環(huán)境健康領(lǐng)域公共衛(wèi)生干預(yù)的必要性和發(fā)展定位

馬洪亮，王 飛

（1.中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000；2.天津安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，天津 300060）

一、公共衛(wèi)生干預(yù)在環(huán)境健康領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)境與健康領(lǐng)域?qū)儆诂F(xiàn)代公共安全領(lǐng)域的基本構(gòu)成要素和基本范疇之一。公共衛(wèi)生干預(yù)進(jìn)入環(huán)境健康領(lǐng)域并發(fā)揮作用是國家基本職能的履行，具有不可規(guī)避、不可推諉且須積極作為的剛性特征。公共衛(wèi)生體系的建設(shè)和發(fā)展本身就是伴隨著解決中國環(huán)境與健康問題的需要而發(fā)展的。新中國成立之初，飲水、排污等基礎(chǔ)生活設(shè)施缺乏，中國環(huán)境衛(wèi)生的總體狀況較差，病源微生物引發(fā)的血吸蟲病、瘧疾、鼠疫等傳染病，對人群健康產(chǎn)生了很大的威脅。為有效解決這一問題，中國建立了較為完善的環(huán)境衛(wèi)生體系，開展了大規(guī)模、制度化的愛國衛(wèi)生運動等，較好地控制了這些疾病的傳播和蔓延，使國民健康水平得到了顯著提高。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)對環(huán)境的污染和破壞加劇，在中國人群總體健康水平不斷提高的同時，若干與環(huán)境污染相關(guān)疾病的發(fā)病率和死亡率卻呈上升趨勢。扣除人口老齡化因素影響，大氣污染與呼吸系統(tǒng)疾病和肺癌高發(fā)、水污染與消化道腫瘤高發(fā)具有高度相關(guān)性，而重金屬污染對人體機(jī)能損害、環(huán)境污染對出生缺陷的影響也不容忽視。環(huán)境保護(hù)日益引起社會的重視，為保護(hù)環(huán)境，保障人體健康，環(huán)境保護(hù)體系應(yīng)運而生。然而在環(huán)境污染對人體健康造成損害的事件中，公共衛(wèi)生部門在公共健康與環(huán)境領(lǐng)域卻表現(xiàn)出“老牛入枯井”般地尷尬狀況。公共衛(wèi)生干預(yù)在基于環(huán)境污染和損害而引發(fā)的人群健康危害領(lǐng)域的缺失，不可避免地會遭遇公眾的尖銳指責(zé)，也極易被指稱為政府的責(zé)任能力、公信力、有效性不足的重要癥狀之一。如何應(yīng)對環(huán)境污染事件所引發(fā)的公共衛(wèi)生安全危機(jī)，或者說如何應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境健康危機(jī)，是公共衛(wèi)生行政管理體制、運行機(jī)制乃至整個公共衛(wèi)生體系改革所必須面對的，也是必須解決的現(xiàn)實緊缺的公共供給的必然要求。

二、環(huán)境健康領(lǐng)域開展公共衛(wèi)生干預(yù)的法理基礎(chǔ)

公共衛(wèi)生干預(yù)，是在一定的時間、空間范圍里，將特定社會人群（可以合稱為公眾）作為一個整體，觀察公眾健康狀況的變化及其與周圍環(huán)境（自然的和社會的）的相互關(guān)系及其生成條件，采取各種政策的和技術(shù)的措施，通過管制、誘因（正負(fù)刺激）、救濟(jì)以及公眾參與等干預(yù)機(jī)制和程序，預(yù)防、控制和消除不利于健康的因素和健康危害隱患，達(dá)到保護(hù)和增進(jìn)公眾健康的目的。在現(xiàn)代社會，公眾健康是公眾基本的共同的利益。為維護(hù)、提升這些基本的共同的利益，政府扮演著不可缺少的重要角色。這是確認(rèn)、實現(xiàn)、保障公民基本權(quán)利的必然要求，也是政府作為公共事務(wù)管理者的基本義務(wù)和基本職責(zé)所在。

（一）公共衛(wèi)生干預(yù)是健康權(quán)的基本要求

健康權(quán)，是指自然人依法享有的保持身體機(jī)能正常和維護(hù)健康利益的權(quán)利。健康權(quán)是一項基本人權(quán)，是公民享有一切權(quán)利的基礎(chǔ)。健康權(quán)主要從社會基本權(quán)中發(fā)展出來，并在福利國家概念興起、社會要求政府實施公共管理、提供公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品責(zé)任后，獲得進(jìn)一步的發(fā)展。現(xiàn)已為國際社會普遍認(rèn)可，許多國際人權(quán)法律文獻(xiàn)中已經(jīng)對健康人權(quán)有具體的規(guī)范與實踐。例如，1948年獲得通過的《世界人權(quán)宣言》（UDHR）第25條確認(rèn)：“每個人都有權(quán)利使其生活水平足以保證自身及其家人的健康和福祉，包括衣、食、住、醫(yī)療保健和必要的社會服務(wù)等?！庇秩?，1966年獲得通過的《國際經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利公約》（簡稱“《公約》”）第12條規(guī)定：“每個人都有權(quán)利享受可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的身心健康?！睋碛薪】凳莻€體參與公共事務(wù)進(jìn)行社會生活的基本前提性條件。有關(guān)健康人權(quán)保障的國際條約規(guī)范相繼出現(xiàn)，各國立法例及判例對于人權(quán)保障的內(nèi)涵逐漸細(xì)化，有關(guān)“國家有義務(wù)在健康事務(wù)上提供必要的技術(shù)、資源與政治協(xié)助，以促進(jìn)國際人權(quán)與健康事務(wù)的關(guān)聯(lián)性”這一觀點得到普遍接受[1]。世界衛(wèi)生組織《2000年世界衛(wèi)生報告》指出“對一個國家衛(wèi)生系統(tǒng)的總體效能負(fù)有根本責(zé)任的是政府，對人民健康福利謹(jǐn)慎而負(fù)責(zé)的管理是一個有為政府的根本素質(zhì)”。我國《憲法》第21條亦明確規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護(hù)人民健康?！眹以诮】等藱?quán)上所負(fù)有的義務(wù)已非傳統(tǒng)國際人權(quán)的體系架構(gòu)所能涵蓋，健康人權(quán)遂脫離傳統(tǒng)受益權(quán)的內(nèi)涵，不再歸類于任何社會基本權(quán)中，而被視為一種新興的社會基本權(quán)利，其內(nèi)涵則與其他權(quán)利有互動的關(guān)系，并兼具受益權(quán)與防御權(quán)的性質(zhì)。由此，健康權(quán)的具體指向已越出單純的個體生理健康的領(lǐng)域，作為全新類型的基本權(quán)利，與國家的基本義務(wù)密切關(guān)聯(lián)，騰躍至公共健康和國家及社會共同爭取、捍衛(wèi)的層面。

同時，隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在環(huán)境健康領(lǐng)域，大量的技術(shù)和事實證明，對健康權(quán)的侵害已顯現(xiàn)出共同性、普遍性和持久性的特征。健康權(quán)侵害的共同性即公害性，指對健康權(quán)的侵害既直接殃及個體，也損及公眾。若以公共健康受損的形式爆發(fā)出來，則可能形成突發(fā)公共事件，既直接殃及個體，也損及公眾。健康權(quán)侵害的普遍性指對健康權(quán)的侵害，產(chǎn)生于人類活動的各方面（多元多樣多層次），且以多樣性的形式全面存在于人類社會的各領(lǐng)域和各地區(qū)。健康權(quán)侵害的持久性是指這種危機(jī)狀態(tài)產(chǎn)生于人類的長期持久的活動，并可能對人類有著長期持久的威脅和損害。

由此，在環(huán)境健康領(lǐng)域國家除了發(fā)揮傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系在解決因污染而出現(xiàn)的健康問題外，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多的公共服務(wù)供給功能，在環(huán)境健康領(lǐng)域引入公共衛(wèi)生干預(yù)，事前控制和調(diào)節(jié)影響健康的各種因素，降低健康風(fēng)險，提高大眾健康水平。

（二）公共衛(wèi)生干預(yù)是公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)保障

環(huán)境權(quán)是新興的正疾速擴(kuò)張和延展的法律權(quán)利之一。盡管在學(xué)術(shù)界對環(huán)境權(quán)的理解仍存有見仁見智地理解和認(rèn)識，人類社會卻已集體的認(rèn)識到這類權(quán)利存在的正當(dāng)性、合理性，也明晰這類權(quán)利出現(xiàn)空缺所產(chǎn)生危機(jī)的現(xiàn)實擔(dān)憂性和恐懼性。環(huán)境法學(xué)者通常將環(huán)境權(quán)定義為：公民享有適宜健康和良好生活環(huán)境、在不被污染和破壞的環(huán)境中生存的權(quán)利，其核心是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。健康是環(huán)境權(quán)的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，其不只是單純醫(yī)學(xué)上劃分疾病與健康的標(biāo)準(zhǔn)，而且包括個體與集體的安全，與幸福感結(jié)合，環(huán)境權(quán)應(yīng)全面反映人的身心健康和生存安全的基本要求[2]。公民據(jù)此可以要求國家積極作為使之能享受健康與文化生活的權(quán)利。

與環(huán)境權(quán)的要求相適應(yīng)，國家已經(jīng)切實擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，這是我國《環(huán)境保護(hù)法》所明確的。但是在環(huán)境法的實踐中距離此立法目的的實現(xiàn)尚有差距。廣義的環(huán)境與健康管理不僅包括環(huán)境風(fēng)險管理和衛(wèi)生管理，還包括從污染源到健康影響所有環(huán)節(jié)的管理。就復(fù)雜的環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的過程機(jī)理而言，涉及到污染源、環(huán)境、暴露、劑量、健康影響等方面，這其中，傳統(tǒng)的環(huán)境工作和衛(wèi)生工作可以分別勝任污染源監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測和早期診斷、疾病救治工作，但在環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——暴露干預(yù)，目前是我國環(huán)境與健康法律體系的空白，也是國家干預(yù)的盲區(qū)。

環(huán)境與健康問題是復(fù)雜的、長期的社會問題，用臨時機(jī)構(gòu)、臨時措施、運動方式是無法解決的，必須堅持在法律的框架內(nèi)，形成制度化的管理。而對于環(huán)境與健康問題所涉及社會關(guān)系的全面認(rèn)識以及對于公權(quán)力配置的合理分析，則是建立和完善具體干預(yù)、管理機(jī)制的基礎(chǔ)。事實上，對受環(huán)境污染影響的人群進(jìn)行引導(dǎo)和影響，可以在很大程度上預(yù)防和降低健康風(fēng)險。這也突顯了在環(huán)境健康領(lǐng)域引入公共衛(wèi)生干預(yù)的必要性。

三、公共衛(wèi)生干預(yù)在環(huán)境健康領(lǐng)域的發(fā)展定位

1920年，美國耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授溫斯洛（Winslow）提出：公共衛(wèi)生是一門通過有組織的社區(qū)活動來預(yù)防疾病、延長生命和促進(jìn)心理和軀體健康，并能發(fā)揮更大潛能的科學(xué)和藝術(shù)，其工作范圍包括環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病、進(jìn)行個體健康教育、組織醫(yī)護(hù)人員對疾病進(jìn)行早期診斷和治療，發(fā)展社會體制，保證每個人都享有足以維持健康的生活水平和實現(xiàn)其健康地出生和長壽。這個定義于1952年被世界衛(wèi)生組織采納，并一直沿用至今[3]。在這一定義中，有幾個有著顯而易見的關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵詞：公共（有組織，社區(qū)，每個人），預(yù)防，增進(jìn)（延長），充分（足以），綜合（生活水平，從出生始的“全過程”）。隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共衛(wèi)生干預(yù)的內(nèi)涵也在此基礎(chǔ)上不斷深化。第一，從以受益權(quán)與防御權(quán)的性質(zhì)為起點的延伸。從避免疾病侵害擴(kuò)至更全面的增進(jìn)“健康保全”。第二，從單純的以治療為基準(zhǔn)的“末端控制”延伸至從出生始的以“長壽”為要求的“全生命周期”控制。第三，從“個體防護(hù)”向“集體安全”蔓延。對于“健康”的理解，正從“避免侵害”的基本要求擴(kuò)張到“更有利于健康”的高層次要求。

這些理解，顯示出公共衛(wèi)生干預(yù)的未來傾向：第一，擺脫過分強(qiáng)調(diào)和重視監(jiān)督管理的方法和技巧，忽視監(jiān)督管理的公信力和政府責(zé)任培養(yǎng)的“技術(shù)路徑依賴”。第二，擺脫過分注重專業(yè)分工和“部門化”的“個體性”思維，忽視以系統(tǒng)化思考為基點的綜合性、社會化、均衡性管理的習(xí)慣，強(qiáng)調(diào)“公共性”。

由此，公共衛(wèi)生在環(huán)境健康領(lǐng)域干預(yù)功能的合理、現(xiàn)實性實現(xiàn)，至少應(yīng)當(dāng)具有幾個基本條件：（1）權(quán)限結(jié)構(gòu)。指公共衛(wèi)生干預(yù)職責(zé)界定與權(quán)力構(gòu)成。如，公共衛(wèi)生干預(yù)職責(zé)的法定化，公共衛(wèi)生干預(yù)機(jī)構(gòu)及系統(tǒng)，權(quán)限分工與協(xié)調(diào)協(xié)作。職責(zé)分工中的各負(fù)其責(zé)，互通信息，協(xié)作配合要求與實現(xiàn)形式、程序。（2）效能。指公共衛(wèi)生干預(yù)職責(zé)中的事務(wù)管轄權(quán)與層級管轄權(quán)。如，國家環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)限實現(xiàn)的組織形式（機(jī)構(gòu)設(shè)置）；國家環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)限的劃分及其相互關(guān)系：縱向（上下層級）與橫向（同一層級）干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活，實施公共管理，提供公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品，公共利益協(xié)調(diào)的組織形式等。

公共衛(wèi)生干預(yù)體系的構(gòu)建、安排及在不同時期的調(diào)適發(fā)展，對環(huán)境與健康事業(yè)的推進(jìn)有直接的實際效果。

[1]WHO.Health and Human Rights[R].[2013－12－05].http：／／www.who.int／hhr／information／MIP ＿HHR＿InfoSheet＿final7.pdf.

[2]李啟家，羅吉.論環(huán)境權(quán)的基本構(gòu)成[M／OL].[2009－07－22][2012－12－06].http：／／www.riel.whu.edu.cn／article.asp？id＝29476.

[3]龔向光.從公共衛(wèi)生內(nèi)涵看我國公共衛(wèi)生走向[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2003（9）：6.