發(fā)揮基層一線黨代表作用是關(guān)系執(zhí)政黨建設(shè)的根本性任務(wù)

高建生

【摘要】發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)保持黨的性質(zhì)、維護(hù)黨的宗旨具有現(xiàn)實(shí)的展示作用，對(duì)密切黨群關(guān)系、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)具有積極的推動(dòng)作用，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主、完善黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的促進(jìn)作用，對(duì)強(qiáng)化黨的意識(shí)、增強(qiáng)黨的凝聚力具有明顯的激勵(lì)作用，對(duì)破解時(shí)代課題、提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有深刻的啟示作用，必須從完善黨內(nèi)法規(guī)體系、制度載體、黨代表競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理機(jī)制和作用發(fā)揮的研判機(jī)制等方面，逐步構(gòu)建完善有利于基層一線黨代表作用發(fā)揮的制度機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】基層一線；黨代表作用；執(zhí)政黨建設(shè)；根本任務(wù)

【中圖分類號(hào)】D252【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2014）02—0068—06

黨的十八大明確地提出了“完善黨的代表大會(huì)制度，提高工人、農(nóng)民代表比例”的要求，并把要求放到“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力”的戰(zhàn)略高度提了出來(lái)。由于“黨內(nèi)民主是黨的生命”，基層一線黨員代表作用與黨內(nèi)民主具有直接的關(guān)聯(lián)性，那么，面對(duì)改革開(kāi)放和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，面對(duì)鞏固黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位的任務(wù)，發(fā)揮基層一線黨員代表的作用，就不僅體現(xiàn)的是對(duì)生產(chǎn)和基層一線黨員代表的關(guān)心，更重要的是體現(xiàn)了馬克思主義黨的建設(shè)學(xué)說(shuō)的基本精神，反映了黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下加強(qiáng)自身建設(shè)、鞏固執(zhí)政地位的內(nèi)在要求，是關(guān)系執(zhí)政黨建設(shè)的帶有根本性的任務(wù)。從這樣的意義上，我們分析黨的十八大代表中來(lái)自生產(chǎn)和基層一線的黨員占全部代表總數(shù)的305%、一線黨代表比例明顯提高的情形，就更能夠深刻地認(rèn)識(shí)到，重視發(fā)揮基層一線黨員代表作用對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)具有的重要影響。同時(shí)，改革開(kāi)放的環(huán)境和鞏固黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位的任務(wù)，確實(shí)使基層一線黨員代表作用的發(fā)揮面臨許多新的情況與新的問(wèn)題，如何在分析解決不斷出現(xiàn)的新的矛盾與新的問(wèn)題的過(guò)程中，更為突出地發(fā)揮基層一線黨員代表的作用，就成為我們應(yīng)當(dāng)深入思考的現(xiàn)實(shí)課題。

一、重視基層黨員代表作用是馬克思主義黨的建設(shè)要求中的題中應(yīng)有之義

在馬克思主義黨的建設(shè)理論與實(shí)踐中，重視發(fā)揮包括基層一線黨員代表在內(nèi)的黨員代表的作用，是始終一貫的要求。

馬克思、恩格斯在1847年創(chuàng)建世界上第一個(gè)共產(chǎn)黨——共產(chǎn)主義者同盟時(shí)期，就在特別強(qiáng)調(diào)黨的代表大會(huì)作用的同時(shí)，把發(fā)揮來(lái)自基層黨代表和黨員的作用，作為關(guān)系黨內(nèi)民主的大事來(lái)看待。在他們參加草擬的共產(chǎn)主義者同盟的章程中，一方面確立了黨的代表大會(huì)是黨的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”、黨的“立法機(jī)關(guān)”，[1]574-575為發(fā)揮黨代表和黨員的作用創(chuàng)造了基本的前提；另一方面，這一章程又從黨代表的產(chǎn)生、職責(zé)、作用等方面，對(duì)發(fā)揮黨代表的作用提出了明確的要求。比如章程規(guī)定了黨代會(huì)的代表必須從下而上由各地黨員民主選舉產(chǎn)生，黨員不超過(guò)三十人的區(qū)部派代表一名，滿六十人者派兩名，以此類推；黨代表必須把基層黨員的意見(jiàn)帶到黨的代表大會(huì)上去，“各區(qū)部須賦予自己的代表以全權(quán)并給予詳細(xì)的指示”[1]575；黨代表在黨代會(huì)上要各抒己見(jiàn)，暢所欲言，平等討論，自由爭(zhēng)辯，共同決策。當(dāng)年恩格斯在黨的“一大”、馬克思在黨的“二大”上，都曾經(jīng)把來(lái)自基層黨員的意見(jiàn)、建議提交會(huì)議討論。恩格斯1885年在回憶馬克思出席 “二大”的情形時(shí)說(shuō)過(guò)，通過(guò)這樣的討論和“長(zhǎng)時(shí)間的辯論”，使“所有的分歧和懷疑終于都消除了”。[2]200-201馬克思、恩格斯還對(duì)黨代會(huì)閉會(huì)后黨代表必須向全體黨員通報(bào)會(huì)議精神、貫徹會(huì)議要求等作了闡述，“代表大會(huì)的成員有責(zé)任事后把會(huì)議的情況向你們公開(kāi)，至少向你們提供我們討論的概況?！盵3]424

列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)革命的過(guò)程中，同樣對(duì)發(fā)揮黨代表的作用有深刻的闡述。列寧領(lǐng)導(dǎo)的布爾什維克黨不僅明確確定“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì)。代表大會(huì)由黨中央委員會(huì)召開(kāi)，每年一次?！盵4]7并在實(shí)踐中始終堅(jiān)持黨代表大會(huì)年會(huì)制，他就領(lǐng)導(dǎo)從1918年至1923年先后定期舉行了六次黨代表大會(huì)，保證基層黨員代表能夠充分發(fā)揮作用，并對(duì)黨代表的選舉產(chǎn)生、職責(zé)作用提出要求。從黨的七大到十二大，列寧都對(duì)黨代會(huì)代表的產(chǎn)生、分類、意見(jiàn)與建議的提出與處理等精心安排。例如從1903年二大起黨代表就分為有表決權(quán)代表和有發(fā)言權(quán)代表兩類，通常前者多于后者。為保證黨代表暢所欲言，反映來(lái)自基層的要求，中央機(jī)關(guān)報(bào)《真理報(bào)》還專門出版“爭(zhēng)論專頁(yè)”，黨代會(huì)結(jié)束后除了由黨代表向本地區(qū)黨員口頭傳達(dá)大會(huì)具體情況外，還要盡快把大會(huì)全部文件匯編起來(lái)，把所有代表在大會(huì)上的發(fā)言速記記錄整理出來(lái)，通常在當(dāng)年就公開(kāi)正式出版，以使全黨黨員和全國(guó)人民都能詳盡了解黨代會(huì)內(nèi)情。

我們黨對(duì)發(fā)揮基層黨代表的作用一向十分重視。從黨的一大到六大，都堅(jiān)持了黨代會(huì)的年會(huì)制，每次會(huì)議都高度重視基層黨代表反映的基層組織建設(shè)和黨員的情況。六大之后，盡管由于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊情況，黨代會(huì)年會(huì)制難以堅(jiān)持，但基層黨代表的作用始終是黨所重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。1948年9月8日，毛澤東在總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)明確指出：“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實(shí)行代表大會(huì)及代表會(huì)議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會(huì)、代表會(huì)議代替干部會(huì)議?！盵5]137新中國(guó)成立后，執(zhí)政的地位為更好的發(fā)揮基層黨代表作用提供了條件，我們黨也對(duì)此予以高度重視。黨的八大經(jīng)毛澤東提議最終確定了黨代會(huì)的常任制，鄧小平指出，常任制的“最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的?！盵6]233改革開(kāi)放以來(lái)，發(fā)揮基層一線黨員代表作用的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐一直在逐步深入，圍繞發(fā)揮黨員代表作用形成了一系列黨內(nèi)法規(guī)，尤其是黨的十六大在總結(jié)中組部自1988年開(kāi)始在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省12個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，提出“積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”的要求，黨的十七大作出了“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制”的決定，并寫入黨章。在此之后，中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，為黨代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮包括基層一線黨員代表在內(nèi)的黨代表作用的途徑和形式提供了制度保障。黨的十八大不僅明確提出了“提高工人、農(nóng)民代表比例”的要求，并且將之作為關(guān)系“完善黨的代表大會(huì)制度”和“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力”[7]47-48的重要問(wèn)題作了闡述，發(fā)揮基層一線黨員代表的作用與執(zhí)政黨建設(shè)本身的關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步得到了明確。

由此可以看出，重視基層黨員代表作用是馬克思主義黨的建設(shè)理論與實(shí)踐的基本要求，以馬克思主義黨的建設(shè)理論指導(dǎo)改革開(kāi)放條件下的執(zhí)政黨建設(shè)，必須把發(fā)揮基層黨員代表的作用作為關(guān)系執(zhí)政黨建設(shè)的重大問(wèn)題來(lái)看待。

二、發(fā)揮基層一線黨代表作用是關(guān)系執(zhí)政黨建設(shè)的帶有根本性的任務(wù)

基層黨代表作用在馬克思主義黨的建設(shè)理論與實(shí)踐中受到的高度重視，是與其對(duì)黨的建設(shè)，特別是執(zhí)政黨建設(shè)具有的重要作用聯(lián)系在一起的。

——充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)執(zhí)政黨保持黨的性質(zhì)、維護(hù)黨的宗旨具有現(xiàn)實(shí)的展示作用。在執(zhí)政的條件下，黨作為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族先鋒隊(duì)的性質(zhì)如何體現(xiàn)，黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨如何維護(hù)，根本的要求，就是黨的路線方針政策及其實(shí)施結(jié)果必須符合人民群眾利益。同時(shí)，黨的路線方針政策不會(huì)也不可能憑空產(chǎn)生、隨意執(zhí)行，需要在深入黨的工作實(shí)踐和人民群眾生產(chǎn)生活實(shí)際的過(guò)程中，感知和把握廣大群眾的訴求與意愿?；鶎右痪€黨代表是黨與基層黨員、群眾聯(lián)系的紐帶和橋梁，一方面，通過(guò)自己作為黨的路線方針政策的積極參與者、推動(dòng)者、實(shí)踐者和帶頭執(zhí)行者的履職行為，在實(shí)際工作中展示黨的先鋒隊(duì)的性質(zhì)；另一方面，基層一線黨代表與廣大黨員、群眾具有的天然聯(lián)系性，使他們更容易體察和感悟基層組織與社會(huì)中黨員、群眾的訴求意愿、利益需求，并通過(guò)自己承擔(dān)的參謀、決策、建議、監(jiān)督等職責(zé)，使這些訴求意愿和利益需求體現(xiàn)于黨組織的決策部署與政策選擇中，體現(xiàn)于黨的工作的各個(gè)方面與環(huán)節(jié)中。而基層一線黨代表的這些作用，又很容易為廣大基層和實(shí)際工作中的黨員、群眾所了解和感知，因此，他們所發(fā)揮的作用，就是對(duì)黨的性質(zhì)與宗旨在黨的工作中的現(xiàn)實(shí)展示，具有非常真實(shí)可信的傳導(dǎo)效應(yīng)。

——充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)執(zhí)政黨密切黨群關(guān)系、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)具有積極的推動(dòng)作用。馬克思主義政黨執(zhí)政以后面臨的最大危險(xiǎn)，就是脫離群眾。這樣的道理，是不言而喻的。但是，在執(zhí)政的條件下，掌握并調(diào)配執(zhí)政資源的特殊地位和科層制的管理架構(gòu)，使執(zhí)政黨如何保持同人民群眾的密切聯(lián)系，如何經(jīng)常性能夠從廣大群眾那里聽(tīng)到真實(shí)的民情民意，確實(shí)有一個(gè)具體的實(shí)現(xiàn)形式問(wèn)題。黨代表作為黨的重要執(zhí)政資源，基層一線黨代表作為黨聯(lián)系人民群眾最直接的橋梁與紐帶，是聯(lián)系廣大人民群眾的基礎(chǔ)性鏈條，通過(guò)基層一線黨代表上傳下達(dá)、調(diào)查研究、幫貧助困和多種形式宣傳群眾、組織群眾、服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的活動(dòng)，從決策的制定上有利于擴(kuò)大決策的民意基礎(chǔ)，從決策的傳播上有利于強(qiáng)化決策的科學(xué)評(píng)判，從決策的執(zhí)行上有利于決策實(shí)施的社會(huì)參與和決策實(shí)施的效果反饋，從權(quán)力的行使與運(yùn)行上有利于民主監(jiān)督，從執(zhí)政黨研判形勢(shì)、前瞻規(guī)劃上有利于順應(yīng)民意、把握發(fā)展大勢(shì)，逐步摸索執(zhí)政規(guī)律。所以，充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用不僅能保證黨的路線方針政策的有效延伸，有利于黨委各項(xiàng)工作建立在深厚的群眾基礎(chǔ)之上，而且也能夠幫助黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)部門及時(shí)了解實(shí)際情況，化解基層矛盾，拉近黨員干部與基層群眾的距離，為基層群眾提供與黨的組織溝通聯(lián)系的有效通道，保證執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更為厚實(shí)牢固。

——充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)執(zhí)政黨發(fā)展黨內(nèi)民主、完善黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的促進(jìn)作用。黨內(nèi)民主的最高體現(xiàn)方式，是作為黨的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的黨的全國(guó)代表大會(huì)能夠代表絕大多數(shù)黨員的利益，反映絕大多數(shù)黨員的意志，黨的全國(guó)代表大會(huì)的決定能夠在黨的各級(jí)組織和各項(xiàng)活動(dòng)中得到貫徹。在這樣的情形下，黨的各級(jí)代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要平臺(tái)，包括基層一線黨代表在內(nèi)的各級(jí)黨代表是這個(gè)平臺(tái)上最直接的參與者。他們一方面通過(guò)在黨的各級(jí)代表會(huì)議上發(fā)揮作用，努力使基層黨員的要求與意愿轉(zhuǎn)化為黨的組織的要求與意志。從這樣的意義上說(shuō)，基層一線黨員代表作為各級(jí)黨代會(huì)的重要構(gòu)成部分，他們?cè)邳h代會(huì)和黨內(nèi)生活中作用的發(fā)揮程度，反映著各級(jí)黨的代表大會(huì)制度的完善程度，也體現(xiàn)著黨內(nèi)民主和黨的建設(shè)的總體水平。另一方面，更為重要的是通過(guò)他們?cè)邳h代表會(huì)議以外的履職活動(dòng)，基層黨員民主參與、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的意愿表達(dá)程度、權(quán)力行使情況和訴求滿足與否，都可以通過(guò)基層一線黨代表的履職活動(dòng)得到反映并在黨的代表會(huì)議上獲得體現(xiàn)，這就保證了黨內(nèi)民主不再是幾年一次的權(quán)力行使，而是經(jīng)常性的民主建設(shè)，黨內(nèi)民主具有了常態(tài)化的實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，基層一線黨代表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的參與，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的述職測(cè)評(píng)，對(duì)黨內(nèi)建設(shè)和重大決策進(jìn)行質(zhì)詢，代表基層黨員對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行不信任投票等方式，實(shí)際上使基層黨員群眾具體參與到了對(duì)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子決策、執(zhí)行、人事等各種事項(xiàng)的監(jiān)督進(jìn)程，并能夠在這樣的參與中實(shí)施國(guó)法的監(jiān)督。而基層一線黨代表本身從產(chǎn)生，到具體的履職活動(dòng)也受到基層黨員群眾的監(jiān)督，這與基層一線黨代表對(duì)黨的活動(dòng)的監(jiān)督一道，明顯地強(qiáng)化了黨代表和黨員群眾的主體意識(shí)，加強(qiáng)了黨內(nèi)的監(jiān)督，擴(kuò)大了監(jiān)督的主體和范圍。所以，發(fā)揮好基層一線黨代表的作用，就會(huì)更為充分地?cái)U(kuò)大黨內(nèi)民主與監(jiān)督的參與主體和參與空間。

——充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)執(zhí)政黨強(qiáng)化黨的意識(shí)、增強(qiáng)黨的凝聚力具有明顯的激勵(lì)作用。發(fā)生于上世紀(jì)80年代末90年代初蘇聯(lián)東歐劇變留給馬克思主義執(zhí)政黨的一個(gè)非常值得汲取的教訓(xùn)，就是大量黨的基層組織和普通黨員在內(nèi)心深處游離于黨的組織之外，缺乏黨的意識(shí)，漠視黨的事務(wù)，聽(tīng)任黨的利益受到損害而無(wú)動(dòng)于衷。這就告訴我們，增強(qiáng)黨的意識(shí)和黨的凝聚力對(duì)鞏固執(zhí)政黨的地位極其重要。而在高度重視基層一線黨代表作用的情形下，基層一線黨代表本身無(wú)論是在黨代會(huì)上充分履行代表職責(zé)，還是在黨代會(huì)之外與廣大黨員群眾聯(lián)系中進(jìn)行的調(diào)查研究，提出提案、提議，參與和監(jiān)督干部工作，以及列席同級(jí)黨委有關(guān)會(huì)議等活動(dòng)，都無(wú)形中使自己和自己所聯(lián)系的黨員群眾會(huì)更為自覺(jué)地關(guān)注并參與黨的事務(wù)與活動(dòng)，這種關(guān)注和參與進(jìn)一步通過(guò)基層一線黨代表的履職行為上升為黨的一級(jí)組織的意志或決策，就更大程度上激發(fā)基層一線黨代表和黨員群眾參與黨的事務(wù)與活動(dòng)，由此形成的良性循環(huán)很容易在黨的基礎(chǔ)層面的工作與活動(dòng)中，在黨員隊(duì)伍最集中的人群中，事實(shí)上培育和營(yíng)造某種關(guān)心黨的事務(wù)，了解黨的情況，參與黨的活動(dòng)，維護(hù)黨的紀(jì)律的意識(shí)與氛圍，進(jìn)而在黨的組織和黨員隊(duì)伍中強(qiáng)化黨的意識(shí)、增強(qiáng)黨的凝聚力。

——充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)執(zhí)政黨破解時(shí)代課題、提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有深刻的啟示作用。更好地發(fā)揮基層一線黨代表的作用，如同我們正在進(jìn)行的黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)等工作一樣，是一個(gè)實(shí)踐的過(guò)程，也是一個(gè)探索的過(guò)程。一方面，這樣的探索會(huì)不斷地面臨許多新的情況與新的問(wèn)題，另一方面，這樣的探索又會(huì)在不斷分析、研究和解決各種新情況、新問(wèn)題的過(guò)程中，為加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)提供新的思路與新的經(jīng)驗(yàn)。而在這樣兩個(gè)方面的實(shí)踐過(guò)程中，基層一線的黨代表都處于實(shí)踐探索的最基層和最前沿，所聯(lián)系、接觸的黨員群眾最廣泛，面對(duì)、了解的新情況與新問(wèn)題最直接，分析、把握新情況，解決新問(wèn)題的辦法與經(jīng)驗(yàn)最豐富、最現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，他們進(jìn)行實(shí)踐探索也具有更低的風(fēng)險(xiǎn)成本。所以，通過(guò)充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，總結(jié)、提煉來(lái)自基層一線的經(jīng)驗(yàn)與思路，對(duì)于破解黨的建設(shè)面對(duì)的新情況與新問(wèn)題，努力提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平能夠產(chǎn)生重要的啟示效應(yīng)。

三、逐步構(gòu)建完善有利于基層一線黨代表作用發(fā)揮的制度機(jī)制

基層一線黨代表作用與執(zhí)政黨建設(shè)的緊密關(guān)聯(lián)性，決定了在面對(duì)“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，充分發(fā)揮基層一線黨代表的作用，既要科學(xué)認(rèn)識(shí)新的實(shí)踐與新的發(fā)展中發(fā)揮基層一線黨代表作用所面臨的新情況與新問(wèn)題，又必須著力于從制度機(jī)制上為基層一線黨代表發(fā)揮作用提供保障。

從發(fā)揮基層一線黨代表作用所面臨的新情況與新問(wèn)題上看，改革開(kāi)放與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，無(wú)論從加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、發(fā)展黨內(nèi)民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的意義上，還是就完善黨的代表大會(huì)制度的要求上看，都增強(qiáng)了重視基層一線黨代表作用的必要性與緊迫性，黨的十八大從思想認(rèn)識(shí)到實(shí)際落實(shí)上對(duì)發(fā)揮基層一線黨代表作用進(jìn)行的部署與踐行，更為發(fā)揮好基層一線黨代表的作用創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，改革開(kāi)放條件下基層黨組織功能作用具有的新特點(diǎn)和基層一線黨員結(jié)構(gòu)及意愿發(fā)生的新變化，對(duì)基層一線黨代表素質(zhì)的提升提出了新要求；黨內(nèi)民主建設(shè)的漸進(jìn)性增強(qiáng)了基層一線黨代表服務(wù)基層黨員、維護(hù)基層黨員權(quán)利和反映基層黨員意愿的復(fù)雜性；健全完善黨的建設(shè)制度體系實(shí)踐的探索性使基層一線黨代表無(wú)論在依托常態(tài)性黨代會(huì)發(fā)揮作用上，還是在保障基層一線黨代表發(fā)揮作用的途徑、載體與方式上，以及在對(duì)基層一線黨代表作用發(fā)揮情況的考核監(jiān)督等方面，都存在有實(shí)踐操作上的較大困難。而基層一線黨代表產(chǎn)生的途徑與方式，其作用發(fā)揮與自身權(quán)益保障的關(guān)聯(lián)程度等問(wèn)題的解決，也還有比較大的思考與拓展的空間。這些都是發(fā)揮基層一線黨代表作用所必須面對(duì)并需要積極探索解決的現(xiàn)實(shí)課題。

從基層一線黨代表發(fā)揮作用的制度機(jī)制上看，發(fā)揮基層一線黨代表作用所面臨的新情況與新問(wèn)題，牽涉到思想認(rèn)識(shí)、主體素質(zhì)、社會(huì)環(huán)境等方面的因素，但從根本上說(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，[8]333這也是黨的十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革任務(wù)時(shí)把“深化黨的建設(shè)制度改革”，作為“加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”基本要求的重要原因。所以，只有從制度機(jī)制上為發(fā)揮基層一線黨代表作用提供保障，才能在不斷分析、解決新出現(xiàn)的矛盾與問(wèn)題的過(guò)程中，推進(jìn)基層一線黨代表作用有更好的發(fā)揮。

首先，要逐步健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)是基層一線黨員代表行使職權(quán)、發(fā)揮作用的法規(guī)依據(jù)和制度依托。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我們圍繞發(fā)揮基層一線黨員代表作用、完善黨的代表大會(huì)制度形成了一些黨內(nèi)規(guī)制，但進(jìn)一步健全完善相關(guān)法規(guī)體系的任務(wù)依然艱巨。一方面，必須圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，結(jié)合實(shí)踐中面臨的新情況、新問(wèn)題和解決這些問(wèn)題形成的新經(jīng)驗(yàn)、新探索，使基層一線黨代表的產(chǎn)生、地位、職責(zé)、構(gòu)成、履職范圍、履職程序、履職監(jiān)督和考核評(píng)價(jià)等內(nèi)容形成配套化的制度體系，維護(hù)黨代表履職權(quán)益，規(guī)范黨代表履職程序，嚴(yán)格黨代表履職管理，保證基層一線黨代表的履職行為有規(guī)可依、依規(guī)而行。另一方面，必須完善基層一線黨代表履職的黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。除了黨代表總體性履職的操作性要求外，特別要結(jié)合農(nóng)村、企業(yè)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校等基層一線黨組織和黨員的實(shí)際工作特點(diǎn)，結(jié)合不同經(jīng)濟(jì)成分，不同區(qū)域范圍基層一線黨組織的不同組織形式與活動(dòng)特點(diǎn)，通過(guò)相關(guān)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，使基層一線黨代表能發(fā)揮的作用可操作、能檢驗(yàn)、有成效。

其次，要逐步健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮的制度載體。如同黨代會(huì)的所有黨代表一樣，發(fā)揮基層一線黨代表的作用，需要有必要的組織載體，其中特別是各級(jí)黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。而經(jīng)過(guò)20多年的探索，全國(guó)從1988年開(kāi)始的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)，可以在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，切實(shí)落實(shí)黨的十八大關(guān)于“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)”[7]48的要求，逐步擴(kuò)大黨代會(huì)常任制的實(shí)施層次和范圍。一方面，可以結(jié)合政治體制改革和民主政治建設(shè)進(jìn)程，積極穩(wěn)妥地在地方和基層設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)，改變目前實(shí)踐中程度不同存在的黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)和工作人員或者沒(méi)有，或者基本是臨時(shí)性的和由兼職組成的狀況，使基層一線黨代表能夠通過(guò)定期不定期的會(huì)議作為作用發(fā)揮的基本載體。另一方面，要積極推進(jìn)黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)工作的實(shí)際運(yùn)行，其中特別是要著力推進(jìn)黨代會(huì)年會(huì)制的施行，通過(guò)年會(huì)制審議基層黨組織工作報(bào)告，討論、確定包括重要人事安排等在內(nèi)的基層黨建重大事項(xiàng)，以及推行黨代表提案、質(zhì)詢、議論、表決等活動(dòng)方式，體現(xiàn)基層一線黨代表的功能，保證黨代會(huì)的實(shí)效性，使年會(huì)成為基層一線黨代表反映黨員意愿、集中發(fā)揮作用的重要平臺(tái)，由此促進(jìn)黨代會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)的常態(tài)運(yùn)行。

第三，要逐步健全完善基層一線黨代表進(jìn)入退出的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?；鶎右痪€黨代表作用的發(fā)揮狀況，與黨代表本身及黨的組織選擇、褒揚(yáng)和激勵(lì)什么樣的黨代表直接相關(guān)。這就必須從制度上建立完善嚴(yán)格黨代表入口、暢通黨代表出口的出入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從入口機(jī)制上說(shuō)，要根據(jù)基層黨組織工作重心、特點(diǎn)和黨員成分，擴(kuò)大基層黨員群眾參與程度，從黨代表產(chǎn)生的候選人提名方式、黨代表候選人競(jìng)職承諾、黨代表候選人的綜合考察到擴(kuò)大黨代表選舉的差額比例等環(huán)節(jié)，推進(jìn)包括黨代表“公推直選”、差額競(jìng)選等在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式，增強(qiáng)基層一線黨代表的“代表”意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。健全完善基層一線黨代表的進(jìn)入機(jī)制，要特別注重從制度規(guī)定和制度執(zhí)行上保證基層一線黨代表的真實(shí)性和比例性，以剛性的約束防止領(lǐng)導(dǎo)干部或其他方面人員以“基層”身份取一線黨代表而代之、事實(shí)上減小了一線黨代表比例這種情形的發(fā)生，保證一線黨代表真正來(lái)自一線和能夠真正反映一線黨員的意愿。從出口機(jī)制上說(shuō)，要在明確黨代表權(quán)益職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，一方面，建立完善黨代表履職行為考核制度、黨代表向基層黨組織和黨員述職評(píng)議制度和黨代表誡勉罷免制度，實(shí)現(xiàn)黨代表的能出能進(jìn)，保證不能履行黨代表權(quán)利和義務(wù)的不合格代表及時(shí)退出。另一方面，建立完善常態(tài)化的黨代表辭職、罷免、職務(wù)資格停止與終止，以及黨代表空缺后的增補(bǔ)等工作制度，實(shí)現(xiàn)除由工作調(diào)動(dòng)等原因終止代表資格的情形外，基層一線黨代表不僅能夠保持比例與數(shù)量上的穩(wěn)定性，而且始終處于動(dòng)態(tài)與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中。

第四，要逐步健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮的管理機(jī)制。發(fā)揮基層一線黨代表的作用，對(duì)提高基層一線黨代表的素質(zhì)有了新的要求，也需要加強(qiáng)對(duì)基層一線黨代表的管理。這就要求建立健全基層一線黨代表日?；顒?dòng)機(jī)制，從制度上明確黨代表活動(dòng)的要求、內(nèi)容、時(shí)間和方式，保證他們聯(lián)系走訪、調(diào)研視察、列席會(huì)議、提案質(zhì)詢等活動(dòng)的正常開(kāi)展。與此相關(guān)聯(lián)，結(jié)合基層一線黨代表了解資訊、熟悉政策、接受培訓(xùn)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等方面面臨的實(shí)際困難，必須完善基層一線黨代表履行職責(zé)的保障機(jī)制，在包括擴(kuò)大黨代表知情權(quán)、讓黨代表更多地參與有利于履行職責(zé)的活動(dòng)、保證黨代表的必要待遇和經(jīng)費(fèi)等方面形成制度性的保障。

最后，要逐步健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮的研判機(jī)制?？陀^地說(shuō)，馬克思主義政黨執(zhí)政之后的組織設(shè)置與運(yùn)行，特別是圍繞權(quán)力監(jiān)督與保持與人民群眾的密切聯(lián)系問(wèn)題，是實(shí)踐性和探索性非常強(qiáng)的課題，需要有探索的精神與創(chuàng)造的勇氣，也必須有求實(shí)的態(tài)度與穩(wěn)妥的步伐。基層一線黨代表作用發(fā)揮的實(shí)踐也是這樣，必須在逐步探索實(shí)踐的過(guò)程中分析新情況，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，摸索實(shí)踐發(fā)展的規(guī)律。在這樣的探索中，結(jié)合不斷深入的實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的分析研究和發(fā)展判斷，是必不可少的環(huán)節(jié)，而從機(jī)制上保證這一環(huán)節(jié)的不至缺位，對(duì)健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮的制度機(jī)制至關(guān)重要。事實(shí)上，即使從我們黨執(zhí)政以后的實(shí)踐上看，發(fā)揮基層一線黨代表的作用，施行黨的代表大會(huì)代表常任制度等方面的實(shí)踐就始終在探索，也出現(xiàn)過(guò)認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中的反復(fù)。胡喬木同志1982年在關(guān)于十二大黨章修改的說(shuō)明中，就曾經(jīng)針對(duì)當(dāng)時(shí)沒(méi)有規(guī)定黨代會(huì)常任制的問(wèn)題指出：八大規(guī)定的年會(huì)制只召開(kāi)了兩次，“這就從實(shí)踐上證明了這個(gè)規(guī)定是很難行得通的?！盵9]198黨的十三大后全國(guó)12個(gè)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)中，也有一些沒(méi)有堅(jiān)持下去；黨的十六大之后更廣泛意義上進(jìn)行的試點(diǎn)部門，在發(fā)展上也并不平衡。這都表明，認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中的反復(fù)，如同認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)一樣，是健全完善基層一線黨代表作用發(fā)揮問(wèn)題所必須深入研究的課題。這就要求從基層一線黨代表作用發(fā)揮所面臨的新情況與新問(wèn)題、影響其作用發(fā)揮的主要因素、實(shí)踐發(fā)展中取得的新成效與提出的新問(wèn)題等方面進(jìn)行深入的實(shí)證調(diào)查、案例分析、情勢(shì)判斷、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)國(guó)內(nèi)外的發(fā)展作出比較分析，形成圍繞基層一線黨代表作用發(fā)揮問(wèn)題的分析研判機(jī)制，在深入總結(jié)、分析研究的基礎(chǔ)上，努力形成一些具有規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)基層一線黨代表作用發(fā)揮的制度機(jī)制不斷完善。

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[責(zé)任編輯郭彥英]