我國農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖廢棄物系統(tǒng)控制政策措施分析

姜 珊，許振成，吳根義

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128；2.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所，廣東 廣州 510655）

隨著人們生活水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)面源污染越來越嚴重。而畜禽養(yǎng)殖業(yè)一直是最主要的污染源之一。如何有效地處理養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的廢棄物，引起了國內(nèi)外相關領域的高度重視，分別制定了大量的方針、政策和法律法規(guī)來約束和指引畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)方向。因此，在此認識基礎上取長補短，制定合乎我國國情的管理辦法將是我國未來畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然之路。

1 畜禽養(yǎng)殖污染問題的形成及原因

自改革開放以來，我國畜禽養(yǎng)殖量增長十分迅速，特別是進入90年代以后，隨著農(nóng)業(yè)部“菜籃子”工程的建設，畜禽養(yǎng)殖業(yè)實現(xiàn)了連續(xù)10 a的迅速發(fā)展。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1980～2009年，我國肉類、禽蛋和奶類的產(chǎn)量均以10%以上的速度遞增。而從1991年開始，我國肉類、禽類和蛋類的總產(chǎn)量連續(xù)多年保持世界第一位[1-2]。至2007年末，我國家禽出欄量為114億只/a，比2006年（101.8億只/a）增加了12.2億只。根據(jù)2012年中國畜牧業(yè)年鑒統(tǒng)計，全國生豬、肉牛和家禽的出欄量分別達66 170.31萬頭、4 670.68萬頭和113.27億只。

畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，養(yǎng)殖數(shù)量可觀。2010年，全國畜禽養(yǎng)殖糞便產(chǎn)生量已達24 344萬 t，尿液產(chǎn)生量達16 255萬t。隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的不斷擴大，畜禽糞便產(chǎn)生量的不斷增加，隨之而來的生態(tài)環(huán)境問題也變得日益突出[3-5]，畜禽養(yǎng)殖廢棄物的防治已刻不容緩。

我國畜禽養(yǎng)殖污染呈現(xiàn)愈演愈烈趨勢的主要原因：首先是畜禽生產(chǎn)集中，區(qū)域生產(chǎn)格局已基本形成，由此帶來的環(huán)境污染加劇、畜禽養(yǎng)殖分布不均造成部分地區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染較為嚴重；其次是畜禽養(yǎng)殖廢棄物防治技術缺乏；第三是大部分養(yǎng)殖戶缺乏環(huán)境保護意識，畜禽糞便時常隨意堆放，隨雨水流失或通過土壤侵蝕而轉移到表面水區(qū)域；第四是國家相關政策法規(guī)還不夠完善，相關執(zhí)法部門配合不當。這些問題已嚴重制約畜牧產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2 國內(nèi)外畜禽養(yǎng)殖廢棄物管理規(guī)定及執(zhí)行情況

2.1 國外畜禽養(yǎng)殖廢棄物管理規(guī)定及執(zhí)行情況

畜牧業(yè)造成的農(nóng)業(yè)面源的嚴重污染已經(jīng)引起許多國家和地區(qū)的重視，發(fā)達國家更是早已將畜牧污染防治法規(guī)列入國家的法律范圍之內(nèi)。芬蘭是世界上首個開展畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治立法的國家。而日本自1970年以來，先后公布了七個相關法律，是畜牧污染防治法規(guī)方面立法最多的國家。此外，美國、加拿大、德國、英國、法國、韓國、丹麥、荷蘭、比利時以及挪威等國都有這方面的法律法規(guī)。

美國等西方發(fā)達國家在畜牧業(yè)環(huán)境污染防治方面的政策可歸納為：國家總體法律條文對其進行概括性陳述，而在各州一級環(huán)境方面的立法中制度化，在郡縣一級的地方政府法律法規(guī)條文中突出并細化，使得畜牧業(yè)環(huán)境污染得到有效控制[6]。具體的法律法規(guī)有：《聯(lián)邦水污染法》、《凈水法案》、《可持續(xù)的農(nóng)田和畜牧業(yè)飼養(yǎng)場實施法規(guī)》等。

加拿大對畜禽養(yǎng)殖場的申辦有著嚴格的要求，須執(zhí)行《牧場審批制度》，制度規(guī)定必須注明牧場所在的地貌條件、與水源的距離、可消化糞便的土地面積、土壤養(yǎng)分平衡條件、化糞池容積、死亡畜禽的管理情況等內(nèi)容。通過加強對畜禽養(yǎng)殖場建設的管理，嚴格核發(fā)生產(chǎn)許可證；強化對畜禽養(yǎng)殖場環(huán)境污染的技術指導，以《畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理技術規(guī)范》作為對畜禽養(yǎng)殖場在污染防治管理方面的強制性技術文件[7]。

近20 a以來，歐盟的各成員國相繼通過并制定新的環(huán)境法律、法規(guī)及相關條文規(guī)定，規(guī)定：每公頃土地動物單位（載畜量）標準、畜禽養(yǎng)殖廢水農(nóng)用的限量標準以及與此相關的動物福利（圈養(yǎng)家畜和家禽密度標準），鼓勵農(nóng)戶進行粗放式的畜牧養(yǎng)殖，限制養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大。另外，還規(guī)定：凡是遵守該規(guī)定的牧民及養(yǎng)殖戶均可獲相應的養(yǎng)殖補貼。其中，水框架指令（2000/60/EC）要求所有的內(nèi)陸水和海濱水在2015年之前都達到“良好的生態(tài)狀況”。此外，荷蘭為了防止畜禽糞便污染，早在1971年就立法規(guī)定，直接將糞便排到地表水中的行為屬于非法行為，必須接受相應處罰[8]。歐洲各國在養(yǎng)殖業(yè)廢物管理方面有很多類似的地方，如禁止在秋冬季節(jié)施灑畜禽糞便、規(guī)定畜禽糞便的貯存時間、限定糞肥施用量等。例如：英國、意大利、芬蘭在秋季允許糞水入田，但在荷蘭、法國、丹麥、德國就禁止糞水在秋季入田[9]；除此之外，英國、荷蘭、法國、德國最多容納畜禽或糞便N含量相似，大約在150～250 kg/（hm2·a）左右，而丹麥、芬蘭、挪威、瑞典則每公頃最多容納2.3～2.5只牛產(chǎn)生糞便量[10]。

20世紀70年代，日本曾因畜禽養(yǎng)殖業(yè)造成十分嚴重的環(huán)境污染，這引起了日本政府的高度重視。為此，日本政府制定了《防止水污染法》、《惡臭防止法》和《廢棄物處理與消除法》等七部相關法律，這七部法律對畜禽污染防治、管理做了十分明確的規(guī)定。除此之外，為進一步防治畜禽養(yǎng)殖業(yè)造成的污染，日本政府還制定了鼓勵養(yǎng)殖企業(yè)保護農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的相關政策，即畜禽養(yǎng)殖場的建設環(huán)保處理設施費用的50%由國家財政補貼，25%由都道府縣補貼，而農(nóng)戶只需負擔25%的建設費及其運行費用。同時還設立了專門的監(jiān)察機構，確保政策的實施[11]。

2.2 我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物管理現(xiàn)狀分析

畜禽養(yǎng)殖廢棄物的污染涉及面廣，問題復雜，控制起來難度非常大。對于目前我國的污染情況來看，問題的關鍵在于缺少政策框架及相應的配套制度。同時缺乏相應的政府機構向廣大農(nóng)民宣傳畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的原因、防治方法以及鼓勵和推動農(nóng)民采用有效的相關技術及管理經(jīng)驗。

我國歷年來畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理的相關政策法規(guī)如下。

2001年，《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖場應保持環(huán)境整潔，采取清污分流和糞尿的干濕分離等措施，實現(xiàn)清潔養(yǎng)殖?！缎笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》規(guī)定：集約化畜禽養(yǎng)殖場指存欄數(shù)為300頭以上的養(yǎng)豬場、50頭以上的奶牛場、100頭以上的肉牛場、4 000羽以上的養(yǎng)雞場、2 000羽以上養(yǎng)鴨和養(yǎng)鵝場；新、改、擴建的畜禽養(yǎng)殖場應采取干法清糞工藝；采用水沖糞、水泡糞濕法清糞工藝的養(yǎng)殖場，應逐步改為干法清糞工藝；畜禽糞污應日產(chǎn)日清。

2002年，《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人應當對糞便、廢水及廢棄物進行無害化處理或者綜合利用。

2004年，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應當按照國家有關規(guī)定收集、貯存、利用或者處理養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞便，防止污染環(huán)境。

2005年，《畜牧法》規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應保證畜禽糞便、廢水及其他固體廢棄物綜合利用或無害化處理設施的正常運轉，保證污染物達標排放，防止污染環(huán)境；禁止在生活飲用水的水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)及自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域，法律法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域內(nèi)建設畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)；省級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域畜牧業(yè)發(fā)展狀況制定畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的規(guī)模標準和備案程序。

2008年，《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定：國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或無害化處理設施；畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環(huán)境。

2009年，《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物治理工程技術規(guī)范》規(guī)定同2001年的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》。

2010年，《畜禽糞便還田技術標準》規(guī)定：畜禽糞便作為肥料使用，應對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、質量和周邊環(huán)境沒有危險；畜禽糞肥施于農(nóng)田，其衛(wèi)生學指標、重金屬含量、施肥用量應符合標準要求。

從以上我國畜禽養(yǎng)殖管理的現(xiàn)狀分析來看，我國在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面主要側重在畜禽養(yǎng)殖污染的概括性描述、畜禽養(yǎng)殖污染管控的工程技術措施、農(nóng)戶行為與畜禽養(yǎng)殖的污染相互關系以及應該采取的相關經(jīng)濟政策調(diào)控這幾個方面。根據(jù)我國目前大部分相關研究證明，隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的日益發(fā)展給我國水體帶來了嚴重的污染[12]。為解決畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染問題，環(huán)保部門及相關領域的專家做了許多工作。但其大多數(shù)是從水文模型數(shù)據(jù)的相關分析、技術條件及工程性措施等方面來探討對應之策。在政策方面，一部分文獻從經(jīng)濟學角度出發(fā)，探討與畜禽養(yǎng)殖污染防治相關的財政調(diào)控及補償機制，但也都是針對某具體地區(qū)的具體情況來分析的，而不是從我國宏觀普適性的角度研究制度應對。并且目前對我國畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律法規(guī)的深入探討的報道不多見，特別是從水體污染防治的相關政策及法律法規(guī)制度建設角度的分析還非常少見。直到近幾年，農(nóng)村環(huán)境的污染問題逐漸惡化，畜禽養(yǎng)殖污染的法制調(diào)控才越來越受到關注。

畜禽養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開我國相關政策及法律法規(guī)的支持。完備的政策及法律制度是國家實行依法治國的前提和基礎，而農(nóng)業(yè)面源污染防治的相關政策及法律法規(guī)的出臺將直接影響到相應工作的開展力度及成效，因此，這方面的研究尤為迫切，急需探索。

3 我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物系統(tǒng)控制政策的不足及創(chuàng)新

3.1 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系不完善

我國法律、法規(guī)在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面起步較晚，且對畜禽養(yǎng)殖業(yè)基礎性的法制管理相對較為薄弱。雖然我國已制定并更新《環(huán)境保護法》，但在畜禽養(yǎng)殖污染和防控方面的相關條例還過于籠統(tǒng)，并且不具備健全完整及針對性的相關法規(guī)條例。因此，我國現(xiàn)階段相關的法律法規(guī)沒能有效的將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與當前環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展及農(nóng)業(yè)資源有效地結合起來。而在《基本農(nóng)田保護條例》、《農(nóng)業(yè)法》等其他相關的法律法規(guī)中，僅僅只對農(nóng)田環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)環(huán)境有一些基礎性保護條例，雖然這也能對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護起到一定的促進作用，對畜禽養(yǎng)殖污染起到一定的控制作用，但在實際應用中卻無法從根本上對污染行為進行約束。除此之外，我國現(xiàn)有的相關法律法規(guī)在畜禽養(yǎng)殖污染控制方面還存在很多盲點，在很多重要的環(huán)節(jié)上得不到相關法律法規(guī)的支持及保護，同時也缺乏解決問題的關鍵因素，以及系統(tǒng)的相關法律及法規(guī)體制。因此，無法將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、畜禽污染控制以及農(nóng)田保護與其相關法律法規(guī)有效的結合起來。

3.2 缺乏有效的政策激勵機制

我國現(xiàn)有的關于畜禽養(yǎng)殖的政策缺乏有效的激勵機制。目前，在畜禽污染控制以及畜禽廢棄物處理上的激勵政策無論是從補償資金方面還是補償標準方面都無法令農(nóng)戶滿意。在執(zhí)行政策或者接受養(yǎng)殖廢物處理技術及建設相關防治措施時，如何提高自身的收益是農(nóng)民首要考慮的問題。而我國激勵農(nóng)民減排畜禽污染的措施明顯不足，在建設治污設施方面也沒有給予農(nóng)民經(jīng)濟上和政策上的有效支持。農(nóng)民在建設防雨防滲、排污管道等環(huán)保設施時，必須耗費一部分資金，而這耗費的資金并不能給其帶來效益。雖然我國目前已出臺相關的政策補償機制，但是其補償標準及補償資金在實施過程中并不能滿足農(nóng)民實際的需求。例如對農(nóng)民的經(jīng)濟補償相對較低，不能彌補因實施畜禽養(yǎng)殖污染防控而帶來的經(jīng)濟效益損失。同時，對農(nóng)田種植及畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)民缺乏政策上的傾斜與引導。因此，在政策方面和經(jīng)濟手段都無法給與農(nóng)民相應保障的情況下，我國現(xiàn)階段的政策無法完全調(diào)動農(nóng)民對畜禽養(yǎng)殖污染防控的積極性，也導致了我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護工作進展的相對緩慢。

3.3 缺乏畜禽污染防控的教育政策

隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的不斷發(fā)展，我國缺乏對畜禽養(yǎng)殖污染防控及危害的教育政策弊端逐漸顯露出來，已落后歐美、日本等國的相關教育體系。我國對畜禽養(yǎng)殖污染防控教育政策的嚴重缺乏，導致我國人民普遍欠缺農(nóng)業(yè)環(huán)保意識，對畜禽養(yǎng)殖造成的污染認識度不高，無法演變成自身的生態(tài)意識。因此，缺乏對畜禽養(yǎng)殖污染及防控的教育政策也是造成我國生態(tài)環(huán)境污染的主要因素之一。

4 完善我國畜禽養(yǎng)殖污染政策的建議

近30 a來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)蓬勃發(fā)展，其規(guī)?；?、集約化程度不斷提高，但隨之而來的污染問題也日益凸顯。造成這一狀況的主因一方面是由于畜禽養(yǎng)殖污染防治工作起步較晚，起點低，管理基礎較為薄弱，沒有跟上其快速發(fā)展步伐；另一方面則是因為畜禽養(yǎng)殖相關的法律法規(guī)及標準體系不完善，畜禽養(yǎng)殖污染防治缺少有效技術、政策和資金的支持，難以建立市場化機制。要想從根本上解決畜禽養(yǎng)殖污染，需要以國外畜禽養(yǎng)殖的相關法律法規(guī)制度建設為鏡鑒，從宏觀整體規(guī)劃至具體制度、實施機制層面，要從源頭消減、過程控制至末端治理，綜合運用命令控制型、經(jīng)濟激勵型及自主參與型手段，提出完善我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治制度的思路及建議。

4.1 完善法律法規(guī)，建立激勵措施，加大宣傳力度

政府需要盡快修改并完善其相關法律，在《環(huán)境保護法》中對環(huán)境保護的基礎法律法規(guī)進行補充，增加關于對畜禽養(yǎng)殖針對性的相關法規(guī)、條例，對于水資源、土地及大氣污染等環(huán)境問題及破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為制定詳細的措施和規(guī)定；給予國家大力提倡的污染防控工程建設補貼，對綠色生產(chǎn)及種植方式給予補貼；加強對畜禽養(yǎng)殖污染防控及危害的教育和宣傳，提高公民環(huán)保意識；協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境和畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的關系。

4.2 創(chuàng)新畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染減排制度

4.2.1 畜禽養(yǎng)殖污染減排立法創(chuàng)新 分析我國現(xiàn)行法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和其他規(guī)范性文件針對畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理的立法內(nèi)容，以及法律法規(guī)的規(guī)范對象、規(guī)范措施和作用途徑，評估其執(zhí)行效果和存在的主要問題，從立法層面上提出具有可操作性、針對性和創(chuàng)新性的修訂建議。

4.2.2 畜禽養(yǎng)殖污染減排監(jiān)管體制創(chuàng)新 分析目前國內(nèi)畜禽養(yǎng)殖管理制度安排對污染減排 的作用及其影響因素與制約條件。針對我國現(xiàn)行畜禽環(huán)境管理中政府部門分工、職能設置和職責履行等現(xiàn)狀，研究畜禽養(yǎng)殖業(yè)相關行政管理職業(yè)部門之間的責、權、利、效關系，提出畜禽養(yǎng)殖污染減排監(jiān)管機構設置建議及績效考評方案，以及國家和地方層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的責任權限與協(xié)作機制。

5 結論和建議

目前政府對環(huán)境管理政策措施處于不斷完善和加強階段，其通過法律法規(guī)的約束，方針政策的引導，指引著畜禽養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)展的良好發(fā)展。而對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)從業(yè)者來說，環(huán)境污染治理將從一個外部的社會問題變成本行業(yè)必須解決的問題；對畜禽養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)營者來說，必須轉變觀念，不能將農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理的問題推給政府推給社會，應當將它作為企業(yè)經(jīng)營管理的問題之一并加以解決。只有兩者完備結合之后，才能真正意義上做到畜禽養(yǎng)殖業(yè)的良性循環(huán)。

畜禽養(yǎng)殖污染防治采用工廠化治理思路控制畜禽養(yǎng)殖污染受到養(yǎng)殖企業(yè)利潤波動性和高風險的制約，根本出路是要通過系統(tǒng)方法建立種、養(yǎng)、林、菌平衡體系，而種養(yǎng)平衡的關鍵點在于合理規(guī)劃，根據(jù)土地營養(yǎng)需求確定地區(qū)合理的養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖場合理的養(yǎng)殖量。但一方面，農(nóng)業(yè)種植對畜禽養(yǎng)殖污染物的承納能力缺乏足夠的研究，各地自然條件、氣候條件、種植結構不同，承納能力不一樣。另一方面，我國現(xiàn)有土地承包分散，經(jīng)營方式靈活，種植時間和品種不統(tǒng)一，導致施肥時間不統(tǒng)一，從而造成規(guī)模化養(yǎng)殖場畜禽廢棄物的農(nóng)業(yè)利用受到阻礙。因此，必須加強對各地農(nóng)業(yè)種植承納能力的研究，合理規(guī)劃，選取同步的種植品種，做到種養(yǎng)的完美結合。

畜禽養(yǎng)殖分布不均、布局不合理是引起個別地區(qū)污染嚴重的重要原因。因此，在實際治理過程中應有針對性的采用不同的治理模式，因地制宜才能達到最佳的資源化效果。

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