義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整——研究進(jìn)展與難題破解

雷萬鵬

（華中師范大學(xué) 教育學(xué)院、基礎(chǔ)教育研究中心，湖北 武漢430079）

一、問題提出

當(dāng)前，義務(wù)教育學(xué)校布局問題仍然是一個社會廣泛關(guān)注的話題。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局?！痹趪艺咄苿酉?，各地紛紛制定區(qū)域布局調(diào)整規(guī)劃，“集中辦學(xué)”、“規(guī)模辦學(xué)”、“撤點并校”成為這一時期學(xué)校布局調(diào)整的主導(dǎo)模式。統(tǒng)計顯示，2001年我國小學(xué)數(shù)量為491273所，2011年變?yōu)?41249 所，減少了250024 所，減幅為50．9%；2001年初中學(xué)校數(shù)量為65525 所，2011年變?yōu)?4117 所，減少了11408 所，減幅為17．4%。在此輪學(xué)校布局調(diào)整中，農(nóng)村小學(xué)，尤其是村小和教學(xué)點等小規(guī)模學(xué)校成為被撤并的“重災(zāi)區(qū)”。

地方政府強烈的“撤點并?！睕_動導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校數(shù)量銳減，學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)，交通安全隱患增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。為遏制“一刀切”式的“撤點并?！毙袨?，2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?！呀?jīng)撤并的學(xué)校或教學(xué)點，確有必要的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃、按程序予以恢復(fù)?！薄兑庖姟返念C布可以看成是對“撤點并?！边\動的緊急剎車，關(guān)切弱勢群體利益，強化決策程序的民主化，凸顯布局調(diào)整中公平價值的優(yōu)先性，成為“后撤點并?！睍r代學(xué)校布局調(diào)整政策的基本導(dǎo)向。

學(xué)校布局調(diào)整政策實施不可能在真空中進(jìn)行，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，導(dǎo)致一系列社會矛盾、體制機(jī)制障礙與學(xué)校布局問題重疊與交織，加大了學(xué)校布局調(diào)整政策實施的復(fù)雜性與難度。《意見》的頒布為學(xué)校布局調(diào)整指明了方向，但它并不能遏制和消除地方政府在政策實施過程中的扭曲行為與道德風(fēng)險。在巨大的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異背景下，我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策實施面臨巨大挑戰(zhàn)。第一，“撤點并?！钡倪z留問題亟須解決?！稗r(nóng)村學(xué)?？諝せ?、“城鎮(zhèn)學(xué)校大班額”、“農(nóng)村地區(qū)校車安全”、“閑置校產(chǎn)處置”等問題時刻考驗著各級政府；因?qū)W校布局調(diào)整導(dǎo)致家校距離過遠(yuǎn)，如何保障邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村學(xué)生“有學(xué)上”及“上好學(xué)”的任務(wù)十分艱巨。第二，新型城鎮(zhèn)化與戶籍改革對學(xué)校布局帶來的新挑戰(zhàn)。2013年《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。由于人的發(fā)展具有差異性和多樣性，人的城鎮(zhèn)化不是“人人進(jìn)城”，如何在新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中對農(nóng)村學(xué)校合理定位？這是一個重大的現(xiàn)實問題。2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出對“建制鎮(zhèn)和小城市”、“中等城市”、“大城市”和“特大城市”的落戶條件實施分類改革，它必將給農(nóng)民工及其子女的流動方式帶來重大影響。在義務(wù)教育屬地化管理體制下如何通過學(xué)校布局調(diào)整和制度創(chuàng)新構(gòu)建起適應(yīng)人口流動的新體制？這是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第三，地方政府決策模式?jīng)]有根本改變，學(xué)校布局調(diào)整有可能走“回頭路”。在政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下，我國地方政府依然有濃厚的GDP情節(jié)，教育財政分權(quán)導(dǎo)致一些地方政府回應(yīng)民眾需求、全力辦好人民滿意教育的動力不強烈。2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》中提出，“對學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點按100人核定公用經(jīng)費，并切實落實”。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上述政策被一些地方政府官員片面地理解為“多辦教學(xué)點，爭取上級撥款?！睘楂@得更多的教育財政轉(zhuǎn)移支付，一些地方打政策擦邊球，將一部分完全小學(xué)拆分為多個教學(xué)點，以套取更多的公用經(jīng)費。此外，在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校缺乏獨立法人身份的背景下，中心學(xué)校往往以統(tǒng)籌的名義，截留、擠占、挪用、克扣村小學(xué)和教學(xué)點公用經(jīng)費。上述現(xiàn)象表明，在“后撤點并?！睍r代，建立有效的激勵機(jī)制和政府問責(zé)機(jī)制，確保學(xué)校布局調(diào)整真正回歸教育本位，這是一個十分重大的理論與現(xiàn)實問題。

10多年來，人們圍繞鄉(xiāng)村學(xué)校的價值、學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整程序、推進(jìn)策略及政策實施效果的爭議各執(zhí)一詞，莫衷一是。其爭論的焦點，已不僅僅局限于學(xué)校在地理空間上的分布，更涉及學(xué)校布局調(diào)整政策背后的公平、質(zhì)量與效率等多維價值目標(biāo)之沖突與整合，學(xué)校布局調(diào)整問題已成為衡量中國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前，各種錯誤的觀念對地方政府的學(xué)校布局調(diào)整決策形成了嚴(yán)重干擾。為澄清觀念、窮究事理，為紛繁復(fù)雜的學(xué)校布局調(diào)整實踐打開一扇“對話窗口”，本文嘗試以學(xué)校布局調(diào)整中最基本的五個問題為聚焦點，通過文獻(xiàn)梳理，從學(xué)理上進(jìn)行必要的觀念澄清。此五個議題分別是：（1）何為學(xué)校布局調(diào)整？（2）為什么要實施學(xué)校布局調(diào)整？（3）如何實施學(xué)校布局調(diào)整？（4）學(xué)校布局調(diào)整的效果如何？（5）未來學(xué)校布局調(diào)整要破解的難題是什么？

二、何為學(xué)校布局調(diào)整？

學(xué)校布局是指一套應(yīng)用于規(guī)劃學(xué)校的空間分布和特征的技術(shù)和管理程序，應(yīng)用這種方法可以使學(xué)校的發(fā)展與適齡人口的分布相匹配，并滿足教育政策的目標(biāo)。①什么是學(xué)校布局調(diào)整？學(xué)界對此至少有四種理解。其一，學(xué)校布局調(diào)整是指學(xué)校在地理空間上的分布和變化，在此意義上學(xué)校布局調(diào)整是一個地理學(xué)上的概念。其二，學(xué)校布局調(diào)整是指與學(xué)校地理空間變動相關(guān)聯(lián)的教育資源配置過程，在此意義上學(xué)校布局調(diào)整是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。學(xué)校布局不僅涉及學(xué)校地理空間的變動，更影響到教育設(shè)施設(shè)備、生源、師資、經(jīng)費等要素流動和重新配置。學(xué)校規(guī)模、教育成本、組織效能及資源配置效率等是決策者尤為關(guān)注的指標(biāo)。其三，學(xué)校布局調(diào)整是社會利益的博弈和調(diào)整，在此意義上學(xué)校布局調(diào)整是一個社會學(xué)和政治學(xué)的概念。學(xué)校布局調(diào)整必然導(dǎo)致生源流動和家校距離變動，這對家庭、村民、學(xué)生及教師等利益相關(guān)者產(chǎn)生了重大影響。比如：撤并村里的學(xué)校會損害村民的情感，甚至引發(fā)“護(hù)?！毙袆樱粚W(xué)生到更遠(yuǎn)距離的學(xué)校求學(xué)可能面臨更多的交通風(fēng)險和文化適應(yīng)不良。其四，學(xué)校布局調(diào)整是指為滿足教育教學(xué)需求，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展而進(jìn)行的學(xué)校撤并、兼并、新建、改建或擴(kuò)建的過程。是否有利于學(xué)生發(fā)展、是否有利于教育發(fā)展成為衡量學(xué)校布局調(diào)整合理與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，在此意義上學(xué)校布局是一個教育學(xué)的概念。

不同的學(xué)科視野、不同的價值導(dǎo)向?qū)αx務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的價值選擇產(chǎn)生巨大影響。地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往以學(xué)校規(guī)模大小為依據(jù)推動學(xué)校的合并與兼并，教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論是其主要的理論基礎(chǔ)；社會學(xué)、人類學(xué)、政治學(xué)界往往從社會公平、權(quán)力制衡、利益博弈等視角探討學(xué)校布局調(diào)整的利弊得失，對弱勢群體的關(guān)切、對區(qū)域文化傳承的憂慮，成為他們主張保護(hù)小規(guī)模學(xué)校、反對盲目撤并學(xué)校的主要理由。相對而言，教育學(xué)界對學(xué)校布局調(diào)整的理解比較多元化，有的鼓勵學(xué)校大撤大并，有的贊成學(xué)校適度撤并，有的認(rèn)為要保持學(xué)校原有格局，遵循自然撤并模式。②

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整有多種形式，包括改建、擴(kuò)建、新建、兼并、合并學(xué)校等。（1）改建與擴(kuò)建學(xué)校。即不改變學(xué)校地理位置，對校舍、教育教學(xué)設(shè)施進(jìn)行改造以拓展學(xué)校辦學(xué)空間。（2）新建學(xué)校。即根據(jù)學(xué)生生源變動趨勢，重選校址建學(xué)校。（3）兼并學(xué)校。即以一所規(guī)模較大、質(zhì)量較高的學(xué)校為主將臨近學(xué)校合并過來（“強弱兼并”）。（4）合并學(xué)校。即將兩所及以上學(xué)校重新整合為一所學(xué)校（“強強合并”和“弱弱合并”）。無論是“強弱兼并”、“強強合并”、“弱弱合并”，其本質(zhì)都屬于“撤點并?！?。其共同點是通過減少學(xué)校數(shù)量，擴(kuò)大學(xué)校服務(wù)范圍和辦學(xué)規(guī)模，實現(xiàn)學(xué)校集約化發(fā)展。也有研究者將學(xué)校合并的方式概括為“完全合并式”、“集中分散式”、“兼并式”和“交叉式”等四種類型。③

學(xué)校布局調(diào)整的豐富內(nèi)涵與多元化類型，表明學(xué)校布局調(diào)整不應(yīng)當(dāng)是一個模式，各級政府應(yīng)充分尊重兒童發(fā)展需求和教育發(fā)展規(guī)律，因地制宜地制定區(qū)域內(nèi)學(xué)校布局規(guī)劃。大量的研究表明，我國一些地方政府往往采取“一刀切”式的“撤點并?！蹦Ｊ剑⒍唐趦?nèi)關(guān)閉學(xué)校的數(shù)量作為政績來考量④，這顯然不符合學(xué)校布局調(diào)整的基本內(nèi)涵，也違背了學(xué)校布局調(diào)整多樣性原則。

三、為什么要實施學(xué)校布局調(diào)整？

為什么要實施學(xué)校布局調(diào)整？有關(guān)學(xué)校適度規(guī)?；蛞?guī)模經(jīng)濟(jì)的研究對此有深入探討。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指在其他因素一定的情況下產(chǎn)品的平均成本及其產(chǎn)量的反向關(guān)系。大多數(shù)研究者借助教育成本函數(shù)分析方法討論了教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題。早期的研究表明，在其他條件不變的情況下，學(xué)校規(guī)模越大，生均成本越低。Cohn對愛荷華州377所高中學(xué)區(qū)研究顯示：愛荷華高中辦學(xué)存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但“最優(yōu)化”的適度規(guī)模點并不存在。⑤后續(xù)研究中，Cohn對成本分析做了新的嘗試，使用更能體現(xiàn)教育生產(chǎn)特點的分項目（Program）成本折算方式。對不同項目的研究結(jié)果表明：學(xué)校合并在學(xué)生人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模后能有效降低成本。⑥Chakraborty和Lewis等使用猶他州學(xué)區(qū)的面板數(shù)據(jù)對教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)做了估計。結(jié)果表明：學(xué)區(qū)存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但學(xué)校的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相對較弱。⑦

由于沒有考慮全口徑的教育成本（包括公共教育成本、私人直接教育成本和間接成本），上述研究結(jié)論還難有說服力——即使大規(guī)模學(xué)校降低了機(jī)構(gòu)成本，但學(xué)生遠(yuǎn)距離求學(xué)所增加的私人教育成本（比如交通費、住宿費、生活差距費等）有可能抵消上述效應(yīng)?；谏鲜隹紤]，學(xué)者們將學(xué)生上學(xué)的交通成本、家長的時間成本等納入教育生產(chǎn)函數(shù)。Holland和Baritelle的研究考慮了學(xué)生交通成本，研究結(jié)果表明在地廣人稀的農(nóng)村合并學(xué)校，其成本節(jié)約效益微乎其微。⑧Tao和Yuan對臺北縣200所公立小學(xué)的研究認(rèn)為：平均成本曲線在加入通勤成本之后將會由原來的L 形拉高為U 形，因此不考慮交通成本盲目擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模是無意義的。⑨

以上研究表明，教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在不同類型學(xué)校、不同區(qū)域的表現(xiàn)是不一致的。地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)合并學(xué)校所帶來的成本節(jié)約效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平原地區(qū)和城區(qū)。因此，通過學(xué)校合并，集中辦學(xué)不一定帶來成本的節(jié)約。更重要的是，學(xué)校是一個教育組織而非生產(chǎn)單位，教育所具有的經(jīng)濟(jì)、社會、文化功能對是否撤并學(xué)校的決策有重要影響。大量研究表明，大規(guī)模學(xué)校與小規(guī)模學(xué)校各有優(yōu)勢、各有弊端，并不存在適用于所有國家或地區(qū)的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。⑩

國內(nèi)有關(guān)義務(wù)教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的研究并不多見，實證研究更為稀少。申美云和張秀琴基于浦東新區(qū)中小學(xué)教育成本和學(xué)校規(guī)模數(shù)據(jù)，探討了教育成本、規(guī)模效益及其對中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，?但此項研究缺乏對農(nóng)村中小學(xué)的關(guān)注?；?1個省的數(shù)據(jù)，2009－2010年華中師范大學(xué)課題組探討了義務(wù)教育學(xué)校適度規(guī)模問題。研究表明，我國義務(wù)教育學(xué)校不存在明顯的適度規(guī)模點，但是存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)——在校生規(guī)模越大，學(xué)校生均成本越低?？紤]到私人教育成本及學(xué)校的多元價值，學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不是決定學(xué)校是否存在的唯一標(biāo)準(zhǔn)。?結(jié)合我國實際，應(yīng)保留必要的教學(xué)點，實行“反規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”政策。

除學(xué)校規(guī)模效應(yīng)研究文獻(xiàn)外，也有研究從宏觀視角探討學(xué)校數(shù)量變化的影響因素，此類研究對于人們理解學(xué)校數(shù)量改變的引致因素有重要幫助。有研究指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口流動對學(xué)校布局影響深遠(yuǎn)。首先，基礎(chǔ)設(shè)施改善為學(xué)校合并提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。?美國國家農(nóng)村教育協(xié)會2005年提交的一份關(guān)于農(nóng)村學(xué)校合并的報告指出：汽車的發(fā)明和道路鋪設(shè)使得學(xué)生在更短時間內(nèi)去更遠(yuǎn)的地方上學(xué)成為可能，由此減少了農(nóng)村地區(qū)對“單間學(xué)?！钡男枨?。有研究探討了人口變動對學(xué)校布局的影響。研究表明：人口規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)與區(qū)域分布將導(dǎo)致學(xué)校數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化。人口數(shù)量增加、年輕化及居住分散將導(dǎo)致教育服務(wù)需求擴(kuò)張，反之，學(xué)校布點將減少。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域地理環(huán)境及上學(xué)距離對學(xué)校布局有顯著影響。除了純粹技術(shù)上的考慮，文化因素對學(xué)校布局的影響也日益受到關(guān)注。?比如，在學(xué)生上學(xué)距離方面，有學(xué)者提出三種衡量方法：一是物理距離（physical distance），即實際的空間距離，用公里來衡量；二是文化距離（cultural distance），當(dāng)兒童不得不離開自己的社區(qū)到另一個把他們當(dāng)作外人并對他們不友好的社區(qū)上學(xué)，從而導(dǎo)致輟學(xué)的距離；三是時間距離（time distance），考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學(xué)途中的時間。?

改革開放以來我國義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量急劇下降，其影響因素是什么？有研究認(rèn)為農(nóng)村稅費改革導(dǎo)致的農(nóng)村教育經(jīng)費短缺，城鎮(zhèn)化發(fā)展引發(fā)的人口流動以及農(nóng)村適齡人口數(shù)量下降，是推動我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的直接原因。?不過，上述判斷主要基于經(jīng)驗觀察和描述，在影響學(xué)校布局調(diào)整或“撤點并?！钡谋姸嘁蛩刂校覀冃枰M(jìn)一步分辨出各主要變量的邊際影響。有研究者以我國31個省（市、自治區(qū)）為單元建立多元回歸模型，探討了影響義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化的因素。結(jié)果表明：“在校生數(shù)量”是影響學(xué)校布局的最主要因素，班級規(guī)模、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及教育政策對學(xué)校布局的影響也不可忽視。我國學(xué)校布局調(diào)整更多體現(xiàn)為“自然型調(diào)整”——順應(yīng)人口、區(qū)域特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢進(jìn)行的調(diào)整。但另一方面，“城鎮(zhèn)學(xué)校大班額”、農(nóng)村學(xué)生“擇?！?、農(nóng)村家長“陪讀”及2001年之后義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量顯著減少的事實表明：義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變動受制于“政策型調(diào)整”。?

2001年之后“政策型調(diào)整”的影響力越來越明顯的事實表明，行政主導(dǎo)的政策型調(diào)整加快了義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整速度，導(dǎo)致學(xué)校數(shù)量短期內(nèi)急劇減少。因此，我們有必要反思：學(xué)校布局調(diào)整中的動機(jī)合理性、過程合理性以及結(jié)果的合理性問題。學(xué)校布局調(diào)整是一個動態(tài)的過程，根據(jù)城鎮(zhèn)化與人口流動趨勢推進(jìn)學(xué)校布局調(diào)整是大勢所趨，但在實施策略上，推進(jìn)速度不宜過快過猛，不可為“調(diào)整”而“調(diào)整”，否則會適得其反，造成教育發(fā)展生態(tài)的巨大破壞。

四、如何實施學(xué)校布局調(diào)整？

如何實施學(xué)校布局調(diào)整？有的學(xué)者主張短期內(nèi)撤并小規(guī)模學(xué)校，實行集中化辦學(xué)。有的主張尊重家長教育選擇權(quán)，考慮農(nóng)村家庭教育需求的差異性，采取漸進(jìn)的、分類的、自然型調(diào)整。?也有學(xué)者從行政推進(jìn)策略看，提出了“示范方式”、“強制方式”、“示范與強制相結(jié)合的方式”。?從學(xué)理上看，學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和程序是討論學(xué)校布局調(diào)整政策實施必不可少的范疇。

學(xué)校布局調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)也常被稱作學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)是決定某所學(xué)校保留或關(guān)閉的依據(jù)和評判指標(biāo)，它不但蘊含技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，更包含重要的價值選擇。耶格爾（Yeager）提出關(guān)閉學(xué)校的三條標(biāo)準(zhǔn)：其一，綜合考慮上學(xué)距離、對交通工具的需求等因素，將學(xué)生轉(zhuǎn)到新學(xué)校的不適最小化；其二，將關(guān)閉學(xué)校對社會的影響降到最??；其三，原學(xué)校建筑可作其他用途。?也有一些國家和地區(qū)提出了學(xué)校布局的具體指標(biāo)。比如印度北方邦規(guī)定：小學(xué)低年級平原地區(qū)學(xué)校覆蓋半徑為1．5公里，山區(qū)1公里，小學(xué)高年級3 公里。美國弗吉尼亞州對家校距離有明確要求，其中，小學(xué)生乘公交車單程不應(yīng)該多于30 分鐘，初中生乘公交車單程不應(yīng)該多于45分鐘，高中生乘公交車單程不應(yīng)該多于60分鐘。

國內(nèi)學(xué)者針對義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多角度分析。王遠(yuǎn)偉、錢林曉根據(jù)服務(wù)半徑、服務(wù)人口、學(xué)校規(guī)模、班級規(guī)模和班級數(shù)量五個指標(biāo)，設(shè)計出不同地理條件下農(nóng)村中小學(xué)的布局標(biāo)準(zhǔn)。鄔志輝通過檢視國家、地方教育政策文本和學(xué)術(shù)研究中學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)現(xiàn)，國家政策對學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定籠統(tǒng)模糊；縣市教育行政部門自行設(shè)置的布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)忽視了農(nóng)民的利益訴求。作者提出學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)是一個多目標(biāo)線性規(guī)劃問題，其目標(biāo)函數(shù)受制于包括物質(zhì)性約束條件、社會性約束條件和教育性約束條件在內(nèi)的12項約束條件，并基于以上約束條件理論，提出“底線＋彈性”的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計模型。

華中師范大學(xué)課題組搜集了1998年至2009年各地學(xué)校布局調(diào)整政策文本。研究發(fā)現(xiàn)，近一半政策文本僅僅闡明了布局調(diào)整指導(dǎo)思想和實施步驟，對于學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)卻沒有任何明確說明；在有明確標(biāo)準(zhǔn)的政策文本中，近90%的將“學(xué)校規(guī)?！?、“服務(wù)人口”和“服務(wù)半徑”視為學(xué)校撤并的核心指標(biāo)?？梢?，我國義務(wù)教育學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)過于推崇教育規(guī)模效應(yīng)，“一刀切”式的“撤點并?！毙袨閷?dǎo)致農(nóng)村大量小規(guī)模學(xué)校被合并或關(guān)閉，引發(fā)了新的社會矛盾。因此，我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從單一標(biāo)準(zhǔn)向多元標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。多元化學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）學(xué)業(yè)成績與學(xué)校教育質(zhì)量；（2）學(xué)校交通便捷性；（3）兒童上學(xué)安全；（4）生均教育成本；（5）學(xué)校規(guī)模；（5）服務(wù)人口；（6）學(xué)校物質(zhì)設(shè)施使用狀況；（7）學(xué)校對社區(qū)的價值等。決策者應(yīng)在多元標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上對學(xué)校進(jìn)行綜合評價并賦值打分，從而決定學(xué)校是否應(yīng)該撤并。

學(xué)校布局調(diào)整的程序正義問題也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的議題。公平正義的學(xué)校撤并程序有利于拓展民眾溝通渠道，遏制盲目的“撤點并?！毙袨?，真正辦人民滿意的教育。鄔志輝發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)學(xué)校撤并行為過于簡單化，缺少必要的程序。為確保農(nóng)村學(xué)校撤并程序的公正性，他提出，需要建立最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建完善公正的學(xué)校撤并程序包括以下環(huán)節(jié)：收集與分析學(xué)校運營事實、研究與制訂學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)、討論與決定學(xué)校撤并名單、告知與公布師生調(diào)轉(zhuǎn)計劃、評估與處置學(xué)?？臻e資產(chǎn)。從國際視角來看，發(fā)達(dá)國家對學(xué)校撤并有嚴(yán)格的法律程序規(guī)定，民眾參與是最核心的內(nèi)容之一。然而，有研究發(fā)現(xiàn)，在我國農(nóng)村學(xué)校撤并決策過程中，廣大居民、家長和教師參與率極低，部分群眾對學(xué)校撤并效果不滿意，低收入者和邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民對學(xué)校撤并效果滿意度更低。轉(zhuǎn)變政府職能，理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，擴(kuò)大民眾參與，構(gòu)建多元化利益表達(dá)機(jī)制，實施規(guī)范的學(xué)校撤并程序是改革的必由之路。

從學(xué)術(shù)界有關(guān)學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和程序的討論中可以得出以下結(jié)論：其一，學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不是自上而下的單一標(biāo)準(zhǔn)，而是考慮本土教育發(fā)展實際的多元化標(biāo)準(zhǔn)；其二，學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)是“建構(gòu)性”的，而非外來強加的普適性標(biāo)準(zhǔn)。換言之，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生于公正的程序之中，是在多元利益主體平等參與、互動與博弈中產(chǎn)生的。因此，彰顯弱勢群體的利益，讓家長、社區(qū)、教師等主體有更多的知情權(quán)和利益表達(dá)機(jī)會，既符合程序公平正義的原則，也能確保學(xué)校布局調(diào)整的有效性。

五、學(xué)校布局調(diào)整效果如何？

在缺乏嚴(yán)格因果關(guān)系設(shè)計的基礎(chǔ)上評價義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策實施效果是一個很困難事情。現(xiàn)有文獻(xiàn)從三個方面間接回應(yīng)了上述問題。其一，學(xué)校布局調(diào)整的效果評價；其二，學(xué)校布局調(diào)整存在的問題；其三，學(xué)校布局調(diào)整的滿意度評價。

在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，有學(xué)者認(rèn)為我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整促進(jìn)了教育資源的合理配置，提高了農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模效益，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展，提高了農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量。有學(xué)者對學(xué)校布局調(diào)整效益提出了質(zhì)疑。東梅等人運用DID方法對陜西省農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整對學(xué)生學(xué)習(xí)成績的影響進(jìn)行了實證分析，結(jié)果顯示：合并學(xué)校與未合并學(xué)校學(xué)生成績的差異并不顯著。如果將成績作為衡量教育質(zhì)量的指標(biāo)之一，我們沒有充分證據(jù)證明農(nóng)村學(xué)校合并政策一定能夠提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量。盧珂、杜育紅使用廣西壯族自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)考察農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整對學(xué)生成績的影響，對比兩水平增值模型和OLS估計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，學(xué)校布局調(diào)整總體上對小學(xué)生成績具有負(fù)向影響，對語文成績的影響尤為顯著。范銘等對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的成效表示質(zhì)疑，他們通過對陜西省13個區(qū)縣展開實證調(diào)查后提出，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整所追求的三個目的：合理配置教育資源、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育均衡發(fā)展均未達(dá)成。

關(guān)于學(xué)校布局調(diào)整中存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是布局調(diào)整加重了家庭教育負(fù)擔(dān)；二是布局調(diào)整引發(fā)的社會糾紛與矛盾；三是撤并農(nóng)村學(xué)校損害了社會弱勢群體的利益，也對學(xué)校的文化傳承功能帶來不利影響；四是布局調(diào)整帶來的學(xué)校管理及教育不公平問題。如學(xué)校規(guī)模增大所引發(fā)的學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫、“大班額”問題。萬明剛和白亮的研究表明，學(xué)校規(guī)模不能過大、過于集中化辦學(xué)，否則會帶來公平與效益的雙重?fù)p失。五是布局調(diào)整引發(fā)了教育質(zhì)量的下滑與學(xué)校輟學(xué)率的回升等。

學(xué)生、教師和家長等利益主體如何評價學(xué)校布局調(diào)整政策？通過對經(jīng)歷過學(xué)校布局調(diào)整的學(xué)生進(jìn)行調(diào)查，有研究認(rèn)為少部分學(xué)生對過遠(yuǎn)的上學(xué)距離及在校寄宿比較反感，大多數(shù)小學(xué)生對學(xué)校撤并持反對態(tài)度。汪傳艷的研究表明：絕大多數(shù)學(xué)生對布局調(diào)整后新校的硬件和師資水平給予了積極評價。進(jìn)一步調(diào)查顯示，59．8%的學(xué)生更喜歡新學(xué)校，17．9%的學(xué)生認(rèn)為兩者差不多，22．3%的學(xué)生更喜歡原來的學(xué)校。

華中師范大學(xué)課題組對11個省中小學(xué)教師的調(diào)查顯示：（1）總體上講，布局調(diào)整改善了教師的工作環(huán)境；（2）學(xué)校布局調(diào)整對不同教師產(chǎn)生了不同的影響。對于部分教師來說，學(xué)校布局調(diào)整發(fā)揮了積極效應(yīng)，如教學(xué)條件改善，信息渠道拓寬，教師交流增強等。然而，對于相當(dāng)一部分教師來說，學(xué)校布局調(diào)整導(dǎo)致其生活上不便利，工作上不適應(yīng)，心理壓力大。調(diào)查顯示，教師對學(xué)校布局調(diào)整效果的評價為：認(rèn)為布局調(diào)整“利大于弊”的占31．9%，認(rèn)為“弊大于利”的有12．5%，認(rèn)為“不好說”的達(dá)到55．6%。

對家長的調(diào)查顯示，總體上對學(xué)校撤并表示“贊成”的農(nóng)村家長占40．0%，“不贊成”的家長占24．5%，另有35．5%的家長對此不置可否。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，不同類型的農(nóng)村家長群體對學(xué)校撤并的態(tài)度存在差異：其一，近3成的農(nóng)民家長對學(xué)校撤并持反對態(tài)度；其二，家庭年收入越高者，對學(xué)校撤并表示贊同的比例越高，反之，則對學(xué)校撤并表示不贊同的比例越高；其三，生活在不同區(qū)域的家長對學(xué)校撤并的贊同度不同。與平原地區(qū)的農(nóng)村家長相比，山區(qū)、丘陵地區(qū)的農(nóng)村家長可能基于交通的考慮而對學(xué)校撤并的贊同度相對較低。

以上信息表明，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整是一項復(fù)雜的改革。新一輪學(xué)校布局調(diào)整在引發(fā)諸多問題的同時，該政策希望達(dá)到的目標(biāo)（無論是提高資源配置效率還是提高教育質(zhì)量）是否真正實現(xiàn)，目前還缺乏更充分更科學(xué)的證據(jù)。其次，對不同利益主體的調(diào)查顯示，農(nóng)村家庭對子女的教育需求存在差異性，學(xué)生、教師群體對學(xué)校布局調(diào)整效果的評價也存在差異，在實施學(xué)校布局調(diào)整過程中應(yīng)采取多元化模式而不是單一模式。

六、學(xué)校布局調(diào)整需破解的難題

以上五個方面議題的討論和文獻(xiàn)梳理給我們一些重要啟示。首先，有關(guān)學(xué)校布局調(diào)整形態(tài)、學(xué)校布局調(diào)整影響因素、學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)、程序及政策實施效果的研究有助于拓展我們的思維，辨明真相。某些錯誤的觀念應(yīng)當(dāng)拋棄，這些觀念包括：“學(xué)校規(guī)模越大越好”、“小規(guī)模學(xué)校就是差學(xué)?！薄ⅰ凹修k學(xué)一定會降低成本”、“布局調(diào)整就是撤點并校”、“教育城鎮(zhèn)化就是學(xué)校進(jìn)城”等。其次，從研究方法上看，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究方法多元，圍繞學(xué)校布局調(diào)整問題學(xué)者們運用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科研究方法。不過，從研究品質(zhì)來看，無論是量化研究還是質(zhì)化研究，其研究質(zhì)量都有待加強。從量化研究來看，目前基于因果關(guān)系設(shè)計的量化研究數(shù)據(jù)還相當(dāng)缺乏，這直接影響到對學(xué)校布局調(diào)整效果的評價；從質(zhì)化研究視角看，跨區(qū)域的個案比較研究還比較缺乏。從研究范式變革來看，未來的研究應(yīng)當(dāng)在研究設(shè)計、數(shù)據(jù)庫建設(shè)及質(zhì)化與量化結(jié)合方面下功夫。

從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口流動及戶籍改革新趨勢來看，未來若干年我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整亟須在以下幾方面做重點突破：

（一）農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展問題

越來越多的證據(jù)表明，“一刀切”式的、運動式的撤并學(xué)校給農(nóng)村教育的健康發(fā)展帶來了巨大的破壞，并引發(fā)了學(xué)生上學(xué)難、輟學(xué)率回升等問題。目前，國家已經(jīng)在戰(zhàn)略上認(rèn)識到村小和教學(xué)點等農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的重要性，但如何在經(jīng)費投入、管理體制變革、課程建設(shè)、師資配置、學(xué)校文化建設(shè)等方面促進(jìn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展？只有回歸鄉(xiāng)土、融入自然、拓展農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的文化傳承功能方能令其煥發(fā)生機(jī)與活力，才能真正打造美麗鄉(xiāng)村教育，在此方面需要做跨學(xué)科研究。

（二）農(nóng)村校車發(fā)展問題

學(xué)校布局調(diào)整政策的實施使得學(xué)生的上學(xué)距離變得更加遙遠(yuǎn)，義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”的原則面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在遠(yuǎn)距離求學(xué)背景下，如何有效保障學(xué)生上學(xué)安全，減少學(xué)生花費在上學(xué)路上的時間？從當(dāng)前現(xiàn)實看，我國農(nóng)村校車發(fā)展還存在諸多難題，包括校車需求問題、校車財政保障問題、學(xué)生校車資助問題、校車管理問題以及校車發(fā)展中政府責(zé)任等，對這些問題的深入研究有助于構(gòu)建校車發(fā)展的長效保障機(jī)制，為學(xué)校布局調(diào)整政策的實施提供重要支撐。

（三）農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展問題

興辦寄宿制學(xué)校有助于緩解學(xué)生“上學(xué)遠(yuǎn)”的問題，但任何政策都是一柄“雙刃劍”。寄宿制學(xué)校兒童身心能否健康發(fā)展？寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費撥款是否充足？生活教師、保安及后勤人員的編制如何保障？寄宿制學(xué)校管理如何提升？上述問題構(gòu)成了評價學(xué)校布局調(diào)整政策效果的一面鏡子，對上述問題的研究既是關(guān)注學(xué)校布局調(diào)整遺留問題，也是著眼長遠(yuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村教育可持續(xù)發(fā)展的重要議題。作為一種學(xué)校發(fā)展形態(tài)，學(xué)界還缺乏對寄宿制學(xué)校運行機(jī)制與效果的科學(xué)評價，這顯然是一個空白點。

（四）閑置校產(chǎn)處置問題

在義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整過程中，學(xué)校的閑置校產(chǎn)引發(fā)了人們極大的關(guān)注。從理論上講，閑置校產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)是學(xué)校布局規(guī)劃的重要組成部分，但新一輪學(xué)校布局調(diào)整因過于追求速度和效率，許多地方“先撤后建”的結(jié)果導(dǎo)致閑置校產(chǎn)的基線統(tǒng)計、產(chǎn)權(quán)歸屬和資產(chǎn)利用等問題依然懸而未決。如何明晰閑置校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性？如何有效利用閑置校產(chǎn)以推進(jìn)教育和公共事業(yè)發(fā)展？這是一個涉及教育、土地、規(guī)劃、建設(shè)、財政等部門的綜合性問題，需要多學(xué)科協(xié)同研究。尤其是考慮到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、戶籍改革新政及適齡人口回升的趨勢，如何恢復(fù)、保護(hù)和利用閑置校產(chǎn)更顯得十分迫切。

（五）布局調(diào)整與教育治理

探討義務(wù)教育學(xué)校布局的標(biāo)準(zhǔn)，思考標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的決策程序，這是學(xué)校布局調(diào)整政策分析和政策研究的重要問題。人們應(yīng)反思“效率至上”的價值觀，探索如何建立一個包含公平、質(zhì)量、均衡、效率等多元目標(biāo)的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)；同時，在學(xué)校撤并或恢復(fù)過程中，如何以公正的程序保障結(jié)果公平。這是學(xué)校布局調(diào)整研究必然要面對的問題。從教育治理視角審視學(xué)校布局調(diào)整問題，構(gòu)建平等、參與、互動式學(xué)校布局調(diào)整決策機(jī)制，讓多元主體有更暢通的利益表達(dá)渠道，這是一個重大的研究議題。

（六）地方政府教育決策機(jī)制

無論是盲目地“撤點并?！边€是盲目地恢復(fù)教學(xué)點，無論是“等、靠、要”還是教育支出的“擠出效應(yīng)”，這些現(xiàn)象都暴露出地方政府教育決策中的扭曲行為。是什么機(jī)制導(dǎo)致地方政府教育決策的持續(xù)扭曲？什么樣的制度安排有助于矯正地方政府在學(xué)校布局調(diào)整政策實施中的偏差行為？這顯然需要對地方政府績效考核制度以及中國特色的教育集權(quán)與分權(quán)制度進(jìn)行深入探討，尤其是要深入思考加大省級政府統(tǒng)籌力度與“以縣為主”教育管理體制改革的關(guān)系問題。

注釋

①T．胡森、T．N．波斯?fàn)査鬼f特：《教育政策與規(guī)劃》，見《教育大百科全書》，郭華譯，重慶：西南師范大學(xué)出版社，2011年，第65頁。

②雷萬鵬、謝瑤：《學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其政策反思》，《全球教育展望》2013年第5期；石人炳：《用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)中小學(xué)校布局調(diào)整》，《中國教育學(xué)刊》2004年第7期。

③中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)合理布局結(jié)構(gòu)研究課題組：《我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的背景、目的和成效——基于中西部地區(qū)6省區(qū)38個縣市177個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查與分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2008年第4期。

④龐麗娟：《當(dāng)前我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的問題、原因與對策》，《教育發(fā)展研究》2006年第4期。

⑤Cohn，Elchanan．“Economies of Scale in Iowa High School Operations．”TheJournalofHumanResources3，no．4（1968）．

⑥Cohn，Elchanan，and Teh－Wei Hu．“Economies of Scale by Program in Secondary Schools．”JournalofEducationalAdministration11，no．2（1973）．

⑦Chakraborty，Kalyan，Basudeb Biswas，and W．Cris Lewis．“Economies of Scales in Public Education：An Econometric Analysis．”ContemporaryEconomicPolicy18，no．2（2000）．

⑧Holland，David W．，and John L．Baritelle．“School Consolidation in Sparsely Populated Rural Areas：A Separable Programming Approach．”AmericanJournalofAgriculturalEconomics57，no．4（1975）．

⑨Tao，Hung－Lin，and Ming－Ching Yuan．“Optimal Scale of a Public Elementary School with Commuting Costs—A Case Study of Taipei County．”Economicsof EducationReview24，Issue 4（2005）．

⑩T．胡森、T．N．波斯?fàn)査鬼f特：《教育管理》，見《教育大百科全書》，郭華譯，重慶：西南師范大學(xué)出版社，2011年，第206－210頁。

?申美云、張秀琴：《教育成本、規(guī)模效益與中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整研究》，《教育發(fā)展研究》2004年第12期。

?雷萬鵬、謝瑤：《學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其政策反思》，《全球教育展望》2013年第5期。

?Bard，J．，C．Gardener，and R．Wieland．RuralSchoolConsolidationReport：History，ResearchSummary，ConclusionsandRecommendations．Norman，OK：National Rural Education Association，2005．

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