維持既有的稻作生態(tài)系統(tǒng)，使其繼續(xù)保持濕地生態(tài)特性，發(fā)揮正外部效應(yīng)，減少負外部效應(yīng)，建立稻作農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制尤為重要。

對于稻作農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，國內(nèi)外專家學(xué)者已經(jīng)進行了較多研究，在美國、歐盟等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化較為成功的國家，其農(nóng)業(yè)生態(tài)補償早已進入實踐階段。我國近幾年也在加緊制定相關(guān)政策，并在部分地區(qū)開展生態(tài)補償試點。如何向美國和歐盟等發(fā)達國家學(xué)習(xí)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)境友好的生產(chǎn)技術(shù)，提高資源利用效率，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，對稻田農(nóng)業(yè)面源污染管理和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活環(huán)境都有非常積極的意義。

1 生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>

生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益的環(huán)境經(jīng)濟政策[2]。

許多學(xué)者如呂忠梅[3]、毛顯強[4]、李愛年[5]等在生態(tài)補償概念的確立上做出了大量研究探討，但國內(nèi)還沒有形成一個公認的生態(tài)補償?shù)亩x。呂忠梅認為，從狹義上理解，生態(tài)補償是由人類對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境污染進行補償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱；從廣義上來講，還應(yīng)包括對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會者給予政策優(yōu)惠、物質(zhì)補償和技術(shù)服務(wù)，以及為提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出等。

2 稻作生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償方式

國際上比較常見的生態(tài)補償方式分為農(nóng)業(yè)補貼和綠色補貼兩種。

農(nóng)業(yè)補貼是世界各國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中最重要和常見的政策，目的是保護本國糧食安全和保障農(nóng)民收入。在世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，其中主要是對科技服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的投資。這些投資由于不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”[6]。

另一種是狹義補貼，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格補貼、出口補貼或其他形式補貼，這類補貼通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱政策”補貼，又稱為保護性補貼。政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼、休耕補貼等都屬于此類。世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)議精神主要體現(xiàn)為規(guī)范“綠箱”、削減“黃箱”。

綠色補貼也是一種運用較為廣泛的生態(tài)補償方式，又稱環(huán)境補貼，是指為了保護環(huán)境和自然資源，各國政府采取干預(yù)政策將環(huán)境成本內(nèi)在化，對本國企業(yè)在治理環(huán)境、改善產(chǎn)品加工工藝的投入進行補貼，以提高本國產(chǎn)品競爭力的一種產(chǎn)業(yè)政策[7]。綠色補貼被視為對機會成本的補貼，污染者要得到該補貼，則需放棄一定量的污染物排放所帶來的經(jīng)濟效益。在農(nóng)業(yè)上，可指種植者放棄施用大量化肥、農(nóng)藥所帶來的增產(chǎn)效益，從而減少土壤和水體污染。

3 國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一種公共物品，政府通常是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的買家或贊助方。國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`主要可分為三種類型：政府購買模式、市場模式和生態(tài)產(chǎn)品認證計劃（間接交易模式）[8]。

3.1 政府購買模式

政府購買模式的生態(tài)補償實質(zhì)是直接公共補償，它是指政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其它環(huán)境服務(wù)提供者進行補償。目前政府購買模式仍然是主導(dǎo)的和最為普遍的生態(tài)補償模式。如歐盟為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，保護和改善自然環(huán)境資源、土壤、遺傳多樣化，并保持自然風(fēng)景和農(nóng)村資源的農(nóng)民提供一筆農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼。歐盟每年對一年生作物支持的上限為 600 歐元/hm2，對多年生作物為900 歐元/hm2，對于其他土地使用為450 歐元/hm2[9]。在德國，實施有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展有機食品的農(nóng)戶，每公頃可得到政府450馬克的補助。一些地方還可以選擇參與一些項目得到額外的補貼。因此，有些歐盟國家的環(huán)境友好型土地達到約2/3，農(nóng)民可以從政府得到補貼的同時也可在一些機構(gòu)的扶持項目中再次得到補貼。

美國作為世界上的經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)超級大國，在實施生態(tài)補償方面具有較為長期的歷史。早在20世紀30年代，由于受到干旱、沙塵暴以及經(jīng)濟衰退等方面的影響，美國政府開始采用鼓勵農(nóng)戶開展土壤保護和其他農(nóng)業(yè)環(huán)境的改善。美國生態(tài)補償項目的基本做法是政府從國庫中給生產(chǎn)者支付一定的現(xiàn)金，以換取目標區(qū)域土地利用方式轉(zhuǎn)變，有利于生態(tài)環(huán)境改善。通常政府會劃定一個實施耕地保護的區(qū)域，在限定區(qū)域范圍內(nèi)不加入該項目的農(nóng)戶將不能享受聯(lián)邦政府提供的“農(nóng)民補貼計劃”。在這種政策扶持下，既能保證耕作的土地面積，也保護了稻田生態(tài)系的各項服務(wù)功能。但是美國對生態(tài)補償?shù)难芯?，大多不是特別針對稻田生態(tài)系統(tǒng)，因為水稻的種植在美國并不普遍，而美國農(nóng)業(yè)大多以大型綜合式農(nóng)莊形式存在，補貼也是針對綜合型農(nóng)莊。

3.2 市場模式

市場模式的生態(tài)補償是私人之間直接進行的補償，這些補償通常被稱為“自愿補償”或者“自愿市場”，因為購買者是在沒有任何管理的情況下進行交易。一個典型的案例是澳大利亞“灌溉者為流域上游造林付費”補償項目。澳大利亞面臨大面積土地鹽漬化的生態(tài)問題，而土地鹽漬化進程隨著森林的砍伐更加惡化。政府林業(yè)部門對此采取了一項生態(tài)補償?shù)闹匾e措：由灌溉者付費給上游造林者。這種公私合作的模式運作是：灌溉者對于每一公頃新造林地，在十年之內(nèi)每年向當?shù)亓謽I(yè)部門支付一定款額購買上游造林的服務(wù)。這項收入由當?shù)亓謽I(yè)部門支配，并在公共的和私有的土地上重新種植樹木。

3.3 生態(tài)產(chǎn)品認證計劃

生態(tài)產(chǎn)品認證計劃，即消費者可以通過選擇，為經(jīng)過獨立的第三方根據(jù)標準認證的生態(tài)友好型產(chǎn)品提供補償?shù)挠媱潯Ｋ鼘嶋H上是消費者為生態(tài)環(huán)境服務(wù)間接付費。如歐盟則對產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)和銷售進行綠色認證，以保證產(chǎn)品壽命周期各個環(huán)節(jié)能夠節(jié)約資源、減少污染物排放。同時通過各種途徑積極地向消費者推薦獲得認證的產(chǎn)品和生產(chǎn)廠家，幫助這些企業(yè)塑造良好的社會形象，取得消費者及社會的信賴，提高產(chǎn)品的附加值。因此即便價格稍高于常規(guī)產(chǎn)品，消費者仍傾向于購買綠色產(chǎn)品[10]。

4 國內(nèi)稻作生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償進展

4.1 政策與理論

隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，以及入世后農(nóng)產(chǎn)品進入全球化競爭面臨著質(zhì)量安全的要求，中國對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題日益重視。學(xué)術(shù)界也開展了相關(guān)的研究工作，為生態(tài)補償機制建立和政策設(shè)計提供理論依據(jù)。從政策上來講，國務(wù)院先后與2005年頒布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，明確提出要盡快建立生態(tài)補償機制。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次要劃定生態(tài)保護紅線。由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個部門和單位組成的條例起草小組，今年已經(jīng)形成生態(tài)補償條例草稿。近年來，各地區(qū)、各部門在大力實施生態(tài)保護建設(shè)工程的同時，積極探索生態(tài)補償機制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進展和初步成效。

4.2 實踐進展

近幾年，中央政府和許多地方積極試驗示范，探索開展生態(tài)補償?shù)耐緩胶痛胧＞唧w到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特別是稻作生態(tài)系統(tǒng)，我國對農(nóng)民減少農(nóng)藥、化肥的使用，多使用有機肥等一系列環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的生產(chǎn)措施還沒有出臺相關(guān)的補償政策。從地方試點情況來看，目前江蘇省和浙江省已經(jīng)走在前列。

浙江省是第一個以較系統(tǒng)的方式全面推進生態(tài)補償實踐的省份。2005年8月，浙江省頒布了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，確立“受益補償、損害賠償”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”、“循序漸進、先易后難”、“多方并舉、合理推進”的生態(tài)補償機制原則。從2012年開始，浙江省決定對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)種植水稻實行生態(tài)補貼試點。根據(jù)2010年到2012年的糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積，按每畝10元的標準給予補助。盡管補貼標準相對不高，但重要的是引起了人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所作生態(tài)貢獻的關(guān)注。

2008年，蘇州農(nóng)學(xué)專家金偉棟在其調(diào)研報告《蘇州市水稻生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值研究》中，對水稻的生態(tài)價值進行了評估：一畝水稻能產(chǎn)出近3 840元效益，其中，生態(tài)價值占比81.4%。折合成人民幣，合計3 126元，這項全國首例水稻生態(tài)價值調(diào)查為政府生態(tài)補償政策提供了數(shù)據(jù)參考。2010年，江蘇省蘇州市出臺了《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》，明確對基本農(nóng)田、水源地、重要濕地及生態(tài)公益林給予生態(tài)補償。其中，對水稻主產(chǎn)區(qū)，千畝以上、萬畝以下的水稻田，按每畝200元予以生態(tài)補償，連片萬畝以上的水稻田，按每畝400元予以生態(tài)補償；2011年，昆山市也開始試行稻田生態(tài)補貼。

5 小結(jié)與討論

盡管我國在稻田生態(tài)補償方面開展了不少工作，但仍然存在一些問題：對生態(tài)補償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵認識不一致；理論研究落后于實踐探索；生態(tài)補償?shù)姆懂牶涂傮w框架尚未建立；補償標準的確定缺乏科學(xué)依據(jù)；補償資金來源單一、數(shù)量不足；生態(tài)補償機制的利益相關(guān)者參與度不夠；缺乏統(tǒng)一的歸口管理，造成管理上的混亂。其中補償機制的完善和補償標準的確定最為關(guān)鍵和緊要。

5.1 完善補償機制

首先應(yīng)從完善補償機制方面入手，實施試點示范，分步建立稻田生態(tài)補償?shù)挠行C制。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護仍然缺乏強制性的法律和法規(guī)，相關(guān)機制建設(shè)也剛剛起步，尚不完善。目前用于稻田生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金來源渠道過于單一，主要是來自于財政轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位的投入，或者是優(yōu)惠貸款、社會捐贈，而社會捐贈、優(yōu)惠貸款實際上相對較少。這種專項資金以項目建設(shè)的形式，是對特定地區(qū)的專項支出，補償?shù)母采w范圍實際上是非常有限的，補償?shù)臄?shù)額也有一定的限制和不足，不能完全滿足建設(shè)和保護生態(tài)環(huán)境的需求。

稻作生態(tài)補償?shù)难a償模式應(yīng)以政府補償為主，市場補償為輔，建立水稻生態(tài)補償基金。補償?shù)膶ο鬄閺氖滤旧a(chǎn)的農(nóng)民?？刹扇∫哉疄橹黧w的補償模式，補償金由財政統(tǒng)一支出，?？顚Ｓ?。設(shè)立無公害稻米生產(chǎn)補償資金，鼓勵稻米加工龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、稻農(nóng)等共同建設(shè)無公害有機稻米生產(chǎn)基地，實現(xiàn)水稻的無害化、清潔化生產(chǎn)。同時輔以市場手段，規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品（如綠色、無公害產(chǎn)品）的認證，并加大宣傳力度，提高產(chǎn)品溢價，讓消費者通過購買行為間接為生態(tài)保護買單。

5.2 厘定生態(tài)補償標準

生態(tài)補償標準的確定是補償機制構(gòu)建的核心和難點。稻田生態(tài)環(huán)境具有外部效益，需要將其內(nèi)在化，激勵保護主體的積極性，彌補供應(yīng)不足的問題；同時稻田面源污染嚴重，稻田生態(tài)正面臨著負外部性行為大量存在和正外部行為缺乏激勵的現(xiàn)實困境。

補償標準的確定一方面要參考農(nóng)民的意愿。以茗岙鄉(xiāng)和昆陽鄉(xiāng)為例，在基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值對梯田水稻生態(tài)補償機制研究中顯示，該地區(qū)梯田水稻生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值分別為1 971.09×104元和2 669.63 ×104元，其中，直接經(jīng)濟價值分別占總價值的20.99%和20.58%，間接經(jīng)濟價值分別占總價值的79.01%和79.42%，即環(huán)境服務(wù)價值遠大于產(chǎn)品服務(wù)價值[14]。而進行梯田種稻農(nóng)民則認為每種植一畝水稻田應(yīng)得到50元以上的生態(tài)補償。

對武漢市農(nóng)民綠色補貼意愿及額度調(diào)查則表明：69.32%～85.25%的農(nóng)戶希望政府按每公頃3 928.88-8 367.00元的標準，來補償他們減少50%的化肥和農(nóng)藥使用量帶來的經(jīng)濟損失。該數(shù)據(jù)由農(nóng)戶按生產(chǎn)經(jīng)驗判斷的減產(chǎn)幅度及增加的管理難度和工時工資進行測算[15]。

對于生態(tài)補償標準的確定，最終應(yīng)結(jié)合農(nóng)民的接受意愿，根據(jù)生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值等因素來綜合考量。

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