公路特許經營項目經營風險分擔及化解研究

摘要：對項目經營風險的有效控制和合理分擔是對項目進行有效管理、降低成本并提高效益的關鍵。本文以104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目為例，主要研究該項目經營風險的分擔主體及形式，并對該項目經營風險的化解提出具體措施。

關鍵詞：經營風險 風險分擔 特許經營項目

公路經營企業(yè)在公路特許經營合同所規(guī)范的期限和范圍內經營公路基礎設施及其服務設施，由于不確定性因素導致經營者蒙受風險損失的可能性就是公路特許經營項目經營風險。由于經營風險存在于項目經營實施的整個過程，且來自于多個方面，因此，對項目經營風險進行有效地控制，是項目順利進行的關鍵。

能夠控制住風險的方法有很多種，風險分擔也是其中之一。風險分擔就是將風險在合同各方之間進行合理分擔，使各方都承擔相應的風險責任、獲取相應的風險收益，發(fā)揮各自對項目風險管理的主動性和創(chuàng)造性。要想對項目進行有效的管理，降低成本，必須對項目經營風險進行有效控制和合理分擔，只有這樣才能有效的提高效益。

1 公路特許經營項目經營風險分擔原則

1.1 風險收益對等原則

風險收益對等原則是指在項目經營中，風險應該由管理某項風險時獲得最大經濟利益的一方承擔。換句話說，一個主體所承擔的風險程度應該和所得回報是相符合的，該主體在風險發(fā)生時義務承擔了風險帶來的損失，那在風險變化時可能帶來的收益也應該歸其所有。承擔風險的主體不能僅僅是承擔風險帶來的損失，也有權享有風險控制，這是風險分擔的策略。風險轉移不可能是在接受風險成本大于風險收益的情況下自愿發(fā)生，所以這時如果一方承擔了風險，并且該方把風險成功的消除了，應存在回報該方的機會。風險承擔只有在參與各方從風險分擔中都能得到好處的情況下才會有意義。

1.2 有效控制原則

有效控制原則是指承擔風險的一方應該是處于最有利控制風險地位并以較小代價控制風險的一方，換句話說，參與項目的各方必須有控制分配給自己的風險的能力，哪方更有能力管理風險和減少風險就把風險分配給誰，自身的控制能力應該和分配的風險是相符合的。FIDIC的《施工合同條件》中的“近因易控”原則，即“誰能最有效地防止和誰能最方便地處理風險就由誰來承擔該風險”，其實有效控制原則是一致的。

1.3 風險上限原則

在對風險進行管理之前，一般會對風險進行評估，但在實際的項目中，由于一些意外的變化等原因某些風險帶來的損害可能遠遠的超出預期。此時如果只讓一方承擔這所有的風險，在以后的項目管理中，一定會影響到其的參與積極性，所以，遵從風險上限原則是必要的。如果讓公路經營企業(yè)承擔其無法承擔的風險，一旦風險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會降低公共設施或服務的效率和增加控制風險的總成本。項目參與方所能承擔風險上限與其承擔該風險的財務能力、承擔項目的技術能力、管理能力等因素相關。

1.4 直接損失承擔原則

若某風險發(fā)生后，一方是直接受害者，那承擔風險的就應該是這方，這就是直接損失承擔原則。原因就是人們意識到自身的利益可能將受到損害時，會更加積極主動的采取措施來避免。直接受害者為了保證自身利益不受損害，一定會傾盡全力，如此風險管理的效率一定會得到提高。

2 104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目經營風險分擔主體分析

2.1 104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目簡介

104國道甄海區(qū)段屬于104國道南白象至鳳山和飛云江大橋至平陽交界段改建項目，總長度11.984公里，是經省人民政府浙政發(fā)【1998】225號批準建設的“四自”公路（即“自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸”）。這個項目是從1999年開工建設的，全線完工并投入運營是在2001年。1999年瑞安浙江商城集團路橋建設經營有限公司利用瑞安市政府的招商引資政策成為瑞安境內計長10.384公里路段的業(yè)主，該公司也順理成章的成為道路建成后的經營者。在該項目中瑞安浙江商城集團路橋建設經營有限公司的總投資是1.4億元左右，其中于1999年投入資本金5000萬元，后又向銀行先后貸款9500萬元。

2.2 104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目經營風險分擔主體

雖然公路特許經營項目涉及很多的利益主體，比如投資者、承包商、供應商、貸款銀行等，但是在整個公路特許經營項目中，風險承擔的主體是公路經營企業(yè)。公路經營企業(yè)是連接各個利益相關者的紐帶，將利用各個資源運作項目，同時需要對項目從運營到移交整個過程負責，自然也須承擔該過程中產生的風險。在104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目中，瑞安浙江商城集團路橋建設經營有限公司是風險承擔的主體，承擔非系統(tǒng)風險中的運營管理風險、環(huán)保風險、信用風險等。

然而，公路特許經營項目一般都有比較大的投資經營風險。一般政府要對基礎設施項目進行準入規(guī)制和報酬規(guī)制，所以市場和政府是影響基礎設施經營企業(yè)的兩大因素。在政府規(guī)制框架不完善的情況下，政府約束的波動可能給投資者帶來巨大的風險。這一方面會導致公路特許經營項目不能順利進行，給公路經營企業(yè)和政府帶來損失；另一方面又將阻礙對民間資本的進一步利用。所以，政府應該承擔一定的風險。在政府與公路經營企業(yè)之間建立合理的風險分擔機制，從而保證公路經營企業(yè)在項目特許經營期內較為平穩(wěn)安全的運營。

社會效益的代表是政府，但政府除了履行政府本身的職責外，也代表社會消費的利益，所以政府在風險分擔機制中，其承擔的責任和收獲的利益需要考慮政府和消費者兩方面。

公路經營企業(yè)需要在市場上分散風險，比如與銀行等融資機構等一起分擔融資風險；瑞安浙江商場集團可通過保險公司來分散一些項目公司無法處置的風險等。

3 104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目經營風險的化解

3.1 主體對交通量預測過高風險的控制

影響交通流量大小的因素有很多，比如高速公路相關地區(qū)經濟水平、路段所處地理位置、運輸車輛的保有量和用戶對行駛費用的支付意愿等。因為這些影響因素很多還不好控制，對交通量的預測是很難預測的。如果車流量遠遠低于先前的預測，項目就不能按預期的標準生產出產品或提供服務，就不會有足夠的現(xiàn)金流量支付經營費用，提供利潤和償還債權人本息。因此，車流量是否準確，對于項目運作的成敗至關重要。項目公司必須依靠自己的力量，聘請專門的工程技術人員和獨立的評估師對車流量進行評估。

對于104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目，瑞安浙江商城集團路橋建設經營有限公司還可以在BOT合同中由政府或其公路主管部門保證最低車流量。這種保證，其法律性質實質為其獲取相應權利所必須履行的義務，并不具有金融擔保性質，不適用于我國《擔保法》的規(guī)定，是法律允許的。

3.2 主體對競爭性交通設施風險的控制

對公路特許經營項目來說，競爭性交通設施包括與之并行的同級公路、級別較低但不收費的道路，還包括其他交通工具例如鐵路、水路和空運等。競爭性交通設施的出現(xiàn)，會導致交通量分流，降低公路經營項目的收益，給項目帶來較大的風險。

競爭性交通設施風險是來自外部市場的，公路經營企業(yè)和政府在評估交通量時應該充分到這些因素帶來的影響，尤其是已存在的低等級道路，把這些因素可能帶來的分流都考慮其中，只有這樣，在公路經營項目中這些競爭性道路帶來的風險才不會太大。此外，還有一些其他的交通工具，比如空運、水運等，這些交通設施雖然也屬于是競爭性交通設施，有一定的競爭風險，但都不是最主要的風險，因為這些交通方式都有自身的長處和缺點，顧客在選擇交通工具時會依據(jù)自身的需求，比如效率、成本等。真正對公路經營項目造成威脅的是國道或其他低等級道路改修成與該公路經營項目同等級的道路。

要想控制住該風險，政府必須做出一些承諾。通常來講，政府都會提供“消除競爭”的保證。比如目前最大的BOT項目是歐洲海峽隧道項目，該隧道能夠把英法兩國連接起來，英法兩國在1987年簽訂了特許權協(xié)議。規(guī)定特許期為55年，計劃總投資費用是92億美元，但在后來實際的施工中，該費用已經增加到120億美元。英國政府要求在完成該項目的整個過程中所有的風險都是私人部門的，但同時它也保證在3年內不設橫跨海峽的二次連接設施，有效的減輕了同類項目的競爭壓力。政府的該舉措有效的控制了歐洲海峽隧道的競爭風險，保證了該項目的收益。

此外，一些政府也會采取經濟補償?shù)姆椒ǎ@種方法適用于政府新建了一條道路，那新建的道路勢必會分流原先的道路，這時原項目公司會遭到一些經濟損失，此時政府需要對其進行補償，這種經濟補償?shù)姆椒?，不僅保證了經濟發(fā)展的需要，也有效的解決了交通量擁擠的問題，同時也在一定程度上補償了項目公司的損失，控制效果較好。

104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目在正式運營中，甬臺溫高速公路的開通分流了大量的車流量。瑞安浙江商城集團路橋建設有限公司在項目立項時應對競爭性交通設施做出較充分的估計，或者政府應對特許經營項目作出承諾或對特許經營項目進行經濟補償?shù)取?/p>

3.3 主體對收費標準及收費經營年限風險的控制

104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目主要的收入來源就是車輛通行費收入，經過政府有關部門批準收費的標準是可以調整的，但是即使政府允許調整，經營企業(yè)也不能控制它的收費。所以，企業(yè)的經營收益和收費標準能否隨成本、物價水平等的變化而得到及時的調整有著直接的關系。針對這種情況，經營企業(yè)首先要了解項目各相關因素的變動情況，然后進行專題研究，并及時的把相關的情況報告給政府，提出合理的收費標準調整申請，只有這樣才能保證經營企業(yè)的收益穩(wěn)定。

浙江商城集團路橋建設經營有限公司作為自主經營的公路經營企業(yè)，合同規(guī)定它包括建設期和運營期在內的經營年限是30年，所以，企業(yè)公路權的經營收費權是受到時間限制的。在這種形勢下，企業(yè)一般會在公路收費期限屆滿時，積極的收購或者投資一些經營性的交通基礎設施，比如有發(fā)展?jié)摿Φ母咚俟?、大型和特大型橋梁等，只有這樣才能有效的實現(xiàn)資金和項目的滾動發(fā)展，最大程度的規(guī)避經營期限風險。并且，應該在準備充分的情況下，投資一些有發(fā)展?jié)摿?、利潤較高的新興相關行業(yè)，保持公路經營企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 主體對法律不完善風險的控制

法律不完善風險主要包括兩方面，一是在公路經營項目進程中，因為我國法律的不完善，并且該法律正在逐步的完善中，所以法律經常出現(xiàn)變更，可能導致原先制定的合同發(fā)生變化，造成項目雙方的損失；二是因為法律不完善，造成法律訴訟不通暢，法律執(zhí)行力不夠等，大大增加了公路經營企業(yè)成本，減少了收益。

因為我國的法律還不夠完善，正在逐步的完善中，在法律完善的過程中難免會發(fā)生法律變更的情況，由于法律有其強制性，一旦發(fā)生這種情況，公路經營企業(yè)是沒有任何辦法的，即使是政府也無法保證這種情況不會發(fā)生。所以為了最大程度的控制風險和減少風險帶來的損失，必須在法律允許的范圍內，采取必要的措施。因此，對于出現(xiàn)的第一種法律風險由瑞安市政府來承擔。在特許權協(xié)議中，應該明確如果因法律變動而使企業(yè)無法履行其重要義務或使其履行重要義務成為非法行為，公路經營企業(yè)有權終止其義務。由于我國法律環(huán)境的現(xiàn)狀，對于法律不完善造成的第二種情況，即發(fā)生法律問題時訴訟和執(zhí)行困難的風險，無法加以有效控制，因而只能在損失發(fā)生之后，才能承擔風險造成的損失。

3.5 主體對金融風險的控制

在104國道甄海區(qū)段公路特許經營項目中，主體對金融風險的控制主要為通貨膨脹風險的控制和利率風險的控制。

一般來說，現(xiàn)在通貨膨脹風險在我國發(fā)生的概率是很小的，但是由于該項目有其特殊性，特許期長達30年，在這種情況下需要考慮到金融風險帶來的損害，加強對金融風險的控制，即對通貨膨脹風險的控制和對利率風險的控制，應該規(guī)定如果通貨膨脹和利率超過一定的范圍后，應該適當?shù)脑黾邮召M，或延長特許期限，只有這樣才能保證項目的順利進行。

對利率風險的控制，具體可以從以下兩方面做起，一方面是可以建立獨立賬戶，優(yōu)先支付項目債務利息，政府提供附屬貸款，保證償還債務利息。另一方面可以通過多種貨幣組合方式規(guī)避利率風險。

3.6 主體對不可抗力風險的控制

對于自然不可抗力事件，由浙江商城通過購買營運期內的保險來解決。對于非自然不可抗力事件，瑞安市政府應該承擔對公路經營企業(yè)做出補償?shù)呢熑?。并在特許經營協(xié)議中做出明確規(guī)定，如在經營期遇到不可抗力，經營期的延長期應等同于不可抗力的適用期。

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基金項目：南京交通職業(yè)技術學院青年基金重點項目《公路特許經營項目經營風險管理研究》部分研究內容，基金項目號：JQ1002。

作者簡介：余雪娟（1980-），女，江蘇宜興人，講師，碩士，研究方向：道路橋梁工程技術。