具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用及其治理

朱然

摘要：黨的十八大提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。自由裁量權(quán)濫用是具體行政審批服務(wù)中的突出問題。解決具體行審批服務(wù)中自由裁量權(quán)的濫用，必須加強(qiáng)行政審批權(quán)相關(guān)規(guī)則建設(shè)，用規(guī)則代替?zhèn)€人意識。

關(guān)鍵詞：行政審批；公共服務(wù)；自由裁量權(quán)濫用；治理

中圖分類號：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0079-03

在法治社會里，公民可以從事一切活動。除非法律有禁止，行政審批正是權(quán)利和禁止這兩者的結(jié)合點。行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動，認(rèn)可其資格資質(zhì)、確定特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。黨的十八大提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！胺?wù)型政府效能化與人本化建構(gòu)是公共管理發(fā)展的基本向度，也是我國政府體制改革的目標(biāo)。”2013年12月10日，國務(wù)院決定取消和下放68項行政審批項目。經(jīng)過前幾輪行政審批制度改革，國務(wù)院共取消和調(diào)整2565項審批項目。深化行政審批制度改革，除取消不必要的行政審批外，還需改革行政審批制度，尤其是具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用的問題。

一、行政審批服務(wù)中的自由裁量權(quán)以及自由裁量權(quán)的濫用

1.行政審批服務(wù)中的自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理過程中，依據(jù)法律規(guī)定和具體情境，通過主觀合理的判斷所作的科學(xué)決策、依法決策。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中，依據(jù)法律規(guī)定，靈活裁決的職權(quán)，行政審批服務(wù)中的自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，在法律及其職權(quán)范圍、限度、標(biāo)準(zhǔn)和原則內(nèi)，按照自己的理解，自由選擇，最終做出是否給予申請人從事特定活動的權(quán)利或資格的行為。

2.行政審批服務(wù)中的自由裁量權(quán)濫用

在現(xiàn)代公共行政實踐中，公共行政權(quán)力體系是一種行政授權(quán)的機(jī)制，具體實施方案由行政機(jī)關(guān)制定實施，因此在此過程中行政主體擁有相當(dāng)大的行政自由裁量權(quán)。法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的在于要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況和具體對象作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。但是，由于行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，相應(yīng)的法律法規(guī)對其約束較小，造成了行政自由裁量權(quán)濫用。行政審批服務(wù)中的自由裁量權(quán)濫用，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員以個人利益和部門利益為本，通過改變行政審批實施的手段和條件，通過增加事項、模糊申請條件、程序復(fù)雜化等途徑，將自由裁量權(quán)不公開地?zé)o限擴(kuò)大。

二、具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

雖然行政審批受制于法律規(guī)定，但是法律不可能對每一種經(jīng)濟(jì)活動都規(guī)定非常具體的審批標(biāo)準(zhǔn)，造成具體行政審批服務(wù)中存在著大量濫用行政審批權(quán)限的現(xiàn)象。

1.行政審批程序設(shè)定的濫用

行政審批程序設(shè)定的濫用是指在行政審批程序中，行政機(jī)關(guān)要求行政審批申請人提供一些并非必要的申請材料，人為增設(shè)審批環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是部門內(nèi)部的多層審批。人為設(shè)定了窗口初審、科室審批、部門負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人審批多個審批環(huán)節(jié)，因此造成簡單事情復(fù)雜化。二是部門之間的多頭審批。各部門間互相推諉扯皮，申請人要流轉(zhuǎn)往返于多個部門，導(dǎo)致“馬拉松”式審批。

2.行政審批項目申請資料設(shè)定的濫用

雖然我國相關(guān)法律對行政審批項目作出了一些原則性規(guī)定，但是并沒有詳細(xì)明確的法律條文對申請資料進(jìn)行設(shè)定，導(dǎo)致審批部門設(shè)定了一些沒有法律依據(jù)的申請材料。例如安徽省某市建筑行業(yè)施工許可證的辦理，申請資料共有18項，但是我國建設(shè)部頒布的《建筑工程施工許可證管理辦法》明確指出，申請施工許可證需提交相應(yīng)的證明文件只有8項，還有一項是法律、行政規(guī)定的其他條件。就這一項“其他條件”為人為增設(shè)申請資料提供了可能性。

3.辦結(jié)行政審批項目時間權(quán)限的濫用

我國《行政許可法》規(guī)定了審批時間，但是每個部門在對外承諾辦理時間時，常常以審批部門單方面的需要確定。不管申請項目實質(zhì)辦結(jié)時限也不管申請人的意愿是什么，只要讓審批項目在行政許可規(guī)定的最長時限20天內(nèi)完成即可，對外還宣揚提高了辦事效率。若是有中介機(jī)構(gòu)參與的承諾項目，項目辦結(jié)往往需要更久時間。

4.行政審批收費權(quán)限的濫用

我國《行政許可法》明確規(guī)定，實施行政審批不得收費，所需費用由本級財政承擔(dān)。但一些實施審批的行政機(jī)關(guān)將收費環(huán)節(jié)前移，使收費變得更為隱蔽，收取的費用直接進(jìn)了指定機(jī)構(gòu)的賬戶，并且脫離了財政部門的監(jiān)督。此外，雖然《行政許可法》明確規(guī)定除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)實施行政審批不得收取任何費用，但由于目前對行政審批行為沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理，許多行政機(jī)關(guān)在追求自己局部利益的基礎(chǔ)上，非法以一定費用的繳納作為通過行政審批的標(biāo)準(zhǔn)。

5.行政審批削減權(quán)限的濫用

目前我國行政審批項目已大量削減，但是這種削減不夠徹底，很多部門采取了投機(jī)取巧的方式。其一，采取將備案件變成審批件的方式，將原來只是備案的項目作為審批項目上報，然后再復(fù)原；其二，將多個項目合并為一個，雖然數(shù)量變少了，但是審批內(nèi)容沒有發(fā)生改變；其三，為了讓應(yīng)該削減而又不想削減的項目保留下來，將這些項目與絕對不會取消的項目進(jìn)行綁定。

三、具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用的原因

1.行政審批程序設(shè)定缺乏明確的法律依據(jù)

“合法性是政治發(fā)展與行政發(fā)展的根本問題。”由于我國至今沒有制定一部科學(xué)完備的《行政程序法》，導(dǎo)致行政審批過程無法可依。目前的規(guī)定是行政審批項目的程序不僅要適用《行政許可法》，更要適用各行業(yè)的法律法規(guī)。如施工許可證，在適用《行政許可法》的同時，還要符合《建筑法》和《建筑工程施工許可證管理辦法》。但是各行業(yè)的法律法規(guī)關(guān)于程序設(shè)定的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，給審批機(jī)關(guān)增設(shè)審批程序和申請條件提供了可能。

2.告知力度欠缺，公示渠道不暢

由于告知力度欠缺，公示渠道不暢，導(dǎo)致申請人并不知悉審批項目需要哪些申請資料。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，窗口人員必須向行政相對人一次性告知所需材料，否則要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。但實際情況是行政部門既沒有將告知渠道公示，也缺乏告知所需資料的力度。

3.審批環(huán)節(jié)繁瑣，行政效率低下

辦結(jié)審批時限的不確定。影響著行政審批效率的提高。究其原因，一是審批部門對審批窗口授權(quán)不充分，對窗口工作人員的實質(zhì)性授權(quán)過少，責(zé)權(quán)不夠明確。二是審批部門之間配合不協(xié)調(diào)。由于部門分散審批，涉及審批前后置關(guān)系、相鄰關(guān)系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機(jī)制。這種部門之間配合的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致審批時間不確定。三是政務(wù)公開不徹底。隨著《行政許可法》、《政府信息公開條例》等行政法規(guī)的不斷健全，有關(guān)行政審批的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但是，行政機(jī)關(guān)所公布的上述信息，更多的是對法律法規(guī)明文規(guī)定的梳理和羅列。對于行政機(jī)關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)、整個行業(yè)準(zhǔn)入的過程、需要辦理的證照以及各項條件和標(biāo)準(zhǔn)的總和，行政審批的申請人都無從知曉。

4.行政審批中介機(jī)構(gòu)的存在

對于申請人而言，要想時間短，手續(xù)簡便，自己少跑路，就只有聽命于行政審批部門指定的中介機(jī)構(gòu)，按他們的要求繳費、辦理。雖然對外紅頭文件說了涉及中介機(jī)構(gòu)按市場化運作，但實質(zhì)上仍是變相指定。這些中介機(jī)構(gòu)原是機(jī)關(guān)二級事業(yè)單位，資質(zhì)也是上級機(jī)關(guān)頒發(fā)的，人員只有少部分是正常途徑招考進(jìn)來的工作人員，可見這些與政府部門有著千絲萬縷聯(lián)系的中介機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性和公正性。中介組織的官辦性和對政府的依附性導(dǎo)致了三個方面的問題：一是收費項目設(shè)置的科學(xué)性和合理性問題。一定程度上由于名目繁多的收費名稱變相增加了收費。二是收費標(biāo)準(zhǔn)不明晰，很多收費存在彈性區(qū)間，每個等級對應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)并不明確，收費的隨意性可想而知，白蟻防治費和房地產(chǎn)評估費是典型。三是在實際情況中，存在很多隱性收費問題。

5.行政審批人員的“經(jīng)濟(jì)人”特性

行政審批人員最終都是追求自身利益和效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，在從事行政審批的同時必然有自己的利益需求，他們所追求的是審批權(quán)力最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化。這種短視和狹隘的利益取向決定了在削減行政審批項目時，他們是本著“只取消不收費的或者含金量低的項目，保留能給部門帶來經(jīng)濟(jì)收益的含金量高的項目”的原則，投機(jī)削減行政審批項目。

四、治理具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用的對策

行政審批的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責(zé)任和義務(wù)，違法或者行使權(quán)力不當(dāng)都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要想改善目前具體行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)濫用的狀況，有必要減少行政審批權(quán)的含金量，縮小權(quán)力的隨意性，加強(qiáng)行政審批權(quán)的規(guī)則建設(shè)，用規(guī)則代替?zhèn)€人意志。

1.建立保障行政審批運行的法律法規(guī)

只有制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，才能保證行政審批運行依法執(zhí)行，使審批程序有法可依。例如，德國的行政審批制度是由《聯(lián)邦德國行政程序法》、《聯(lián)邦德國行政法院法》和《聯(lián)邦德國行政執(zhí)行法》等法律中的相關(guān)條款構(gòu)成，包含了大量行政程序的內(nèi)容。雖然我國現(xiàn)在還不具備制定統(tǒng)一行政程序法的條件，但我們必須通過行政審批的程序法律規(guī)定制約行政審批的實體內(nèi)容，對行政審批的每個環(huán)節(jié)均用法律、法規(guī)或規(guī)章加以規(guī)范，防止自由裁量權(quán)過大甚至濫用現(xiàn)象。

2.制定行政審批的運行規(guī)則

要使行政審批進(jìn)一步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，就要制定運行規(guī)則。應(yīng)當(dāng)在目前賦予行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能的前提下，盡可能授權(quán)其對行政審批的項目名稱、程序、申請資料、收費標(biāo)準(zhǔn)、審批流程等進(jìn)行研究、論證和發(fā)布。同時，對行政審批事項進(jìn)行編碼管理。所謂編碼管理，就是按照統(tǒng)一格式、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理的要求，對具有法律依據(jù)的每項審批事項進(jìn)行編碼，并同步編制再造審批流程，做到運行流程標(biāo)準(zhǔn)化。而這個編碼是每個行政審批事項設(shè)置的唯一標(biāo)識，相當(dāng)于身份證的作用。對審批事項進(jìn)行編碼管理，實際上就是將行政審批項目細(xì)化至不可再分。我們將具有相同依據(jù)，具有關(guān)聯(lián)性的事項劃分為一個大類，這個大類通常只對應(yīng)唯一的機(jī)構(gòu)。在這個大類里再根據(jù)業(yè)務(wù)對象，業(yè)務(wù)辦理流程、辦理要求等分為多個小類，而小類通常對應(yīng)的是唯一的業(yè)務(wù)對象、唯一的業(yè)務(wù)辦理流程等。要做到要素全面公開，公開事項名稱、事項編碼、申請資料、辦理地點、辦理時間、最短審批時間、沒有彈性的收費標(biāo)準(zhǔn)以及中介機(jī)構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)等，將流程固化在網(wǎng)上。

3.加強(qiáng)行政審批權(quán)的集中管理

權(quán)力的分散以及各部門配合的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致審批效率低下?，F(xiàn)今多個部門集中到行政服務(wù)中心一個場所辦公，往往僅僅是形式上的簡單組合，而不是審批權(quán)限、審批內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。有的審批權(quán)力集中在行政服務(wù)中心，有的留在原職能部門，有的一個部門內(nèi)部科室之間串聯(lián)重復(fù)審批，難上加難的是那些需要多個部門審批蓋章的項目。所以應(yīng)加強(qiáng)行政審批權(quán)的集中管理，將各部門行使的常規(guī)性行政審批權(quán)集中到行政服務(wù)中心，統(tǒng)一管理，規(guī)范審批，同時將分散在部門內(nèi)部多個科室的行政審批職能集中到一個科室并充分授權(quán)直接辦理，讓多部門的自由意志受到中心普遍規(guī)則的約束和限制，以防止經(jīng)辦人員濫用行政審批自由裁量權(quán)。扼制其行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。

4.提高行政審批人員的職業(yè)素質(zhì)

行政審批人員是行政審批服務(wù)中自由裁量權(quán)的執(zhí)行主體，他們對工作內(nèi)容的熟識度和對工作的責(zé)任感對抑制自由裁量權(quán)濫用有著重要意義。由于行政審批人員“經(jīng)濟(jì)人”的特性，導(dǎo)致其責(zé)任意識淡薄，因此，應(yīng)提高行政審批人員的責(zé)任意識和綜合素質(zhì)。應(yīng)當(dāng)定期對行政審批人員實施業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)直接為提高其素質(zhì)提供支持。通過培訓(xùn)，一方面讓工作人員了解不斷更新的工作內(nèi)容，培養(yǎng)他們的責(zé)任感，以及讓他們學(xué)會在依法行政的基礎(chǔ)上解決實際工作問題。另一方面，培養(yǎng)他們服務(wù)于民的意識，以追求公眾利益為目標(biāo)，淡化他們作為“經(jīng)濟(jì)人”的意識，從思想上消除濫用自由裁量權(quán)的想法。

5.強(qiáng)化行政審批的內(nèi)外監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督主要是指本部門內(nèi)部或者有隸屬關(guān)系的上下級機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，應(yīng)設(shè)立專門的處室對行政審批行為進(jìn)行監(jiān)督。為從根本上制約行政審批自由裁量權(quán)的濫用，減少行政審批的隨意性，必須將行政審批人員職業(yè)準(zhǔn)則的貫徹落到實處，使行政審批人員明確自己的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。對于擁有自由裁量權(quán)的行政審批人員而言，有權(quán)無責(zé)會濫用權(quán)力，有責(zé)無權(quán)會推卸責(zé)任。因此應(yīng)將兩者有機(jī)統(tǒng)一起來，更好地對行政審批人員加強(qiáng)監(jiān)督管理。外部監(jiān)督主要是來自被服務(wù)的外部對象的監(jiān)督。要做到行政審批要素全面公開并在網(wǎng)站上予以公布，以方便申請者了解。此外，隨著輿論監(jiān)督的作用日益彰顯，我們也應(yīng)加強(qiáng)輿論監(jiān)督，使新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)運用輿論的獨特力量幫助申請人更好地了解行政審批相關(guān)事務(wù)以及完善對行政審批的監(jiān)督。

6.加強(qiáng)網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)

網(wǎng)上審批不僅僅是便捷高效的行政審批方式，更是一種非常重要的政府治理方式。網(wǎng)上審批不是簡單地把行政審批業(yè)務(wù)固化在網(wǎng)上，也不是政府簡單應(yīng)用信息技術(shù)為公民提供信息和服務(wù)。它是利用信息技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)來構(gòu)造更適合以互聯(lián)網(wǎng)為主要特征的信息時代的行政審批結(jié)構(gòu)和審批運行方式，是虛擬化的行政審批機(jī)關(guān)。實現(xiàn)審批權(quán)力結(jié)構(gòu)由垂直型向扁平型轉(zhuǎn)變，形成一個跨越時間、地點、層級的全天候、全周侯、全年候的政府審批服務(wù)體系。網(wǎng)上審批系統(tǒng)是電子政務(wù)建設(shè)和實現(xiàn)政務(wù)公開的關(guān)鍵。實施網(wǎng)上審批。進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，有利于簡化工作程序，增強(qiáng)審批服務(wù)的透明度，避免自由裁量權(quán)的濫用，提高了審批效率。