關(guān)于農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政村治”體制評析

江燕

摘 要：改革開放以來，“鄉(xiāng)政村治”體制適應(yīng)了農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的需要；有助于鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化；促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主化、規(guī)范化建設(shè)。而在具體實踐中，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”尚有相當(dāng)距離。對于改革的走向，應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在治理方式上由資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變，由管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層治理，在體制設(shè)計上，嘗試由“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”模式轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層治理；鄉(xiāng)政村治

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0001-02

改革開放以來，隨著村民自治的發(fā)展，中國農(nóng)村形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。所謂“鄉(xiāng)政村治”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家在農(nóng)村的基層政權(quán)機關(guān)，代表國家行使基層行政權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，實行以村民自治為公共參與主體的自治體制。它的實行，使得國家政權(quán)組織與農(nóng)村社會關(guān)系有了一種組織化、具體化的特定表現(xiàn)形式。

一、“鄉(xiāng)政村治”體制有效推動了農(nóng)村基層治理的發(fā)展

1.“鄉(xiāng)政村治”適應(yīng)了農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的需要

“鄉(xiāng)政村治”體制下的村民自治是以確認(rèn)和保護村民公民權(quán)和村民個人權(quán)利為前提的鄉(xiāng)村治理制度。有論者說：“以市場化為背景，對‘個人權(quán)利的平等保護，正是‘村民自治的本質(zhì)所在。別于歷史上任何一個時期鄉(xiāng)村制度最顯著的特點。”“在中國歷史上，鄉(xiāng)村政治的基本單元是家庭，個人不是政治關(guān)系的權(quán)利主體。而目前中國鄉(xiāng)村實行的村民自治，立制的基本精神是以個人為主體，村民是以‘個人這一身份進入鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域的。這種從家庭到個人的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)的不只是一種政治單元的轉(zhuǎn)變，更多的是對個人民主權(quán)利的承認(rèn)?！盵1]盡管這種制度成為真正成熟的社會制度將會是一個長期的過程，但由于它體現(xiàn)了現(xiàn)代民主的理念，因此必將不斷發(fā)展下去，是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

2.“鄉(xiāng)政村治”有助于鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化

“鄉(xiāng)政村治”作為一種劃分國家和社會組織邊界的制度安排，能夠更好地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率。依照我國憲法和地方組織法，農(nóng)村基層政權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家通過政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的農(nóng)村基層政權(quán)來與農(nóng)村社會發(fā)生直接關(guān)系。農(nóng)村社會不可能實現(xiàn)每個人都與國家直接對話，于是村委會就成為代表農(nóng)村社會與國家交流的一種整合力量。和人民公社時期不同的是，那時國家基層政權(quán)（公社）與鄉(xiāng)村社會的代表（生產(chǎn)大隊）之間是行政隸屬關(guān)系。村社組織的行政化造成一套自上而下的經(jīng)濟管理與行政管理網(wǎng)絡(luò)，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的管理達到前所未有的規(guī)模和深度。這使鄉(xiāng)村社會自身的自主性受到約束，農(nóng)民的積極性也隨之日漸消失。進入新時期以來，國家實行村民自治，既是對過去歷史經(jīng)驗的總結(jié)，又是順應(yīng)改革開放后農(nóng)村出現(xiàn)的新形勢。實行村民自治，實際上是對農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及基于這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的其他社會的關(guān)系的確認(rèn)。村委會起到了溝通農(nóng)民和代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通的橋梁作用，比如，在簽訂行政契約時，村委會就成為村民的代理人，代表村民與政府打交道。這就減少了國家與個體的農(nóng)民打交道的成本，提高了政府的工作效率。

3.“鄉(xiāng)政村治”促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主化、規(guī)范化建設(shè)

以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要特征的村民自治使得村民當(dāng)家做主的民主權(quán)利得到充分的實施。首先，村民自治中“四民主兩公開”的推行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策過程受到影響，開始擴大決策的群眾參與，從而增強決策的科學(xué)性和民主性。其次，村民自治的民主實踐，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)選舉體制的改革探索，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增強服務(wù)意識和公仆觀念，由單純管理型向管理和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。再次，在村民自治、村務(wù)公開的推動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始實行政務(wù)公開和財務(wù)公開，從而遏制腐敗。另外，“鄉(xiāng)政村治”也促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理的規(guī)范化。1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》和1998年通過的《村民委員會組織法》明確了國家政權(quán)組織與村級組織的制度性區(qū)分：即村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村委會開展的人民調(diào)解不具有法律上的強制性，村級秩序的維持主要依靠村民自我約束制度，如村規(guī)民約等；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是上下級的行政隸屬關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，前者不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，后者協(xié)助前者開展工作。這種規(guī)定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會各司其職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能再用行政命令的方式去處理村級社會的內(nèi)部事務(wù)，而是站在更高層次、把更多精力用于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟與社會事業(yè)的發(fā)展。這和人民公社時期公社有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊不同，也和撤社建鄉(xiāng)初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會實行直接領(lǐng)導(dǎo)不同。農(nóng)村村民自治制度的建立和發(fā)展，給鄉(xiāng)村社會帶來了新的變化：村民自治民主實踐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)民主建設(shè)奠定了堅實的社會群眾基礎(chǔ)，營造了良好的理論關(guān)注和政策支持氛圍；村民自治民主的發(fā)展對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)民主建設(shè)提出了緊迫要求；村民自治民主的實踐也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)民主機制完善提供了借鑒。

二、“鄉(xiāng)政村治”體制下農(nóng)村基層治理存在的問題

在鄉(xiāng)村關(guān)系上，“鄉(xiāng)政村治”使得使鄉(xiāng)村之間由過去單一的政府行政管理與被管理的關(guān)系向多重關(guān)系并存的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)主要包括辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，發(fā)展本村經(jīng)濟，管理本村集體土地和公共財產(chǎn)，發(fā)展文化教育等等?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是對村民委員會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性的意見，把握好大的方向問題，不干預(yù)日常事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)，主要是通過宣傳、教育、督促、檢查等方式和途徑，對國家法律、法規(guī)、路線、方針、政策的理解和執(zhí)行上進行指導(dǎo)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作要給予具體的、實際的支持和幫助。

另一方面，鄉(xiāng)村之間還存在行政管理與被管理的關(guān)系。憲法規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。地方人民政府組織法也明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、政策、法令、政令和上級人民代表大會決議的遵守和執(zhí)行。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有“管理”本行政區(qū)域內(nèi)各項行政工作、“保證”憲法和法律法令在本行政區(qū)域內(nèi)得到“遵守和執(zhí)行”的命令，有權(quán)布置有關(guān)的行政任務(wù)，那么，置身于該行政區(qū)域內(nèi)的各種社會組織（包括村民自治組織在內(nèi)）都應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)義務(wù)，協(xié)助其管理好本行政區(qū)域內(nèi)的各項事務(wù)，遵守并執(zhí)行憲法、法律及各項方針政策。

在具體實踐中，無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村委會人事、財務(wù)還是事務(wù)的干預(yù)和控制上看，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”尚有相當(dāng)距離。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以村財鄉(xiāng)管的辦法，通過加大對以財務(wù)收支為核心的村級經(jīng)濟活動監(jiān)督制約的力度，來加強對村級組織的管理。村財鄉(xiāng)管本來是個別地方針對具體情況采取的對村級財務(wù)的一種監(jiān)督，但現(xiàn)在卻被一些地方普遍采用。村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體形式：（1）有的村里所有的資金、賬目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預(yù)算，再報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準(zhǔn)；（2）有的地方實行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；（3）還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產(chǎn)。村財鄉(xiāng)管作為一種制度強制推行，有悖于憲法和相關(guān)法律的基本原則，有悖于村民自治的基本精神。這一措施在實施過程中也容易產(chǎn)生一些負(fù)面的效果。一是村里失去了自己的財務(wù)權(quán)和資金使用、支配、收益權(quán)。村里的財產(chǎn)歸村集體所有，由村委會負(fù)責(zé)保管、使用，而村委會又是群眾性自治組織，沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交自己財務(wù)的法定義務(wù)。二是村財鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級財產(chǎn)提供了便利。三是它又是一種單方面的監(jiān)督形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有監(jiān)督權(quán)，而村則無半點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理”的監(jiān)督權(quán)。從這種監(jiān)督的程序本身看，它客觀上是一種事后監(jiān)督，根本不能達到對村財務(wù)進行有效監(jiān)督的目的，而僅僅是形式上限制了村級的“用錢”權(quán)。

第二，在民主決策上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民和村民委員會對村事務(wù)的民主決策權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標(biāo)、計劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實。由于這些任務(wù)指標(biāo)都是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核升遷緊密聯(lián)系在一起的，因此為了完成任務(wù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把行政體制內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任制的管理模式推向村里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府先將目標(biāo)責(zé)任書的指標(biāo)進行細(xì)化，然后將具體的指標(biāo)分解到各村，并與各村簽訂目標(biāo)責(zé)任書。責(zé)任人主要包括村干部和各村的村支書和村委會主任。與村干部簽訂的目標(biāo)責(zé)任書主要包括黨支部建設(shè)、夏糧征購、稅費收取、農(nóng)技推廣、社會治安、計劃生育、農(nóng)田水利綜合治理等。通過目標(biāo)責(zé)任書的簽訂，動員和發(fā)揮村委會和村委會干部個人的積極性，保證任務(wù)的完成。這個過程中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧各村的實際情況，片面追求“高速度”、“高指標(biāo)”、“高積累”，干預(yù)村民和村委會對村里事務(wù)的決策權(quán)，向村委會下達“硬性任務(wù)”，要求村委會向農(nóng)民強行亂集資、亂攤派、亂收費。稅費改革前個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留公然超過國務(wù)院明文規(guī)定的“不得超過農(nóng)民上年純收入5%”的規(guī)定，竟達到50%以上。就村委會而言，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些做法，有的一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向。有的單純從本社區(qū)利益出發(fā)，對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，從而使村委會呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向。有的村莊則力求采取各種方式弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預(yù)。

第三，隨著村委會選舉日益民主化，村級治理的自主性增強，村民的民主意識也日益濃厚，作為村民自治組織的村委會，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預(yù)往往進行抵制。也有少數(shù)村委會利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，有意擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)自己的特殊利益。他們往往組織村民通過各種合法、非法的形式向政府發(fā)難，如組織群眾集體越級上訪，抗糧、抗稅、不履行計劃生育等正當(dāng)義務(wù)；有的甚至組織農(nóng)村宗族勢力甚至黑、惡勢力對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，公然組織群眾打砸政府機關(guān)或執(zhí)法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴大事態(tài)等。

三、“鄉(xiāng)政村治”體制改革的相關(guān)思考

從改革的未來趨勢看，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速，農(nóng)村社會面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建與農(nóng)村開放、流動、分化和多元化相適應(yīng)的基層社會組織與管理方式，如何建構(gòu)一種不斷開放的、制度化、秩序化的農(nóng)民參與基層政治的機制，促進國家與鄉(xiāng)村社會之間良性互動、形成民主合作的善治結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為亟待解決的重大問題。筆者認(rèn)為，完善國家鄉(xiāng)村治理機制，可以探索從以下幾個方面入手：

第一，首先充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，切實維護農(nóng)民的民主權(quán)利。堅持走黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的道路。

第二，在治理方式上，農(nóng)村基層政權(quán)改革必須立足國情，必須以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理方式由資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變，由管治型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化，在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng)。

第三，在體制設(shè)計上，嘗試由“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”模式轉(zhuǎn)變。從行政化治理逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)化治理，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。以健全和完善基層群眾自治制度為核心，以激活農(nóng)村群眾的自治性與自主性為主旨，以激發(fā)農(nóng)村群眾的主體公共參與為目標(biāo)，政府、農(nóng)村自治組織、民間組織、企事業(yè)單位乃至農(nóng)民個人共同參與管理農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)。政府與農(nóng)民、社會組織平等協(xié)商、互相合作，形成良性互動的治理機制、規(guī)則和方式。

參考文獻：

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