基于“價(jià)值理論”的高校專項(xiàng)資金管理模式

閆亞梅

（河北大學(xué) 財(cái)務(wù)處，河北 保定071002）

教育投入不足一直是制約我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的“軟肋”。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出，提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例?！笆濉币?guī)劃中明確提出：根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與支撐能力，優(yōu)化地方高等學(xué)校布局結(jié)構(gòu)。推動(dòng)地方各級(jí)政府加大對(duì)高等教育的投入，推進(jìn)高等學(xué)校有特色、高水平發(fā)展等措施，由國(guó)家、省、地市共同促進(jìn)高等教育的蓬勃發(fā)展。為了保證國(guó)家財(cái)政撥款不被截留挪用，發(fā)揮國(guó)家財(cái)政撥款的最大效益，財(cái)政部、教育部自2008年開始，在深入調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，提出了“建立與公共財(cái)政相適應(yīng)、科學(xué)規(guī)范的高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系，引入以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置方式”。2009年財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行規(guī)定辦法》，2011年，財(cái)政部修訂此辦法，規(guī)定：加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效益。2010年，河北省政府印發(fā)了《關(guān)于深化推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（冀政［2010］138號(hào)），要求建立健全貫徹預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)全過(guò)程的績(jī)效管理制度，強(qiáng)化“用錢必問(wèn)效、問(wèn)效必問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)效為先”的績(jī)效管理理念。

隨著國(guó)家財(cái)力投入的加大和對(duì)專項(xiàng)資金管理使用的明確規(guī)定，很大程度上改善了目前制約高校發(fā)展資金短缺的現(xiàn)狀和一定程度上保證了財(cái)政資金的使用效益。但是因?yàn)槟壳敖逃龘芸铙w系與學(xué)校財(cái)務(wù)管理體系不適應(yīng)，教育經(jīng)費(fèi)撥款進(jìn)度和資金使用節(jié)奏不匹配，并且資金使用缺乏有效的監(jiān)督、約束、考核機(jī)制，由此造成教育部門的“要錢花”“討錢花”和“亂收費(fèi)”“亂花錢”現(xiàn)象并存，教育一邊缺錢，一邊亂花錢，形成惡性循環(huán)。基于資金主管部門和使用部門不同的視角，通過(guò)對(duì)河北省有代表性高校的專項(xiàng)資金使用情況調(diào)研，普遍存在的問(wèn)題有以下幾方面。

財(cái)政資金下?lián)芊绞浇┗?，不利于充分調(diào)動(dòng)高校資金管理的積極性。資金主管部門為防止各高校對(duì)專項(xiàng)資金截流、挪用，一般財(cái)政專項(xiàng)資金在下?lián)軙r(shí)是以指標(biāo)通知單的形式具體到每一個(gè)實(shí)際項(xiàng)目，高校在指定范圍內(nèi)受傳統(tǒng)資金使用思維的影響，只對(duì)資金使用作記錄，預(yù)算僅限于收支平衡，高校缺乏有效的資源配置和合理有效使用教育經(jīng)費(fèi)的動(dòng)力。

財(cái)政資金使用時(shí)間格式化，資金定性化，不利于高校依據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際情況合理安排資金。資金主管部門對(duì)專項(xiàng)資金的使用在時(shí)間上一般要求，當(dāng)年經(jīng)費(fèi)當(dāng)年執(zhí)行完畢，11月下?lián)芙?jīng)費(fèi)原則上可以結(jié)轉(zhuǎn)一年，否則由財(cái)政收回資金平衡當(dāng)年預(yù)算，并且允許結(jié)轉(zhuǎn)的資金，第二年需要重新申報(bào)，經(jīng)全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)后才能夠再次予以下?lián)?、使用。而且在資金使用過(guò)程中對(duì)財(cái)政撥款資金，一味地強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?，不允許同類資金相互調(diào)劑，以致于資金使用效益低下。

財(cái)政資金下?lián)軙r(shí)間較晚，不適合高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定每年預(yù)算需全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)后方能執(zhí)行，受政策和資金層層分配的影響，一般財(cái)政專項(xiàng)資金每年最早6月下達(dá)，甚至更晚。并且在國(guó)庫(kù)集中支付改革后，所有財(cái)政資金均以國(guó)庫(kù)額度形式下?lián)埽蛸Y金到位較晚，高校要想盡早啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，就需要對(duì)已下達(dá)的國(guó)庫(kù)額度調(diào)劑使用或自有資金墊支，待專項(xiàng)資金國(guó)庫(kù)額度下?lián)芎?，再向?cái)政申請(qǐng)資金歸墊，一定程度上嚴(yán)重影響了高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，而且對(duì)國(guó)庫(kù)額度的調(diào)劑使用也降低了財(cái)政的監(jiān)管力度。

預(yù)算編制不完整，財(cái)政專項(xiàng)資金未全部納入高校資金分配范疇，增加了專項(xiàng)資金申報(bào)功利性和使用隨意性，不利于高校資金分配使用和監(jiān)管。一是專項(xiàng)資金未全部納入高校年度預(yù)算編制計(jì)劃，同時(shí)相關(guān)職能部門，缺乏必要的信息溝通與交流，使得高校財(cái)務(wù)在編制預(yù)算時(shí)不能統(tǒng)籌、全面考慮資金的合理分配。二是重申報(bào)輕落實(shí)，“爭(zhēng)取資金”是不少資金使用部門申請(qǐng)專項(xiàng)資金的動(dòng)力，一些部門為爭(zhēng)取財(cái)政資金，提高申報(bào)命中率，不僅集中大量人力、物力、財(cái)力從事專項(xiàng)資金申報(bào)工作，而且在申報(bào)過(guò)程中夸大項(xiàng)目實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。甚至同一個(gè)項(xiàng)目多頭申報(bào)，重復(fù)申報(bào)，多方位套取財(cái)政資金。以致專項(xiàng)資金到達(dá)后無(wú)法達(dá)到項(xiàng)目申報(bào)的要求，或重復(fù)立項(xiàng)造成財(cái)政資金浪費(fèi)。三是財(cái)政資金具體使用部門受下?lián)苜Y金量的大小和下?lián)苜Y金擁有時(shí)間的限制，對(duì)到位資金使用較為隨意。資金量較小的項(xiàng)目，因不能滿足資金使用部門對(duì)資金的實(shí)際需求，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)消化完額度指標(biāo)，而造成亂花錢，資金效益低下。而資金量充足的項(xiàng)目，因論證環(huán)節(jié)的不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，資金到位后，不知道如何花，形成大量資金沉淀。并且主管部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用時(shí)間上的要求，不可避免地造成資金使用部門年底突擊花錢，造成大量資金浪費(fèi)。

績(jī)效考核指標(biāo)體系缺乏個(gè)性，不利于合理考核資金使用效益。目前比較通用的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系包括：財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，其中財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括經(jīng)費(fèi)自給率、預(yù)算收支完成率、人員支出占事業(yè)支出的比率、公用支出占事業(yè)支出的比率、資產(chǎn)負(fù)債率、生均支出增減率等。該指標(biāo)體系簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)實(shí)際支出是否符合預(yù)算所計(jì)劃的支出，各項(xiàng)支出占比及對(duì)決算數(shù)與預(yù)算數(shù)的差異等進(jìn)行分析，不能反映不同資金性質(zhì)的資金使用績(jī)效。

針對(duì)以上專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，以“價(jià)值”為理念管好用好財(cái)政資金是目前解決專項(xiàng)資金管理瓶頸的有效途徑。“價(jià)值”理念的核心是，“以資金使用結(jié)果為導(dǎo)向的”資金管理模式。依托“用錢必問(wèn)效、問(wèn)效必問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)效為先”的績(jī)效管理理念，可采取以下具體解決辦法。

一，改變資金下?lián)芊绞?，資金主管部門依據(jù)國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃、可供分配的資金總量、所屬部門以往財(cái)政資金使用效果為基礎(chǔ)分配資金，以整體形式下?lián)芨咝?，高校在該總體資金使用范圍內(nèi)，根據(jù)各自實(shí)際情況，調(diào)劑資金，分清輕重緩急，發(fā)揮資金最大效益。

二，以項(xiàng)目建設(shè)周期為時(shí)段，在專項(xiàng)資金總體建設(shè)規(guī)劃內(nèi)，允許跨年度使用財(cái)政資金，可以有效制止高校為了留住財(cái)政資金，年底突擊花錢，造成資金的大量浪費(fèi)。同時(shí)允許高校在同類資金來(lái)源范圍內(nèi)，依據(jù)自身發(fā)展需要，整合資源集中財(cái)力，重點(diǎn)突破，加快單向縱深發(fā)展。

三，目前國(guó)庫(kù)集中支付改革背景下，在專項(xiàng)資金總體規(guī)劃內(nèi)，依據(jù)高校年度資金申請(qǐng)，采取由主管部門統(tǒng)一借款，年初按項(xiàng)目進(jìn)度預(yù)撥各高校專項(xiàng)資金，或經(jīng)費(fèi)預(yù)撥的同時(shí)相應(yīng)凍結(jié)各高校銀行存款，待全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)預(yù)算后，再相應(yīng)解凍該校凍結(jié)指標(biāo)，這樣既能滿足高校對(duì)資金的需求，又能充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付體系下的財(cái)政監(jiān)管職能。

四，建立預(yù)算編制委員會(huì)，注重項(xiàng)目資金論證，使多部門參與預(yù)算編制，加強(qiáng)資金分配權(quán)的相互制衡，避免隨意性、功利性及預(yù)算編制不完整性。一是擬訂詳實(shí)、具體的實(shí)施方案，以財(cái)務(wù)管理部門為主體，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門實(shí)質(zhì)性參與，強(qiáng)化預(yù)算流程系統(tǒng)和各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融合與信息共享，充分調(diào)動(dòng)各部門和全體教職工理財(cái)?shù)姆e極性和各職能部門在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)作用，將預(yù)算責(zé)任層層分解落實(shí)到部門，這樣既可以提高各部門工作積極性、創(chuàng)造性，又可以促進(jìn)信息更廣泛的傳遞、交流和反饋，使預(yù)算編制更具科學(xué)性和有效性，預(yù)算項(xiàng)目更具合理性和操作性。二是注重資金歸口管理部門和具體財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員的信息傳遞，使財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員了解項(xiàng)目的支出計(jì)劃，便于財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管。各資金使用單位在資金支出過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員與財(cái)務(wù)人員的溝通，使財(cái)務(wù)人員及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)度，及時(shí)安排項(xiàng)目資金，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。三是依據(jù)項(xiàng)目屬性量身定做擬定不同績(jī)效考核指標(biāo)體系，并且將考核結(jié)果作為今后資金使用部門申請(qǐng)資金和財(cái)務(wù)分配資金的重要依據(jù)，督促資金使用部門合理、有效、高效使用財(cái)政資金。

五，建立以“價(jià)值理論”為導(dǎo)向的績(jī)效指標(biāo)體系，考核財(cái)政資金使用效益。以優(yōu)化資源配置，調(diào)動(dòng)高校合理有效使用教育資源、促進(jìn)教育資源效益最大化的“價(jià)值理論”為動(dòng)力，建立一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以評(píng)價(jià)資金投入、產(chǎn)出功效，提高資金使用效率，保障高校持續(xù)發(fā)展。細(xì)化考核指標(biāo)體系，建立校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金預(yù)算分配掛鉤的方法，意在全程跟蹤管理，對(duì)資金投入情況、項(xiàng)目完成進(jìn)度、階段性目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差等進(jìn)行階段性跟蹤與反饋，從而督促資金使用者按進(jìn)度、按質(zhì)量圍繞績(jī)效目標(biāo)開展工作。具體績(jī)效指標(biāo)體系可分為三大類別：一是保障性指標(biāo)體系：包括水費(fèi)、電費(fèi)、辦公費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅等正常公用支出。二是發(fā)展性指標(biāo)：具體可分為項(xiàng)目支出在高校本身預(yù)算分配中占比，項(xiàng)目支出內(nèi)部構(gòu)造比率，設(shè)備購(gòu)置占比及設(shè)備使用率等指標(biāo)。三是可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)：具體可分為創(chuàng)收能力增長(zhǎng)比率、社會(huì)影響力、出版專著、人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高、就業(yè)率、學(xué)科點(diǎn)的數(shù)量及在同行中的排名等各項(xiàng)指標(biāo)。

以上績(jī)效考核指標(biāo)中的保障性指標(biāo)，屬高校自身發(fā)展必須具備的前提條件，支出占用比例不宜過(guò)高?？沙掷m(xù)性指標(biāo)，屬階段性指標(biāo)，項(xiàng)目完成后可根據(jù)項(xiàng)目前后相關(guān)質(zhì)的變化進(jìn)行對(duì)比。發(fā)展性指標(biāo)，應(yīng)結(jié)合高校自身發(fā)展，在資金分配中比例應(yīng)大幅提高。支出結(jié)構(gòu)在項(xiàng)目發(fā)展初期，資本性投入應(yīng)占比較大，發(fā)展中期資本性投入應(yīng)降低，而轉(zhuǎn)化及推廣費(fèi)用等支出應(yīng)加大，項(xiàng)目結(jié)束后結(jié)合可持續(xù)性指標(biāo)分析項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)項(xiàng)目專項(xiàng)資金通過(guò)以上各項(xiàng)指標(biāo)分類逐項(xiàng)分析，用以考核專項(xiàng)資金的使用效益，考核結(jié)果可作為各級(jí)主管部門在資金申請(qǐng)、分配時(shí)的重要參考依據(jù)，使有限的社會(huì)資源向發(fā)展效益好的單位傾斜，爭(zhēng)取資金效益最大化。

［1］陳江濤.高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)搭建構(gòu)想［J］.成都大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（12）：365－368.

［2］陳玉冰，宋金杰，劉艷玲，等.高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“雙控”管理機(jī)制探討［J］.會(huì)計(jì)之友，2012（11）：84－85.