山區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的路徑構(gòu)建
——以重慶市巫山縣為例

王志章,周方影

(1.西南大學 經(jīng)濟管理學院，重慶 400715；2.西南大學 含弘學院,重慶 400715)

一、引 言

我國是一個山地、丘陵、高原地區(qū)占主導地位的國家。其治理的行政區(qū)劃基本單位達到2860個(縣)，它們在我國經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設中起著承上啟下的作用。做好縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展這篇大文章不僅直接關系我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、整體城鎮(zhèn)化步伐和國家的可持續(xù)發(fā)展，還關系到全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

新中國成立尤其是改革開放30多年來，我國縣域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，為推動社會主義事業(yè)建設，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改善民生，提高國家軟硬實力作出了重要貢獻。但也應該清楚地看到，由于自然條件所限和制度上的安排，占國土面積三分之二的山地丘陵地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化與東部沿海地區(qū)相比存在巨大差距，如基礎設施建設欠賬太多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，輻射帶動功能不強，就業(yè)渠道狹窄，增收能力有限等。究其原因，最主要的就是缺乏包容性發(fā)展( inclusive development)的機會。

所謂包容性發(fā)展,就是要讓全體社會成員都能均衡、公平、合理地共享發(fā)展的權(quán)利、機會，能夠分享發(fā)展的成果。[1]或是通過扶貧或是益貧 、生產(chǎn)性就業(yè)、提升人力資源能力、加強社會保障等途徑使更多的人可以獲得自身能力的提高，均衡分享社會財富。[2]要想扭轉(zhuǎn)我國新時期山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化被動局面，就必須強化以縣域和重點鎮(zhèn)為主要載體的發(fā)展理念，強化空間科學規(guī)劃，集約發(fā)展要素，加強基礎設施投入，增加包容性發(fā)展的機會，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，營造良好發(fā)展環(huán)境，促進山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。因此，著力研究我國山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題，提出解決辦法，對推動我國新時期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

重慶市屬于北半球副熱帶內(nèi)陸地區(qū)，位于東經(jīng)105°11'～110°11'、北緯28°10' ～32°13'之間，轄區(qū)主要以丘陵、低山為主，平均海拔為400米。地勢從南北兩面向長江河谷傾斜，起伏較大，多呈現(xiàn)“一山一嶺”、“一山一槽二嶺”的形貌，地形地貌是中國的典型縮影。重慶自直轄以來，經(jīng)濟社會有了較大發(fā)展， 2012年全市城鎮(zhèn)化率達到56.98%[3]，高于全國平均水平，位于西部榜首。但由于存在大農(nóng)村大城市的格局，山區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化率依然很低。[4]本文選擇具有典型山區(qū)特點的重慶市巫山縣為實證研究對象，通過文獻研究、抽樣調(diào)查、模型評價、統(tǒng)計分析等方法，構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價指標體系等，研究我國山地丘陵地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、存在的主要問題及原因，并以此為邏輯起點提出了山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的主要路徑，以期為做好我國山地丘陵地區(qū)城鎮(zhèn)化這篇大文章提供新的思考和借鑒。

二、巫山縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價方法構(gòu)建

(一)巫山縣基本情況及城鎮(zhèn)化發(fā)展概述

巫山位于重慶最東端，地處三峽庫區(qū)腹地，東鄰湖北巴東，南連湖北建始，西抵奉節(jié)，北依巫溪，幅員面積2 958平方公里，轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、315個村、30個居委會，總?cè)丝?1萬。巫山屬亞熱帶季風性濕潤氣候區(qū)，年均氣溫18.4℃，日照充足，雨量充沛，立體氣候明顯，適宜各種農(nóng)作物生長。全縣有林地320萬畝，森林覆蓋率高達51%。[5]

經(jīng)過“十一五”規(guī)劃建設，巫山縣城鎮(zhèn)化得到較大程度的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提升。從2006年的22.6%增長至2012年的33.33%[6][7]，城鎮(zhèn)化建設成效顯著。但是城鎮(zhèn)化過程中也伴生了很多影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的非包容性因素。首先，由于山區(qū)特殊的環(huán)境約束，同多數(shù)山區(qū)縣域城鎮(zhèn)一樣，巫山縣城鎮(zhèn)規(guī)劃不健全，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。其次，由于地理、歷史條件的限制，基礎設施建設落后，不能滿足城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。再次，閉塞的交通、封閉的發(fā)展環(huán)境使得巫山縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不突出，經(jīng)濟對城鎮(zhèn)化的貢獻率低。最后，地域局限使城鄉(xiāng)差距嚴重，城鄉(xiāng)居民享有的權(quán)利不均等，發(fā)展機會不均等，城鎮(zhèn)化成果缺乏共享機制。綜上所述，巫山縣的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展情況較為全面地反映了我國山區(qū)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的實況，具有典型性與代表性。以巫山縣為個案，探究整個國家山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的道路，對于研究山區(qū)城鎮(zhèn)化存在的普遍問題具有重要意義。堅持以人為本，倡導包容性發(fā)展，減少山區(qū)與非山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均等現(xiàn)象是促進縣域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別的重要環(huán)節(jié)與關鍵所在。

(二)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價指標體系的設計

縣域城鎮(zhèn)化評價指標體系不僅要能夠全面反映城鎮(zhèn)化的實質(zhì)和內(nèi)涵,體現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會文化、基礎設施等方面的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平,而且要能夠反映城鎮(zhèn)化的動態(tài)演化過程,體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，且各指標要有可比性、可獲得性、可度量性,以體現(xiàn)指標體系的科學性、可行性。[8]基于上述原則，本文借用仇方道(2006)等學者前期研究成果，構(gòu)建起巫山縣城鎮(zhèn)化水平評價體系。該體系主要包括以下四個子系統(tǒng)：人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展城鎮(zhèn)化、社會文化城鎮(zhèn)化以及基礎設施城鎮(zhèn)化?？h域城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展綜合評價指標體系，則選取了經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、社會文化城鎮(zhèn)化以及基礎設施城鎮(zhèn)化四個維度(見表1)，設計出縣域城鎮(zhèn)化評價模型，以此來評價樣本縣縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀。

表1 巫山縣城鎮(zhèn)化水平評價體系

三、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評估方法

(一)數(shù)據(jù)的來源

1.實地調(diào)研

2012年8月22日至29日，作者深入重慶市巫山縣進行隨機抽樣、訪談，以舉行小型座談會的形式，圍繞山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀進行調(diào)研。本次調(diào)研共發(fā)放問卷700份，回收有效問卷654份，占問卷總數(shù)的93.4%。對30人進行了深度訪談，并多次召開小型座談會，參加人數(shù)達50余人。將收回的654份有效問卷的數(shù)據(jù)錄入SPSS20.0軟件，對量表進行Cronbach’s 檢驗，Cronbach’s 系數(shù)為0.904，大于0.8，說明問卷之間具有較高的內(nèi)部一致性，穩(wěn)定性較好，研究結(jié)果可信度較強。

2.基于近幾年巫山縣統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)分析

后文建模所采用的數(shù)據(jù)主要來源于以下方面。(1)相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《重慶市巫山縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報(2006-2011)》和重慶市統(tǒng)計信息網(wǎng)。(2)相關政策主要來源于巫山縣人民政府發(fā)展規(guī)劃。

(二)熵值法基本原理與測算步驟

(1)設有n個指標,m個年份,則形成原始資料矩陣X=(Xij)mn。對于某項指標Xj,若指標值Xij差距越大,該指標在綜合評價中所起作用也就越大，反之就越小。若某項指標的指標值全部相等,則該指標在綜合評價中不起作用。[9]在信息論中,存在函數(shù)關系:H(x)=-∑f(XK)lnf*(XK)。式中,左邊H(x)為信息熵,是系統(tǒng)無序程度的度量;右邊-∑f(XK)lnf(XK)為信息,是系統(tǒng)有序程度的度量；兩者絕對值相等,符號相反。某項指標的指標值離散程度越大,則H(x)就越小,該指標所提供的信息量也就越大,故其權(quán)重也應越大；反之,指標間離散程度越小,信息熵就越大,其容納的信息量也相應越小,權(quán)重理應越小。[10]因此,根據(jù)指標間的離散程度,用信息熵來確定指標權(quán)重,為城鎮(zhèn)化水平評估提供科學依據(jù)。

(2)首先矩陣X中的不同指標的量綱是不同的，必須對原始資料矩陣進行標準化。矩陣標準化的方法很多，本文主要采用歸一化方法：[11]

(3)各個屬性對決策目標的影響程度稱之為屬性權(quán)重[12]。

其中，j=1,2,…,n看作信息量的分布，這個分布是一致的，并且r1j,r2j,…,rmj之間相差越小，熵Eij越大。

(4)計算出定義屬性Xj對于各城市方案的區(qū)分度Gj，[13]有Gj=1-EJ

(5)計算各個屬性的權(quán)重，即：區(qū)分度Gj越大，其權(quán)重就越大，記權(quán)重為wj[14]。

(6)用所得權(quán)重wj乘以各指標標準化以后的值rij，得各子系統(tǒng)城鎮(zhèn)化水平指數(shù)Ui=wj*rij。[15]

(7)最后假設四大類城鎮(zhèn)化指標在巫山縣的城鎮(zhèn)化進程中貢獻率相同，權(quán)重均為0.25。將各系統(tǒng)指標乘以0.25并求和，得到城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的綜合指標。[16]

四、基于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評估體系的結(jié)果分析及原因探究

基于上述研究方法，本文根據(jù)2006年至2011年巫山縣經(jīng)濟、社會文化、人口、基礎設施四方面城鎮(zhèn)化水平以及綜合城鎮(zhèn)化水平指標值，繪制出如圖1 所示的巫山縣城鎮(zhèn)化水平變化趨勢圖，在此基礎上分析巫山縣城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，探究影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的原因。當前影響巫山縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素主要有以下幾個方面。

圖1 巫山縣城鎮(zhèn)化水平變化趨勢

(一)人口規(guī)模趨同性強，人口城鎮(zhèn)化實現(xiàn)壓力大

合理的城鎮(zhèn)人口規(guī)模是增強城鎮(zhèn)吸引力，擴大城鎮(zhèn)溢出效應的關鍵。城鎮(zhèn)規(guī)模不合理，直接影響人口向城鎮(zhèn)的集聚，制約城鎮(zhèn)化成果的輻射效應。近幾年，由于巫山縣政府城鎮(zhèn)規(guī)劃較為合理，不僅城鎮(zhèn)規(guī)模有所擴大，而且涌現(xiàn)出很多規(guī)模較大的鄉(xiāng)，進一步增強了城鎮(zhèn)化的吸納能力。但是巫山縣城鎮(zhèn)規(guī)模整體偏小，城鎮(zhèn)等級不明確，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展存在較大的雷同性。由圖1可知，巫山縣人口城鎮(zhèn)化指數(shù)一直處于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評估體系的最底層，與其他城鎮(zhèn)化指標存在較大的差距，且進程緩慢。由圖2可以看出，巫山縣各城鎮(zhèn)人口規(guī)模相差不大，有7個城鎮(zhèn)人口集中于8857人至10315人之間，少數(shù)中心鎮(zhèn)溢出效應不明顯，難以形成對周邊城鎮(zhèn)人口的吸引力。巫山縣14個鄉(xiāng)中，人口規(guī)模超過一萬的有8個，與城鎮(zhèn)人口規(guī)模相當，甚至高于某些城鎮(zhèn)，人口由鄉(xiāng)向鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的動力不足。綜上所述，受山區(qū)特殊的地理環(huán)境及城鎮(zhèn)發(fā)展歷史較短等原因的影響，巫山縣城鎮(zhèn)化規(guī)模較小，發(fā)展模式趨同，“大農(nóng)村”現(xiàn)象突出。山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)規(guī)模不合理削弱了人口向城鎮(zhèn)集聚的動力，拉大了與非山區(qū)城鎮(zhèn)的差距，不利于人口城鎮(zhèn)化進程的推進以及綜合城鎮(zhèn)化水平的提高。

圖2 巫山縣城鎮(zhèn)規(guī)模圖

(二)基礎設施建設滯后，城鎮(zhèn)化動力不足

近年來，巫山縣基礎設施建設有了一定程度的發(fā)展，交通事業(yè)、醫(yī)療保障等有了長足進步。但是從圖1可以看出，巫山縣基礎設施建設發(fā)展整體水平較低，遠遠低于經(jīng)濟、社會文化以及綜合城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，且發(fā)展不穩(wěn)定，呈現(xiàn)典型的階段性特征。巫山縣基礎設施建設過程可分為3個時期，2006～2007年為快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化指標增長了0.0656，增長率為56.36%。2007～2010年為較快發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化指標從0.1164增長至0.1719，年均遞增率為13.88%。2010年、2011年為又一次快速發(fā)展時期，年遞增率為26.70%。

由于山地較多，地形復雜，巫山縣基礎設施建設滯后，特別是交通發(fā)展極為落后。近年來財政對基礎設施的支出不均衡，與其他基礎設施支出指標相比，財政對交通的支持力度較小，導致交通發(fā)展嚴重落后于城鎮(zhèn)化建設。落后的交通，減少了巫山縣與中東部發(fā)達地區(qū)的交流與合作，妨礙了先進管理技術(shù)的引進和眾多優(yōu)秀企業(yè)的入駐，減緩了產(chǎn)業(yè)拓展與技術(shù)革新的速度，一定程度上減弱了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。交通通達度較低，使大量勞動力無法及時獲得準確的信息，喪失了較多在大城市發(fā)展的機遇，不利于居民收入水平和生活水平的提高?？偠灾?，由于地形的束縛及政府決策的約束，巫山縣存在一般山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎設施建設瓶頸：交通設施落后，城鎮(zhèn)化的輻射范圍小，一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化進程。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

發(fā)達的產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化順利進行的關鍵，是農(nóng)民工充分就業(yè)的保障，是實現(xiàn)全面城鎮(zhèn)化的必要平臺。近幾年巫山縣經(jīng)過城鎮(zhèn)化建設，各產(chǎn)業(yè)有了一定的發(fā)展：第一產(chǎn)業(yè)比重減少，二、三產(chǎn)業(yè)比重提升，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。但是由于巫山縣地處西部山地丘陵區(qū)，早期國家政策支持力度小，加之自身發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)濟對城鎮(zhèn)化的貢獻較小。如圖1所示，2006年至2011年巫山縣經(jīng)濟城鎮(zhèn)化總體水平較高，但是增長速度較慢。2006年至2007年經(jīng)濟城鎮(zhèn)化速度較快，經(jīng)濟城鎮(zhèn)化水平高于綜合城鎮(zhèn)化和基礎設施城鎮(zhèn)化水平。2007年以后，巫山縣經(jīng)濟城鎮(zhèn)化速度放緩，發(fā)展水平逐漸靠近綜合城鎮(zhèn)化水平和基礎設施城鎮(zhèn)化水平，2010年甚至低于綜合城鎮(zhèn)化水平和基礎設施城鎮(zhèn)化水平，經(jīng)濟城鎮(zhèn)化發(fā)展動力減弱。

由圖3 可知，巫山縣三大產(chǎn)業(yè)中，第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)了較大比重。廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平較低，2011年僅為25.77%，遠遠低于重慶市平均水平(54%)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，大量勞動力滯留農(nóng)村，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎薄弱。由于缺少國家、政府部門的政策支持，對外來企業(yè)的吸引力較弱，當?shù)仄髽I(yè)難以引進先進的生產(chǎn)技術(shù)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較低。以煤鐵為主導的第二產(chǎn)業(yè)還屬于傳統(tǒng)的資源消耗型發(fā)展模式，資源消耗大，經(jīng)濟產(chǎn)出低，吸收就業(yè)有限。第三產(chǎn)業(yè)雖然處于主導地位，但是從2007年至2010年一直呈現(xiàn)下降趨勢，2010年以后才出現(xiàn)緩慢增長的態(tài)勢。綜上所述，由于受區(qū)位、政策扶持力度影響，巫山縣工業(yè)化與非山區(qū)、特別是發(fā)達地區(qū)存在較大差距，生產(chǎn)性就業(yè)不足，經(jīng)濟體量小，無法帶動整個區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

圖3 2006～2011年巫山縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

(四)財政支出不均等，城鎮(zhèn)化發(fā)展中非包容性因素多

中央和地方政府的財政支持是城鎮(zhèn)化順利實現(xiàn)的重要物質(zhì)保障，財政支出不均等，嚴重影響城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展。巫山縣社會文化城鎮(zhèn)化水平均高于其他指標，一直呈現(xiàn)較快的增長態(tài)勢，城鎮(zhèn)化過程中社會文化事業(yè)發(fā)展較好(如圖1)，這與地方政府的財政支出密切相關，但是財政對各項文化事業(yè)的支持力度存在較大差異。由圖4和表2可知，巫山縣基礎教育發(fā)展較好，財政對基礎教育的投資力度一直很大。但是，基礎教育整體發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)教育資源不均等。通過巫山縣龍水村的調(diào)研分析可知，當?shù)匦W較多，中、高等院校匱乏，農(nóng)村學生要到距離較遠的城鎮(zhèn)接受高等教育，極為不便。中高等教育普及效果較差，入學率遠遠低于全國的平均水平，甚至與重慶市整體發(fā)展情況相差甚遠。財政支出中科技的比重最小，遠遠落后于其他指標，且增長趨勢不明顯。以上因素導致巫山縣城鎮(zhèn)化建設過程中高素質(zhì)人才缺乏，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高困難。

圖4 各指標在一般財政支出中所占比重

由圖4可知，巫山縣財政對社會保障和就業(yè)的支出比重波動較大，且自2007年呈逐漸下降的趨勢。對公共服務的財政支出呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，且整體水平低。由以上分析可知，巫山縣在城鎮(zhèn)化基礎設施建設中，社會保障和公共服務發(fā)展不穩(wěn)定，財政支持力度小，以巫山縣為代表的山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏必要的資金保障。

表2 巫山縣與重慶市、全國的學齡兒童以及普通初中入學率比較

(五)城鄉(xiāng)差距大，二元化問題突出

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是建設現(xiàn)代化的需要，也是實現(xiàn)山區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化的必然要求，城鄉(xiāng)差距過大，必然影響社會穩(wěn)定和諧。巫山縣近年來通過各項扶貧助貧措施，幫助大批貧困人口擺脫貧窮，使他們過上了較為穩(wěn)定的生活，特別是成功解決了三峽移民問題，減少了貧困人口的產(chǎn)生。

但是總的來說，巫山縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，較多人口滯留在農(nóng)村，城鄉(xiāng)之間存在著較大差距，城鄉(xiāng)二元化問題突出，嚴重影響著社會的和諧穩(wěn)定。一方面巫山縣未能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果共享，其中最明顯的表現(xiàn)就是收入差距問題。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化不發(fā)達，大部分農(nóng)民只能開墾山地從事簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入來源單一，與城鎮(zhèn)人口存在較大差距，如2011年城鎮(zhèn)人均可支配收入為15 770元，農(nóng)村人均純收入僅為4 867元。收入差距的懸殊必然帶來城鄉(xiāng)消費能力的差距。廣大農(nóng)村地區(qū)消費不足嚴重制約著縣域整體的消費能力，影響著經(jīng)濟發(fā)展。另一方面城鄉(xiāng)居民社會福利不同，享有的權(quán)利不均等?？傮w來說，由于城鎮(zhèn)地形較為開闊平坦，城鎮(zhèn)化起步早，經(jīng)濟發(fā)展迅速，就業(yè)機會、受教育機會較多，城鎮(zhèn)居民享有更多的發(fā)展空間與機遇，享受更為便捷優(yōu)質(zhì)的基本公共服務和基礎設施，早期城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果主要被城鎮(zhèn)居民享有。然而廣大農(nóng)村地區(qū)地形封閉，交通滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史較短，教育資源匱乏，居民素質(zhì)較低；基本的公共服務、養(yǎng)老醫(yī)療等社會保障不健全，缺乏一張最基本的社會安全網(wǎng)。而且由于城鄉(xiāng)各種門檻的制約，導致眾多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移困難，即使一部分農(nóng)民工能夠進入城鎮(zhèn)務工，也享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務，面臨被邊緣化的尷尬處境。

五、促進山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的對策建議

基于巫山縣城鎮(zhèn)化水平評價體系分析結(jié)果，可以看出該縣新型縣域城鎮(zhèn)化制約因素較多，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型任務艱巨。因此，要實現(xiàn)巫山縣城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，走新型城鎮(zhèn)化道路，必須樹立包容性發(fā)展理念。即合理規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展空間；加快基礎設施建設，增強城鎮(zhèn)化建設動力；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展山區(qū)特色經(jīng)濟；縮小城鄉(xiāng)二元差距，保障縣域主體享有平等的發(fā)展權(quán)利和均等的發(fā)展機會，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。政府需要進一步轉(zhuǎn)變職能，做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，為包容性發(fā)展提供政策支持，徹底廢除影響山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的制度約束。

(一)合理控制縣域城鎮(zhèn)規(guī)模，增強對流動人口的吸引力

合理的城鎮(zhèn)規(guī)模是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵要素。從文章對城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀的分析不難看出，巫山縣縣域城鎮(zhèn)人口規(guī)模嚴重偏小且趨同，究其原因，主要是缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)劃，缺乏相應的產(chǎn)業(yè)支撐。為此，一要合理規(guī)劃城鎮(zhèn)人口規(guī)模，做好不同等級城鎮(zhèn)發(fā)展的配套工作，提升城鎮(zhèn)化對外來人口的吸引力。針對巫山縣城鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀，應集中力量將重點城鎮(zhèn)建設成為更高一級的城市，吸收更多周邊中等規(guī)模城鎮(zhèn)的剩余勞動力，緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力?？梢詫⑷丝谝?guī)模比較大的巫峽鎮(zhèn)、大昌鎮(zhèn)、廟宇鎮(zhèn)以及福田鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象，完善城鎮(zhèn)功能，拓展城鎮(zhèn)規(guī)模，增強其對周圍中小城鎮(zhèn)的吸引力。加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，暢通與周邊農(nóng)村地區(qū)的交流渠道，吸引更多的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，解決農(nóng)村勞動力浪費問題。規(guī)模稍大的農(nóng)村也可以借助新農(nóng)村發(fā)展機遇，發(fā)揮自身優(yōu)勢，走出一條適合當?shù)貙嶋H的經(jīng)營之路。二要加快縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強對外來人口的吸引力。巫山縣應優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保證第一產(chǎn)業(yè)合理比重的同時，加快發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。結(jié)合當?shù)芈糜钨Y源豐富的實際，重點發(fā)展特色服務業(yè)。合理規(guī)劃，完善旅游業(yè)管理體系，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)性就業(yè)，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模。實踐表明，山區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)必須依賴產(chǎn)業(yè)的帶動，根據(jù)實際合理布局城鎮(zhèn)規(guī)模，使其層次鮮明，功能明確，增強城鎮(zhèn)對人口的吸引力。

(二) 完善基礎設施建設，提高山區(qū)交通通達度

交通作為擴大城鎮(zhèn)輻射范圍的重要工具，在縣域新型城鎮(zhèn)化過程中起著至關重要的作用。從上面的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析中可以明顯看出巫山縣道路通達度低，交通發(fā)展嚴重滯后于城鎮(zhèn)化建設，究其原因主要是基礎設施建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展脫節(jié)，山區(qū)地形束縛大，管理缺位。為此，一方面要完善對城鎮(zhèn)已有道路的交通管理，提高城鄉(xiāng)暢通率，加強內(nèi)外信息交流，提高運輸效率。適度增加鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間車輛的營運班次，提高交通便捷度，方便居民生活。另一方面要借力三峽工程后續(xù)工作、秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)等發(fā)展機遇，加強與周圍發(fā)達地區(qū)的合作。開展與更多地區(qū)的交通往來，完善縣域交通體系。根據(jù)巫山縣山地較多這一縣情，應該重點發(fā)展短距離公路交通，加快山區(qū)公路的等級改造工作，加強山區(qū)與外界的聯(lián)系。實踐表明，交通落后已經(jīng)成為制約山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設必須大力發(fā)展交通，提高山區(qū)交通通達度。

(三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主導因素，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎。由上面的分析不難發(fā)現(xiàn)巫山縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，沒有完全形成“三、二、一”的發(fā)展格局，主要原因是缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，缺乏對當?shù)刭Y源稟賦的充分了解。為此，在新型城鎮(zhèn)化過程中需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的帶動作用。農(nóng)業(yè)上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的小農(nóng)式生產(chǎn)方式，提高機械化水平，進行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；因地制宜，發(fā)展各種經(jīng)濟作物，形成各地不同特色的支柱產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工及商品化經(jīng)營；充分利用當?shù)貎?yōu)越的自然條件，繼續(xù)發(fā)展以高山烤煙、中山糧油、低山果蔬為主的“三帶”優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)，擴大經(jīng)濟作物的種植比重；充分利用山地優(yōu)勢發(fā)展林業(yè)，并結(jié)合實際發(fā)展“農(nóng)家樂”等產(chǎn)業(yè)，擴大旅游業(yè)規(guī)模。當?shù)卣訌妼r(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以及公共設施的支持，積極發(fā)展與周圍大學的合作關系，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，拓展農(nóng)產(chǎn)品市場。第二產(chǎn)業(yè)要進行生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少資源消耗，提高管理、技術(shù)水平；及時淘汰高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，進行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，走新型工業(yè)化道路；改變以煤鐵為主的發(fā)展局面，繼續(xù)深化對全縣煤炭企業(yè)的重組，進行深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，保護環(huán)境，取得更大的社會效益；創(chuàng)造條件建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強產(chǎn)業(yè)間的合作與交流，提升規(guī)模效應。在做好生態(tài)環(huán)境保護工作的同時，積極承接中東部發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，抓住新一輪的發(fā)展機遇；繼續(xù)貫徹落實“十八大”創(chuàng)新精神，大力發(fā)展以知識、科技密集型為主導的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強競爭力；努力提高第三產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務業(yè)的比重，發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)的主導作用，擴大社會服務。巫山縣擁有豐富的旅游資源，要把特色旅游業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的支柱，提升旅游業(yè)對社會發(fā)展的貢獻率，通過發(fā)展包容性旅游實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟更快更好發(fā)展。[17]充分利用當?shù)刎S富的旅游資源，加強對旅游業(yè)的管理與開發(fā)，優(yōu)化旅游路線。深入發(fā)掘旅游的文化內(nèi)涵，延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使經(jīng)濟獲得持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造更多的崗位增加生產(chǎn)性就業(yè)，實現(xiàn)巫山縣經(jīng)濟的包容性發(fā)展。 實踐表明，落后山區(qū)必須結(jié)合當?shù)貙嶋H，發(fā)揮獨特地理優(yōu)勢，利用豐富的特色資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，走出一條有山區(qū)特色的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

(四)加快推進體制改革，合理分配財政支出

財政支撐是經(jīng)濟社會發(fā)展的必要物質(zhì)保障，也是縣域城鎮(zhèn)化建設過程中各項事業(yè)全面發(fā)展的關鍵。從上面的分析可以得出，巫山縣城鎮(zhèn)化過程中財政對各項事業(yè)的支出不均等，主要原因是分配體制不合理。為此必須推進分配體制改革，合理分配財政支出。一是加大對科技的支出，積極承擔、引進重大科技項目，提高科技成果的轉(zhuǎn)化率。建立科技示范點，積極組織對相關人員進行技術(shù)培訓，擴大科學宣傳，提高居民整體的科技素養(yǎng)。二是財政需向高等教育傾斜，在做好基礎教育的同時注意提高高等教育的質(zhì)量，培養(yǎng)更多高水平人才。積極發(fā)展與周圍高校的合作交流，深化與西南大學等一批重點高校的聯(lián)系，建立長期的人才培養(yǎng)機制。三是財政要適當向農(nóng)村教育傾斜，提升小學教育水平，興建初、高中學校，保障教育的公平性，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，使農(nóng)村居民擁有與城鎮(zhèn)居民平等的發(fā)展機會。實踐表明，山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展底子薄，資金不足，新型城鎮(zhèn)化建設過程中必須提高財政對山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化建設的支持力度。

(五)加快行政體制改革，減少新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)巫山縣城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的重要目標，也是重慶市社會改革的重點。由以上分析不難發(fā)現(xiàn)，受行政體制束縛等因素影響，巫山縣存在較為嚴重的城鄉(xiāng)二元問題。為此政府要做好以下工作：一是應該積極暢通就業(yè)渠道，及時發(fā)布就業(yè)信息，做好農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的工作；擴大財政的支持力度，保證當?shù)匕l(fā)展項目從規(guī)劃到實施的順利進行；做好交通、通信等基礎設施，為外來企業(yè)入駐、當?shù)仄髽I(yè)走出去提供方便。二是要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)就業(yè)當?shù)鼗?，提高農(nóng)村居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距。根據(jù)本地實際，采取政策上或者財政上的優(yōu)惠，扶持一批有當?shù)靥厣钠髽I(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，擴大就業(yè)，使更多的勞動者獲得平等參與經(jīng)濟建設的權(quán)利，增加收入，提升消費水平。三是加大對農(nóng)村社會福利的投入。提高農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障水平，適度擴大社會保障的覆蓋范圍，提高醫(yī)藥報銷比例。對于進城務工的農(nóng)民工，要加強技術(shù)培訓，使他們獲得基本的生活技能。增加財政對農(nóng)民工子女的教育支持，使城鎮(zhèn)學校無條件向外來人口開放，使他們獲得與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，保證農(nóng)民工子女獲得與發(fā)達地區(qū)居民平等的受教育的權(quán)利。完善社會保障房政策，使農(nóng)民工及其子女住有所居，與城市居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果。實踐表明，早期行政體制的束縛是影響山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因子，實現(xiàn)落后山區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化必須革除早期行政體制的弊端，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供制度支持。

(六)轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府

政府作為整個城鎮(zhèn)化建設的主要參與者，對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展起著不可或缺的作用。巫山縣城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了一系列問題，一個重要原因就是政府沒有扮演好自己的角色。為此，政府應該轉(zhuǎn)變職能，找準定位，更好地為城鎮(zhèn)化服務。地方政府應從戰(zhàn)略的高度加強對縣域新型城市化問題的認識，把“包容性發(fā)展”納入戰(zhàn)略層面，轉(zhuǎn)變角色定位，切實為發(fā)展服務。做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照“一鎮(zhèn)一圖一特色一風貌”的要求，編制具有地方特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模，健全城鎮(zhèn)體系。嚴把質(zhì)量關，完善基礎設施、公共服務，保證城鎮(zhèn)化主體享有均等的權(quán)利。完善經(jīng)濟體制、戶籍制度等相關政策，加強對企業(yè)的監(jiān)管，擴大城鎮(zhèn)體量，讓更多的人享有均等的發(fā)展機會。創(chuàng)新管理模式，轉(zhuǎn)變政府職能，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使更多的人享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

六、結(jié) 語

巫山縣作為重慶市的一個山區(qū)偏遠小縣，善于把握發(fā)展機遇，經(jīng)過近幾年的努力，城鎮(zhèn)化建設取得較大成果，城鎮(zhèn)化已進入加速發(fā)展的關鍵時期。但由于政治、經(jīng)濟體制約束以及自身發(fā)展基礎、自然資源、生態(tài)條件等限制，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出許多問題: 城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展尚未完全形成“三、二、一”產(chǎn)業(yè)分布的合理格局，對周邊中小城鎮(zhèn)的輻射能力不強，生產(chǎn)性就業(yè)困難；財政支出不均衡，制約包容性發(fā)展的因素多；城鎮(zhèn)規(guī)模不合理，人口城鎮(zhèn)化水平較低；基礎設施不配套，城鎮(zhèn)化輻射范圍?。粡V大勞動力被排斥在城鎮(zhèn)邊緣，收入低，享受不到與城鎮(zhèn)人口同樣的待遇；較為嚴重的城鄉(xiāng)二元化問題，影響了經(jīng)濟發(fā)展成果的共享，導致城鄉(xiāng)日益嚴重的矛盾。解決這些問題已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的緊要任務，在新型城鎮(zhèn)化背景下走包容性發(fā)展之路無疑是一個很好的選擇。它對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鞏固城鎮(zhèn)發(fā)展基礎、提高人口素質(zhì)、完善社會保障、緩解城鄉(xiāng)二元矛盾、維護社會公平正義具有重要意義。

重慶市作為一個最年輕的直轄市以及山地丘陵區(qū)發(fā)展較快的城市，應充分利用各種優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展。各地區(qū)、各級部門應根據(jù)實際，將包容性發(fā)展與地方特色相結(jié)合，使其在重慶市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造條件，讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有地區(qū)、惠及所有人群，為構(gòu)建和諧社會做出積極貢獻。

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