縣鄉(xiāng)基層政權(quán)整體協(xié)同性改革思維的學(xué)理分析

王彥智

(西藏民族學(xué)院 管理學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

縣鄉(xiāng)基層政權(quán)整體協(xié)同性改革思維的學(xué)理分析

王彥智

(西藏民族學(xué)院 管理學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

改革開放以來歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成效不彰，源于改革思維和方式的“貧困”。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題其實(shí)質(zhì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，單純依靠層層下達(dá)行政命令的方式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，根本無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問題和鄉(xiāng)村治理的亂象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)從基層政權(quán)建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)高度出發(fā)，本著系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的思維，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政視為一個(gè)子系統(tǒng)，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)視為一個(gè)大系統(tǒng)，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)業(yè)綜合改革。最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)有力、治理有方、責(zé)權(quán)利一體的高效率的組織結(jié)構(gòu)，并藉此不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革； 縣鄉(xiāng)基層政權(quán)； 農(nóng)業(yè)綜合改革； 協(xié)同改革

政權(quán)延伸到基層社會(huì)的每個(gè)角落是構(gòu)成所有現(xiàn)代社會(huì)的基本前提。中國共產(chǎn)黨從建立之日起就以農(nóng)村基層政權(quán)為基礎(chǔ)，通過多年的浴血奮戰(zhàn)逐步建立縣級(jí)政權(quán)，進(jìn)而成立了中華人民共和國。新中國成立后，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革建設(shè)。但客觀地講，經(jīng)歷過改革開放后六次較大規(guī)模的革新，其成效是有限的。因此，胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中鄭重指出：“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，……建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。……優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革?！边@反映了黨中央對(duì)縣鄉(xiāng)基層政權(quán)有效承載起憲法等法律法規(guī)所賦予的權(quán)能，充滿信心地團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕娮呱细辉０部抵返男缕诖?。的確，在全面建設(shè)小康社會(huì)和全面推進(jìn)改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革創(chuàng)新亟需新的思路和措施。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的“貧困”

中國共產(chǎn)黨歷來重視農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。早在革命初期，毛澤東就在《井岡山的斗爭》一文中把“建立政權(quán)”作為紅軍地方工作的四大任務(wù)之一[1]。此后，在黨領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)、抗日根據(jù)地和解放區(qū)均建立起了基層人民政權(quán)。新中國成立后，經(jīng)歷了1949至1953年的鄉(xiāng)村并存體制、1954年至1957年的初步規(guī)范化時(shí)期、1958至1982年的人民公社體制、1983年至今的“鄉(xiāng)政村治”新體制四個(gè)大的發(fā)展時(shí)段。“鄉(xiāng)政村治”新體制確立后，為了適應(yīng)改革開放的需要，進(jìn)行了多次較大規(guī)模的改革創(chuàng)新。但縱觀歷次改革，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，一方面，每次改革主要是圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的減并展開，盡管新世紀(jì)以后的改革明確以轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能為目標(biāo)，然而，因理論準(zhǔn)備的不足和整體政治體制環(huán)境的制約等原因不能很好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；另一方面，歷次改革均是以國務(wù)院的改革為起點(diǎn)，通過層層下達(dá)行政命令的方式推進(jìn)。我們姑且可以稱其為“單向度改革”。

眾所周知，改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革建設(shè)均是圍繞著中共中央和國務(wù)院于1986年9月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》(國發(fā)[1986]22號(hào))這一綱領(lǐng)性文件所設(shè)定的目標(biāo)展開，希望籍此形成“鄉(xiāng)政村治”的民主性基層治理結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村社會(huì)“五位一體”的現(xiàn)代化建設(shè)提供有效的制度供給和寬松的發(fā)展環(huán)境。綜觀30多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，改革目標(biāo)不可謂不清晰正確，改革聲勢(shì)不可謂不宏大，改革過程不可謂不艱辛，但從改革的實(shí)際進(jìn)程和總體性的結(jié)果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡、黨政分開、理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、簡政放權(quán)、黨政分開等主要的政策目標(biāo)并沒有真正實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“往往超越政策設(shè)計(jì)的美好初衷而陷入了新的困境”[2]。

首先，黨政關(guān)系不規(guī)范，內(nèi)耗嚴(yán)重，腐敗頻發(fā)。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分設(shè)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委悄聲無息地介入到具體的行政事務(wù)中早就是不爭的事實(shí)，但不論如何，在沒有中央的肯定下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)際上長期在“全能型領(lǐng)導(dǎo)”和黨政分開間徘徊、游走。而2005年啟動(dòng)農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“黨政合一”成為主流且得到了中共中央和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)[2009]4號(hào))這一文件的確認(rèn)和肯定?！包h政合一”后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的內(nèi)耗是解決了，但是，黨政合一體制下一個(gè)人說了算的局面順理成章地形成，監(jiān)督機(jī)制全面崩潰，干部個(gè)人對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的人身依附關(guān)系進(jìn)一步強(qiáng)化。伴隨著絕對(duì)權(quán)力的必然后果是絕對(duì)腐敗。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村干部的腐敗問題頻頻見諸報(bào)端，百姓反映強(qiáng)烈[3]。

其次，縣鄉(xiāng)關(guān)系不理性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性受抑制。困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一大問題即是“條塊分割”和職能不清問題。2005年后，各省區(qū)市探索黨、政和人大機(jī)構(gòu)合署辦公，領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，身兼數(shù)職；成立黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)事務(wù)辦公室、社會(huì)綜合事務(wù)辦公室這三個(gè)左右的功能高度綜合的機(jī)構(gòu)；傳統(tǒng)的七站八所實(shí)行職能分解，一部分轉(zhuǎn)移到縣級(jí)業(yè)務(wù)部門，一部分推向市場(chǎng)等農(nóng)村綜合改革。從表面上看，縣鄉(xiāng)的關(guān)系及條塊關(guān)系應(yīng)該是理順了，但我們必須承認(rèn)，整個(gè)制度設(shè)計(jì)和政治體制的改革不能綜合推進(jìn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的前提下，其權(quán)能和運(yùn)行機(jī)制不可能實(shí)現(xiàn)根本性的改變，變的只是機(jī)構(gòu)的牌子而已。

責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，工作環(huán)境不輕松。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有廣泛的權(quán)責(zé)，但在實(shí)踐中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的工作大大超出了有關(guān)法律規(guī)定的范圍和能力，大量的工作是“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”，而自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)卻不能很好地完成；另一方面，隨著基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的教育衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)服務(wù)為代表的公共服務(wù)開支卻成倍地增長?！掇r(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止后，全國各省區(qū)市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地背負(fù)上了自身沒有能力完全解決的債務(wù)，甚至上海、廣東等發(fā)達(dá)省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能幸免[4]。

冗員充斥，效能低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代中后期，2006年農(nóng)村綜合改革實(shí)施以前達(dá)到了峰值。比如，據(jù)報(bào)道，截至2004年底，河南省2109個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總編制數(shù)達(dá)16.21萬名，實(shí)有人員30.23萬人，超編86.5%。平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)143.8人，超編63.3人，超編200人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有60多個(gè)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編三四百人，最多的一個(gè)居然超編400多人。此外，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)另有臨時(shí)聘用人員約兩萬人[5]。2006年農(nóng)村綜合改革開始后，各省區(qū)市下決心解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編問題，取得了不小的成效。但在實(shí)地調(diào)研中，不論是內(nèi)地還是邊疆地區(qū)，人員超編問題依舊嚴(yán)重，大體在30%左右。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能未能轉(zhuǎn)變的前提下，超編的人員就一定會(huì)成為“冗員”，加之黨政關(guān)系不規(guī)范，縣鄉(xiāng)關(guān)系和條塊關(guān)系不理性，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政效能必然會(huì)大大降低，成為鄉(xiāng)村民眾和社會(huì)各界批評(píng)的重地。

伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革目標(biāo)的落空和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身存在的問題之必然后果就是鄉(xiāng)村的治理退化，甚至是危機(jī)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺失。取消農(nóng)業(yè)稅后，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源枯竭，組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難，在基本開支都很難保障的情況下，中央諸多極具人文關(guān)懷，能給農(nóng)民帶來實(shí)實(shí)在在利益的好政策，如種田補(bǔ)助、家畜飼養(yǎng)補(bǔ)助、養(yǎng)殖業(yè)無息貸款等，在政策執(zhí)行過程中被大打折扣。環(huán)境保護(hù)、村民外出務(wù)工培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)開發(fā)等公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有能力有效承擔(dān)起來。當(dāng)前，各省區(qū)市的農(nóng)村，單純依靠農(nóng)業(yè)為生的大都是絕對(duì)貧困戶，稍有能力的人和青壯年大都選擇外出務(wù)工，種田的絕大多數(shù)是老弱婦孺，大面積的良田荒蕪現(xiàn)象再次出現(xiàn)。

更令人憂慮的是，鄉(xiāng)村兩委惡斗嚴(yán)重，宗族勢(shì)力和黑惡勢(shì)力崛起。眾所周知，村支書的產(chǎn)生，大多數(shù)地方是村民黨員通過民主推選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的方式產(chǎn)生。單從這一事實(shí)本身來說并沒有什么問題，問題的關(guān)鍵是，一方面，村支書無論如何是要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的支持和同意的，有的地方仍然是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命或指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任。另一方面，基層黨員發(fā)展過程中普遍存在的一個(gè)問題就是黨支部極力安排自己的親屬、親信加入黨組織，而將真正政治立場(chǎng)堅(jiān)定，具有團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全村人民走上小康之路的人排斥在外，以防這些人“奪權(quán)”，從而形成了自己的小圈子，甚至是組織成為黑惡勢(shì)力。與村支書的產(chǎn)生方式不同，村主任是按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定由村民直接選舉產(chǎn)生。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村主任選舉產(chǎn)生的過程中發(fā)揮著不可低估的作用，也拋開《村組法》在實(shí)踐過程中的變形和失真情況，至少從權(quán)力歸屬上來講，村主任的權(quán)力來自于村民的授權(quán)。從而使村黨支部和村委會(huì)之間的不協(xié)調(diào)問題從產(chǎn)生之日起就是存在的?！皟晌辈粎f(xié)調(diào)甚至是沖突，如果不夾雜其他因素的話，是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)下運(yùn)作。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村兩委的沖突以及村民和村級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的沖突往往是與家族勢(shì)力，甚至是黑惡勢(shì)力聯(lián)系在一起的。在舊中國，農(nóng)村的治理離不開宗族勢(shì)力和鄉(xiāng)紳。黨成立后，按照“剝奪剝奪者”的革命邏輯摧毀了原來由宗族勢(shì)力和鄉(xiāng)紳控制的農(nóng)村社會(huì)治理體系，扶持了原來處于弱勢(shì)的貧苦大眾，讓他們以舊社會(huì)受害者的身份進(jìn)入新體制而成為農(nóng)村社會(huì)的主流。改革開放以后家族勢(shì)力就開始抬頭[6]，不僅家族勢(shì)力光明正大地從幕后走到臺(tái)前，而且黑惡勢(shì)力堂而皇之地開始向農(nóng)村基層組織滲透，有些地方已經(jīng)達(dá)到了觸目驚心的程度，其危害性極大[7]，就是連西方學(xué)者也早就注意到了這一問題[8]。中國社會(huì)科學(xué)院的于建嶸教授認(rèn)為，出現(xiàn)這樣的不正常情況，主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“引狼入室”、強(qiáng)權(quán)控制的“民主選舉”、經(jīng)濟(jì)能人的“利益誘惑”、政治精英的“紅色蛻變”等方式實(shí)現(xiàn)的[9]。

同時(shí)，社會(huì)主義新農(nóng)村文化建設(shè)滯后，封建文化泛濫。我國的農(nóng)村本就文化建設(shè)長期滯后，文化設(shè)施嚴(yán)重不足。在改革開放大潮的沖擊下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村組織及農(nóng)民個(gè)人都自覺不自覺地將黨和國家“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的路線簡單地理解為“經(jīng)濟(jì)至上論”，唯經(jīng)濟(jì)是從，長期忽視文化等其他領(lǐng)域的建設(shè)。2005年中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》(中辦發(fā)[2005]27號(hào))后，不少地方政府將中央的要求變質(zhì)為每周到農(nóng)村放映一場(chǎng)電影即可。加之農(nóng)村文化產(chǎn)品的創(chuàng)新不足，吸引力不強(qiáng)，致使當(dāng)前的所謂新農(nóng)村文化建設(shè)根本無法滿足農(nóng)民強(qiáng)烈的文化需求。在農(nóng)民基本的文化需求不能得到滿足的情況下，一些腐朽的封建文化就乘機(jī)而入，傳統(tǒng)的廟宇大都進(jìn)行了修繕，封建迷信公開活動(dòng)，賭博現(xiàn)象盛行，淫穢物品和行為泛濫，嚴(yán)重污染著原本淳樸的農(nóng)村社會(huì)。正是因?yàn)槿绱?，胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)文化建設(shè)，“堅(jiān)持面向基層、服務(wù)群眾，加快推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，加大對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化建設(shè)的幫扶力度”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)長期不能有效承擔(dān)起法律賦予的權(quán)能，不能承載起黨和民眾的殷切期望，長此以往必將會(huì)產(chǎn)生一系列無法預(yù)料的后果。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的“貧困”源于思維的貧困

承上所述，改革開放以來，國家推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思維和方式是“貧困”的，始終沒有走出為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的改革而改革、圍繞著機(jī)構(gòu)和人員的減并而展開、依靠層層下達(dá)行政命令的方式推進(jìn)等老思路和老辦法，最終的改革成效當(dāng)然是非常有限的。而學(xué)術(shù)界就鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立與發(fā)展的歷史、現(xiàn)行管理體制、機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變等具體問題均進(jìn)行了深入研究，提出了五種總體性的改革方案或曰模式，可謂成果豐碩，為我們深入研究該問題提供了有價(jià)值的資料和思路，但總體而言也存在著嚴(yán)重的思維貧困。

迄今為止，學(xué)術(shù)界就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展的目標(biāo)模式可以歸納為五種：首先是縣政鄉(xiāng)派論。這一觀點(diǎn)主張國家政權(quán)應(yīng)從鄉(xiāng)村社會(huì)適度撤退出來，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇教授認(rèn)為，“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實(shí)行‘縣政、鄉(xiāng)派、村治’。”[10]賀雪峰教授明確指出，應(yīng)在“差別性原則”的規(guī)制下，“將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)公所，合情合理，順理成章?！盵11]

其次是鄉(xiāng)村自治論。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，國家政權(quán)應(yīng)從鄉(xiāng)村社會(huì)退回到縣級(jí)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)村全面自治。鄭法教授認(rèn)為：“正是因?yàn)猷l(xiāng)政府對(duì)縣政府的行政隸屬關(guān)系構(gòu)筑了縣鄉(xiāng)一體化的‘壓力型體制’的基礎(chǔ)。為此，解決縣鄉(xiāng)關(guān)系的根本辦法是實(shí)行‘釜底抽薪’戰(zhàn)略：即撤銷鄉(xiāng)政權(quán)，將國家的基層政權(quán)單位收縮到縣一級(jí)?！盵12]于建嶸教授認(rèn)為：“隨著國家對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革的重要目標(biāo)?！盵13]

鄉(xiāng)政自治論?！班l(xiāng)政自治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之別但涵義卻是完全不同。在“鄉(xiāng)政自治”體制下，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)村人民直接選舉、重新優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)新型的多元民主合作體制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督和治理等諸多層面及各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作?！盵14]

鄉(xiāng)治村政論。沈延生教授認(rèn)為：“鄉(xiāng)治”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的簡稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似于日本的町村，主要是提供社區(qū)服務(wù)，以行政決策為輔，其財(cái)政與人事制度由上級(jí)統(tǒng)一制定，以防范黑惡勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)治的操縱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機(jī)構(gòu)亦由選民選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等人應(yīng)作為政務(wù)官，隨選舉進(jìn)退。所謂“村政”，就是將政府組織延伸至行政村，在村一級(jí)設(shè)立鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)—村公所，組成人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)委派，辦公經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)[15]。

鄉(xiāng)政村治論。此類觀點(diǎn)主張繼續(xù)保留或者強(qiáng)化國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透,保留或強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，將其建設(shè)成為權(quán)能完備的一級(jí)基層政權(quán)。北京大學(xué)的潘維教授和和蘇州大學(xué)的金太軍教授及大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部持此觀點(diǎn)。潘維教授認(rèn)為:“加強(qiáng)基層政權(quán)才是我們努力的方向。基層政權(quán)出了問題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或者取消基層政權(quán)。”[16]金太軍教授特別指出：“離開作為我國政權(quán)系統(tǒng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展就得不到可靠保障，部分鄉(xiāng)村甚至可能淪為宗法、家族甚至黑社會(huì)、黃賭毒的天下。應(yīng)該看到，中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家的特質(zhì)，決定了至少現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用無可替代?！盵17]

如上所述，這些觀點(diǎn)為我們深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革創(chuàng)新提供了有價(jià)值的思路。但是，首先，當(dāng)前的研究難以遮蔽價(jià)值層面研究的缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革創(chuàng)新需要找到切實(shí)符合我國國情和基層社會(huì)發(fā)展進(jìn)步所需要的價(jià)值原點(diǎn)，否則，一切學(xué)術(shù)研究和改革實(shí)踐就像無根的浮萍，缺乏落地生根的能力，只會(huì)隨著國外研究的動(dòng)向而盲動(dòng)，一味強(qiáng)調(diào)按照新公共新政和新管理主義的要求，實(shí)現(xiàn)“民主行政”和“政府再造”，從而實(shí)現(xiàn)以效率、市場(chǎng)和社群為取向的三個(gè)核心目標(biāo)[18]。迄今為止，大多數(shù)研究者將我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的價(jià)值指向了以自治或有限自治為核心的民主，也希望通過廣泛的基層民主實(shí)踐最終實(shí)現(xiàn)自下而上的政治民主化。然而，事實(shí)的情況是，我國還遠(yuǎn)未具備民主化的條件，更為重要的是，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村社會(huì)首要的價(jià)值需求是穩(wěn)定前提下的可持續(xù)的科學(xué)的發(fā)展，少數(shù)民族地方則是在跨越式發(fā)展和長治久安間形成良性互動(dòng)關(guān)系，為國家最終走向富強(qiáng)、民主、文明、和諧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，當(dāng)前的研究難以遮蔽就鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的改革而談改革的思維。大多數(shù)研究者抓住了理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)、裁減冗員、提高行政效能等問題進(jìn)行研究。近年來，大家都認(rèn)識(shí)到了職能轉(zhuǎn)變的決定性作用，但并不能回答政府職能本身和各級(jí)政府的具體職能究竟是什么、為什么政府職能難以轉(zhuǎn)變等基礎(chǔ)性的理論問題。實(shí)踐已經(jīng)證明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)為主體的改革是不可行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不能轉(zhuǎn)變的根本性原因在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外；再次，當(dāng)前的研究難以遮蔽將個(gè)案和局部經(jīng)驗(yàn)“放之四海而皆準(zhǔn)”的沖動(dòng)。以華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心為代表的一批學(xué)者近年來特別注重個(gè)案研究以及以工商業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之改革的差異性，實(shí)屬難能可貴。我國這樣一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)，各省區(qū)市之間的差別本就十分明顯，更為重要的是，我們必須注意到以西藏為代表的民族地區(qū)的特殊性。很顯然，這些民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)置和改革創(chuàng)新，更多的考量因素是維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、民族關(guān)系的和諧、民族地區(qū)的長治久安等政治問題；最后，當(dāng)前的研究也難以遮蔽不少改革創(chuàng)新建議的簡單粗暴。鄉(xiāng)村自治論和鄉(xiāng)政自治論即是典型的代表。正如北京大學(xué)的潘偉教授所批評(píng)到：“減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員最粗暴愚昧的方法就是干脆取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。”[16]

三、縣鄉(xiāng)協(xié)同改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的出路所在

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為管理鄉(xiāng)村社會(huì)最基層的政權(quán)單位，承載著團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大鄉(xiāng)村民眾實(shí)現(xiàn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，走上富裕安康之路，不斷提高普通民眾的文化素養(yǎng)，為我國最終走向富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而充分地體現(xiàn)黨的光輝形象，不斷鞏固和加強(qiáng)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)等多重職責(zé)使命。對(duì)于少數(shù)民族地方而言，還必須承擔(dān)起維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)民族分裂，保護(hù)少數(shù)民族文化、促進(jìn)宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部等特殊的職能，而且這些職責(zé)和使命艱巨而神圣。筆者認(rèn)為，面對(duì)依舊在困境中運(yùn)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不論是為全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)而計(jì)，還是為民族地方的跨越式發(fā)展和長治久安而為之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革創(chuàng)新需要新的思維。

眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最為基礎(chǔ)的一級(jí)政權(quán)組織，它自身就是一個(gè)較為完整的系統(tǒng)，黨委、人大、政府和其他機(jī)關(guān)(武裝部、工青婦等群團(tuán)組織和政協(xié)等)或是以完整的形式存在或是多次改革后以隱性的方式存在。因此，單純將政府這一行政系統(tǒng)作為改革的對(duì)象而黨委、人大等其他機(jī)構(gòu)未能進(jìn)行改革的情況下，行政系統(tǒng)改革的成效必將受到極大的掣肘，會(huì)從根本上影響改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的地方政府的機(jī)構(gòu)改革與制度創(chuàng)新大計(jì)絕不能僅僅滿足于機(jī)構(gòu)的減并和人員的裁汰，把改革創(chuàng)新大計(jì)和大部制改革簡單地理解為成立幾個(gè)功能綜合的辦公室即可，而應(yīng)從整個(gè)地方政權(quán)建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這一高度出發(fā)，從頂層上謀劃黨與政的關(guān)系，人大、政府、司法各政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以及各種關(guān)系間的協(xié)同改革創(chuàng)新問題。

縣鄉(xiāng)基層政權(quán)之間存在著直接的隸屬關(guān)系，在各種資源的占有方面有著不可分割的聯(lián)系。因此，不將縣鄉(xiāng)地方政權(quán)，甚至是市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方政權(quán)作為一個(gè)系統(tǒng)來統(tǒng)籌謀劃基層政權(quán)建設(shè)是不可能的。縣是我國機(jī)構(gòu)和功能完備的一級(jí)地方政權(quán)，不僅掌握著縣域內(nèi)絕大多數(shù)的資源，更是通過政治領(lǐng)導(dǎo)、人事控制和部門指導(dǎo)等，牢牢掌握著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。正是因?yàn)槿绱耍醒氩渴鸬霓r(nóng)業(yè)綜合改革從政策設(shè)計(jì)的初衷而言，其定位是“農(nóng)業(yè)綜合改革”，要求建立有效服務(wù)于“三農(nóng)”的“服務(wù)型政府”，絕不單純是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而應(yīng)是“農(nóng)村基層政府”。溫家寶總理在全國農(nóng)業(yè)綜合改革工作會(huì)議上的講話中有清晰的表述[19]。在此情境下，學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的話語已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變——鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵在于縣政改革[20]，變“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”為“縣政改革”[21]，進(jìn)而主張縣政改革應(yīng)是我國下一步改革的關(guān)鍵所在[22]。

縣鄉(xiāng)之間不可分割的關(guān)系以及縣在農(nóng)業(yè)綜合改革中的主導(dǎo)性地位，決定了縣政改革的先導(dǎo)性作用和前提性地位?？h級(jí)政權(quán)在我國處于特殊的地位：從權(quán)能地位上來講，如前所述，它是機(jī)構(gòu)和功能完備的一級(jí)地方建制；從國家與社會(huì)的關(guān)系上來講，它是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣的結(jié)合部；從政治權(quán)力的運(yùn)行上來講，它是基層與中央、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的結(jié)合部，發(fā)揮著承上啟下、溝通條塊、連接城鄉(xiāng)的樞紐作用[23]。因此，當(dāng)縣級(jí)政權(quán)的改革不能協(xié)同推進(jìn)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力和職能依舊，問題也就會(huì)長期存在并成為積重難返之勢(shì)。當(dāng)然，縣政存在的問題并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)少、沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重，甚至是更為嚴(yán)重，后果更為可怕。從2008年的甕安群體性事件以來，每年都有大量類似的群體性事件見諸報(bào)端并呈直線上升的趨勢(shì)，進(jìn)一步凸顯了縣政這一樞紐和結(jié)合部的脆弱性，理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)綜合改革的重心[24]。

如果以上所述縣鄉(xiāng)協(xié)同改革思路，只是改革開放以來我國歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之教訓(xùn)總結(jié)的話，20世紀(jì)70年代“協(xié)同學(xué)”的誕生和90年代末發(fā)端于英國并迅速在澳大利亞、新西蘭、加拿大等國推開的“協(xié)同政府(Joined-up Government)，也可以稱之為“整體政府(Whole of Government)或“全面政府(Holistic Government)理論與實(shí)踐，為我們提供了理論上的啟迪和實(shí)踐上的借鑒。20世紀(jì)70年代，德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(H.Haken)創(chuàng)立了“協(xié)同學(xué)”?！皡f(xié)同學(xué)”方法主要研究系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間由于存在著非線性的作用而形成協(xié)調(diào)合作的關(guān)系。只有系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、子系統(tǒng)與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境之間相互配合協(xié)同，才能超越各要素自身的單獨(dú)作用，形成整個(gè)系統(tǒng)的統(tǒng)一與聯(lián)合作用，達(dá)到亞里士多德所講的“整體大于部分之和”的效果[25]。1999年，英國發(fā)表了“現(xiàn)代政府”白皮書，該白皮書制定出了一個(gè)推行“協(xié)同政府”的改革規(guī)劃。“協(xié)同政府”改革的理念是為克服新公共改革運(yùn)動(dòng)的弊端，尤其是為了改變各部門以自我為中心、各自為政，致使政府部門“碎片化”及反應(yīng)遲鈍等相反的措施提出來的政府改革理論[26]?！皡f(xié)同政府”的涵義十分廣泛，波利特(Christopher Pollit)在總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為：“協(xié)同政府”理念和改革實(shí)踐是一種通過橫向與縱向協(xié)調(diào)的思想和行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這種治理模式旨在排除相互破壞與侵蝕的政策情景，更好地使用公共資源，使管理者在政策網(wǎng)絡(luò)中協(xié)同工作，為社會(huì)和公眾提供無縫隙的公共服務(wù)[27]。

誠然，肇始于西方的“協(xié)同政府”理論與實(shí)踐，其文化背景與我國有不少不可通約之處，但也可以為我國的農(nóng)業(yè)綜合改革提供有價(jià)值的思路。首先，“協(xié)同政府”強(qiáng)調(diào)在提高行政效能的基礎(chǔ)上，通過層級(jí)和部門的整合協(xié)調(diào)以達(dá)到為民眾提供無縫隙公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公平正義的理念，與我國不懈追求的建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)：擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)公平正義，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府之目標(biāo)不謀而合。其次，“協(xié)同政府”追求建立一種規(guī)模較大、功能整合良好的大部門體制，對(duì)我國改革當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)限不明、職責(zé)不清、政出多門等弊端是大有裨益的。浙江省富陽市已進(jìn)行了類似的改革并有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究分析[28]。再次，“協(xié)同政府”注重公共服務(wù)主體間形成跨部門的伙伴關(guān)系，不排斥市場(chǎng)主體等非公共組織的參與。在我國農(nóng)業(yè)綜合改革過程中，縣鄉(xiāng)政府永遠(yuǎn)也不可能完全具備獨(dú)自提供良好公共服務(wù)的能力，必須實(shí)行縣鄉(xiāng)內(nèi)部部門的聯(lián)合協(xié)同、縣鄉(xiāng)的聯(lián)合協(xié)同和政府與市場(chǎng)主體的聯(lián)合協(xié)同，改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供公共服務(wù)的供給模式，方可為規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村社會(huì)和人口提供高效、公平的公共服務(wù)[29]。最后，“協(xié)同政府”注重管理信息系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)用。這與國家不斷推進(jìn)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，期待實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)供給體系的信息共享，圍繞著城鄉(xiāng)民眾生產(chǎn)生活需要加強(qiáng)公共服務(wù)主體的現(xiàn)代信息服務(wù)、培訓(xùn)、溝通能力建設(shè)之政策追求并無二致。

四、簡要結(jié)語

改革開放以來歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成效不佳，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊在困境中運(yùn)作且其治理下的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的治理退化甚至是危機(jī)，無不彰顯著黨和國家不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之深謀遠(yuǎn)慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確存在著不少不容忽視的問題，但從根本上來講，“不是‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)’問題，而是‘政府’問題。如果非要說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問題，也只能說，是政府問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)?！盵30]實(shí)踐已經(jīng)證明，單純的依靠層層下達(dá)命令的方式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)減并和冗員裁汰，而有意無意地忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政自身是一個(gè)小系統(tǒng)，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)是一個(gè)大系統(tǒng)，根本無法有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問題和鄉(xiāng)村治理的亂象，必須走鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政內(nèi)部的聯(lián)合協(xié)同、縣鄉(xiāng)的聯(lián)合協(xié)同改革之路。同時(shí)，隨著中國特色社會(huì)主義民主制度和法制體系的不斷完善及全社會(huì)民主法治觀念的持續(xù)增強(qiáng)，在全面建設(shè)小康社會(huì)和全面深化改革的背景下，“單向度改革”是背離基本民主程序的不嚴(yán)肅的短視的行政行為，必須走專家充分調(diào)研論證、決策機(jī)構(gòu)政策選擇、立法機(jī)構(gòu)討論通過、行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督這樣的法制化道路。只有本著系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的思維，從基層政權(quán)建設(shè)和鞏固黨在基層的執(zhí)政地位之高度，從縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的整體協(xié)同改革入手，統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，才能最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)有力、治理有方、責(zé)權(quán)利一體的高效率的組織結(jié)構(gòu)，使其切實(shí)承擔(dān)起法律所賦予的職能，承載起黨和基層民眾的殷切期望，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)基層民眾走上富裕安康之路，以漸進(jìn)的方式培養(yǎng)民眾的現(xiàn)代科學(xué)文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)，并不斷推進(jìn)基層及整個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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AnAnalysisoftheCollaborativeThinkingReformoftheCountyandTownshipGovernment

WANG Yan-zhi

CollegeofManagement,TibetUniversityforNationalities,Xianyang712082,China)

Since the reform and opening up,the reform of villages and towns has not achieved the desired effect because of the backward way of thinking and reform.Practice has proved that the essence of the problems exists not just in the villages and towns.The problem of the township itself and chaos of rural governance cannot be solved by layers of administrative orders issued.The reform should start from the construction of grassroots government and consolidate the party’s ruling foundation,and the overall comprehensive agricultural reform planning,and ultimately make the county and township government a powerful,well-governed,and high efficient organization structure.

reform of villages and towns;county and township government;comprehensive agricultural reform;coordinated reform

2014-02-08

國家社科基金青年項(xiàng)目(11CZZ023)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(10YJCZH166)

王彥智(1978—)，男，陜西橫山縣人，西藏民族學(xué)院管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和地方政府管理。E-mail:doctorking518@163.com

D630.1

A

1672-0202(2014)02-0118-08