糾紛化解機制構建與征地程序改革

祝天智

(1.復旦大學，國際政治與公共事務學院，上海 200433；2.江蘇師范大學 法政學院，江蘇 徐州，221116)

糾紛化解機制構建與征地程序改革

祝天智1,2

(1.復旦大學，國際政治與公共事務學院，上海 200433；2.江蘇師范大學 法政學院，江蘇 徐州，221116)

運用比較研究和制度分析的方法，通過與發(fā)達國家征地程序中成熟而系統(tǒng)的糾紛化解機制的比較研究，透視了我國征地程序在預防和化解糾紛方面存在的缺陷。研究發(fā)現(xiàn)：我國征地程序在審批階段缺少征地合法性實質(zhì)審查和糾紛預防機制，安置補償決定階段糾紛化解機制不科學，安置補償實施階段糾紛解決機制薄弱。通過征地程序改革，建立以雙方協(xié)商化解為基礎，以中立的第三方協(xié)助化解為補充，以官方權威的強制化解為保障，三者密切銜接的征地糾紛預防和化解機制，是治理頻發(fā)的征地沖突和構建和諧社會的迫切需要。

征地糾紛； 征地程序； 糾紛預防機制； 糾紛化解機制

學界對征地程序改革已有較多研究，現(xiàn)有成果主要集中于公共利益的界定和公正程序的建構，以及征地過程的公開化、透明化和農(nóng)民知情權、參與權保護等方面。上述問題固然重要，但現(xiàn)有成果忽略了一個重要而深層的問題，即科學有效的糾紛化解機制的構建?？茖W有效的糾紛化解機制不僅是保護農(nóng)民土地權益的基礎，也是保證政府以合理價格高效征得土地的需要；不僅可以約束政府的恣意行為，而且可以為正確處理各類漫天要價、無理取鬧行為提供依據(jù)。發(fā)達國家之所以征地糾紛較少，重要原因在于他們?yōu)轭A防和化解糾紛設置了有效的機制，既充分保障了被征收人的權利，也避免了被征收人“挾地要價”等機會主義行為。我國征地過程中存在的各類問題，大都和征地程序中糾紛解決機制的缺陷有關。本文嘗試以國外土地征收程序中的糾紛解決機制為參照，透視我國征地程序中糾紛解決機制存在的問題，探索構建我國征地中糾紛預防和糾紛化解機制的路徑，以期為我國征地程序改革提供參考。

一、國外征地程序中預防、化解糾紛的機制及其借鑒意義

一方面，土地征收權是法律授予政府的強制權，可以在不經(jīng)過土地所有人同意的情況下獲取其土地；另一方面，土地財產(chǎn)權又是受憲法和法律保護的公民基本權利之一。土地征收權與土地財產(chǎn)權的沖突，以及政府與被征收人之間就征收目的合法性和賠償合理性問題的分歧在所難免。合理解決其中的沖突，既要授予公民阻止政府不合理征收的權利，又要保證政府以正當理由和合理價格征收土地的權力，是構建科學的土地征收制度的必要條件。以美、英、日、法為例，發(fā)達國家預防和化解征地糾紛的機制可概述如下。

美國征地程序中的糾紛解決機制主要體現(xiàn)為：第一，在土地規(guī)劃和項目立項階段的分歧預防機制。由于土地規(guī)劃和項目立項、選址可能會影響土地所有者的未來利益，法律賦予了他們了解情況、發(fā)表意見和進行抗辯的權利，以預防可能的紛爭。以發(fā)電站的立項建設為例，在多數(shù)州，正式立項前必須在報紙上刊發(fā)公告，以說明項目選址和環(huán)境評估的情況。第二，關于征地目的是否符合公共利益需要的分歧解決機制。美國多數(shù)州的法律規(guī)定，征地機關在向被征收人發(fā)出征地邀約時，有義務對擬征土地用于何種公共利益作出說明，并且要有足夠的細節(jié)證明征地的合理性。如果被征收人對政府征地目的合法性存在質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟；如果對州法院的判決結果不服，還可以上訴至聯(lián)邦最高法院。第三，征地賠償糾紛解決機制。美國征地賠償糾紛的解決分為平等協(xié)商和司法兩種機制。首先是基于平等討價還價的協(xié)商機制。征地機關會向土地所有人表達購買的初步意愿，并派評估師進行估價，土地所有者有權參與估價過程。其后雙方在交換估價報告的基礎上進行談判協(xié)商。如果達成一致，則土地成交；如不能達成一致，土地征收機關可以向法院提起征收訴訟。在訴訟過程中，征地機關所給出的征收補償是否合理，“并不由法官來直接決定，而是由陪審團、估價師或者裁判所、委員會來決定”[1]，以確保分歧解決結果的公正性和權威性。

英國征地過程中的糾紛預防和化解機制體現(xiàn)在以下四個環(huán)節(jié)：第一，以協(xié)議收購作為避免征收糾紛的優(yōu)先手段。英國2004年頒布的《征地守則》規(guī)定：“征收機構應當在任何可行的情況爭取通過協(xié)議獲得土地。強制收購或征地應當被視作無法達成協(xié)議時才需要訴諸的最后手段?！钡诙?，在向有權審批機關申請征收前，關于征地合法性糾紛的聽證機制。英國法律規(guī)定，征收機關在向中央部門提交申請之前，必須將征收事項在當?shù)貓蠹埳瞎_十四天，以達到通知被征收人的目的。同時應該通知享有權利或利益的相關人員，說明擬征收地塊及征收原因，告知利害關系人獲取強制收購申請令的途徑，并明確告知其擁有在21天內(nèi)提出反對的權利及其權利實現(xiàn)的途徑。各利益相關者可以向征地審批機構提出反對意見，只要提出反對意見者符合相關資格要求，征地審批機關會委派調(diào)查員，召開聽證會，由征地機構和提出反對意見者充分說明理由，提交相關證據(jù)，傳喚證人并進行交叉質(zhì)詢。最后由征地審批機關根據(jù)聽證結果做出是否征地的裁決。第三，征地審批后通過司法審查解決糾紛的機制。在征收申請被審批后，土地所有者和其他利害關系人可以在強制收購令生效前六周以內(nèi)，向高等法院提起司法審查請求，高等法院會就征收令進行全面審查，從而解決可能存在的各種糾紛。第四，土地裁判所的裁判解決機制。作為專司土地征收糾紛的機構，其成員由特別批準的測量師和律師組成?！巴恋夭门兴鶎τ嘘P土地征收和有害影響的補償之爭享有裁判權。如果就補償達不成協(xié)議，征收雙方均可在征收通知發(fā)出之后28天將爭訟轉交給土地裁判所”[2]。如果當事人對土地裁判所判決不服，可以向上訴法院提起訴訟。

日本作為亞洲的發(fā)達國家，也為預防和化解土地征收糾紛設置了多道程序：第一，征收啟動階段關于征收目的正當性糾紛的預防和化解機制。為確保土地征收目的符合公共利益需要，日本法律規(guī)定，公共事業(yè)認定機關與用地單位之間必須采取回避制度，即用地單位的上級機關，不得作為公共事業(yè)的認定單位；同時，被征收人或利害關系人既可以向認定機關提出意見，也可以要求舉行公開聽證。第二，征收委員會對補償糾紛的裁決機制。由于征收委員會是“以第三方的立場就補償事宜做出公正的判斷，以幫助當事人盡快解決征地紛爭”[3]，確保了該糾紛解決機制的中立性和公正性。第三，征地補償糾紛的仲裁解決機制。如果單純是因為補償價格問題而發(fā)生的糾紛，可以通過仲裁程序解決，即雙方都可以通過書面形式向當?shù)囟嫉栏h知事申請仲裁委員會的仲裁[4]。第四，司法解決機制。此為土地征收糾紛的最后解決途徑。被征收人和利害關系人如果不服相關機關對公共事業(yè)的認定，或者不服征收委員會的裁決，都可以提出訴訟，以司法的權威最終解決糾紛。

法國作為歐洲大陸法系的代表，同樣設置了系統(tǒng)的征地糾紛預防和化解機制。第一，在行政審批階段的預防糾紛機制。這主要體現(xiàn)為細致的調(diào)查和咨詢制度。法國負責征地審批的省長在進行審批之前，會派出調(diào)查專員或調(diào)查委員會對征地是否符合公共利益要求進行調(diào)查，其調(diào)查報告除供省長參考外，還用于公眾閱讀監(jiān)督。“只有經(jīng)過公用目的宣告”[5]，并在咨詢相關專家委員會的基礎上，省長才可進行審批。第二，對行政審批異議的司法解決機制。如果被征收人或者征收機關不服審批結果，可以向行政法院提起訴訟。第三，征地補償?shù)膮f(xié)商解決機制。法國設有專門的公用征收法庭，該法庭受省長委托，在接到行政審批的決定后會對其進行進一步審查，如果符合公共征收條件，則會確認補償權利人并要求雙方就補償數(shù)額進行協(xié)商，“如果不能達成一致意見，可請求法庭確定。法庭審理結束后不能立即宣判，以便雙方當事人仍有機會達成協(xié)議”[6]。第四，賠償分歧的最終司法解決。如果雙方確實無法就賠償達成一致，可由法官在調(diào)查的基礎上按照特別程序進行裁定，整個過程一般只需二至三個月。如果當事人對裁定結果不服，可以提起上訴[7]。

盡管上述各國預防和化解糾紛的機制各有不同，但卻呈現(xiàn)以下值得借鑒的共同特點：第一，各國都賦予了被征收人與征收方相對均衡的解決糾紛的程序性權利。如在征收的合法性問題上，雙方都有充分了解信息、發(fā)表意見和對審批機關的決定提出質(zhì)疑的權利；在補償問題上，多數(shù)國家都以雙方的平等協(xié)商作為預防糾紛的基礎，只有雙方協(xié)商不成時，國家才會介入。第二，由于符合公共利益需要是征收的前提，也是預防各類后續(xù)糾紛的基礎，各國都設置了征收合法性糾紛的解決機制。即在審批過程中，被征地人有了解征地合法性的充分機會和權利；而在審批后，被征地人都被賦予了通過司法途徑解決糾紛的權利。同樣，作為征收方，既可在審批過程中對征收合法性進行闡述，也可以對審批機關駁回其申請的審批結果提起訴訟。第三，各國關于糾紛解決機制的設置都表現(xiàn)出較強的中立性和專業(yè)性特征。這主要體現(xiàn)為以下幾個方面：一是回避制度的設置，即征收單位及其上級機關一般不充當審批或者認定的機構，以確保糾紛解決的公正性；二是在多數(shù)國家中，司法不僅是解決補償糾紛的最終機制，而且司法機關可以對審批機關的審批合法性做出最終判決；三是大多設置了獨立于審批機關的機構或?qū)I(yè)組織，作為第三方對爭議進行裁決。

二、 我國征地程序中預防、化解糾紛機制的缺陷及影響

與發(fā)達國家相比，我國征地程序中預防和化解糾紛的機制尚存在以下問題。第一，在征地審批階段，缺少征收合法性的實質(zhì)審查和糾紛預防機制，為許多后續(xù)的糾紛埋下了伏筆。審批階段的合法性審查是確保征地目的和審批條件都完全符合法律規(guī)定，從而使被征收人心悅誠服地接受征地，避免出現(xiàn)各類糾紛的前提。然而，我國的征地審批卻表現(xiàn)出濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，缺少預防糾紛的機制，這主要表現(xiàn)在：首先，審批機關缺少對建設項目可能造成影響的慎重調(diào)查，為用地單位和基層政府聯(lián)合舞弊，違規(guī)違法報批土地提供了可資利用的漏洞，也為后續(xù)的各類紛爭埋下伏筆。我國的征地審批主要是對申報材料的審查，審批機關自身既不到實地進行調(diào)查，也不委托中立的權威第三方展開調(diào)查，更不允許被征收方深入?yún)⑴c和發(fā)表意見，導致各類違法違規(guī)項目獲批土地，如近年頻繁曝光的高污染、高耗能、高危害等各類不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，以及不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地保護等審批條件的項目順利獲批土地。在當下環(huán)境安全事故頻發(fā)、民眾環(huán)境安全意識和權利意識高漲的背景下，一旦違法違規(guī)事實被曝光，后續(xù)糾紛就在所難免。

其次，被征收人基本被排斥在審批過程之外，既不能深入了解用地項目的詳細情況和審批的過程，也不能發(fā)表自身意見和提出質(zhì)疑，更缺少有效制止違法違規(guī)報批行為的途徑，極易誘發(fā)和積累糾紛。由于在征地審批過程中，無論是用地單位還是征地機關，都無需向被征收人公開用地項目的詳細情況，容易引起農(nóng)民對項目合法性的猜疑，也給各類謠言傳播提供了便利；由于農(nóng)民的意見和質(zhì)疑不能得到回應，既不利于發(fā)現(xiàn)和制止各類違法違規(guī)現(xiàn)象，也會進一步加劇農(nóng)民的猜疑和抵制情緒；而由于缺少在審批過程中通過適當途徑制止各類違法違規(guī)報批土地的機制，使后續(xù)的征地行為面臨合法性危機，并使糾紛被積累到后續(xù)階段。

再次，征地審批完全在行政系統(tǒng)內(nèi)部封閉進行，既不公開透明，也缺少權威第三方的監(jiān)督；既容易滋生審批過程中的腐敗，又不利于形成被征收人的認同，容易誘發(fā)紛爭。我國的征地審批基本是由土地行政管理部門封閉完成的，審批過程和項目詳細信息既不向社會公布，也不向被征地人公開；既缺少獨立社會組織、權威專家的監(jiān)督和評估，也缺少司法系統(tǒng)的有效監(jiān)督和制約。這為審批腐敗提供了溫床，也為征地糾紛提供了土壤。據(jù)據(jù)《中國監(jiān)察報》對河南的不完全統(tǒng)計，“自2007年以來，僅該省國土資源系統(tǒng)便有110多名官員因貪污、受賄等被追究刑事責任，其中不乏一些窩案串案”[8]。頻發(fā)的腐敗和高度暗箱操作的審批過程難以取得農(nóng)民的認同，因而成為后續(xù)紛爭的起點。

第二，安置補償決定階段糾紛解決機制設置不夠科學。安置補償決定是征地能否順利進行的關鍵，但也是最容易誘發(fā)沖突的階段。為治理頻繁發(fā)生的安置補償糾紛，我國設置了公告、聽證、協(xié)調(diào)和裁決等機制。然而，這些機制的設置存在明顯不科學之處。首先，雖然設置了兩次公告機制，但主要起到通知的作用，對預防化解糾紛意義有限。第一次公告是在征地審批之后，主要是通知農(nóng)民進行產(chǎn)權登記，并未授予其發(fā)表反對意見或提出質(zhì)疑的權利。第二次公告雖在安置補償方案被批準前，且告知了其提出聽證的權利，但既未授予農(nóng)民參與安置補償方案制定的權利，也難以對市、縣政府對安置補償方案的審批產(chǎn)生實質(zhì)性影響。不僅如此，由于法律對兩次公告方式的規(guī)定不夠細致，地方政府執(zhí)行往往不認真、不規(guī)范，導致部分農(nóng)民無法及時準確獲知公告內(nèi)容，反而會引發(fā)糾紛。

其次，聽證很大程度上只起到土地行政管理機關聽取被征收人意見的功能，難以對征收機關構成實質(zhì)性制約，化解糾紛的作用不理想。由于參與聽證會的雙方并非處于平等的地位，雙方的權利義務明顯不對等：既未課以方案制定方說明制定依據(jù)和闡述方案合理性的義務，也未賦予被征收方要求對方說明理由的權利，雙方不能就安置補償方案中的分歧展開辯論和質(zhì)證。更重要的，雖然此后的安置補償方案審批需要附具聽證記錄，但由于作為審批機關的市、縣政府與被征收人之間存在利益矛盾，即提高農(nóng)民的補償就意味著其土地收入的減少，很難保證土地行政管理機關和市、縣政府會真正考慮被征收人的意見和要求。

再次，協(xié)調(diào)和裁決程序的設置存在不當，不但難以成為權威的糾紛化解機制，甚至會激化矛盾。其一，市、縣政府既是安置補償方案的批準者，又是征地主體，與被征收人在分享土地增值收益中存在零和博弈矛盾，由其進行協(xié)調(diào)，公正性顯然值得懷疑。即使它能夠公正協(xié)調(diào)，也會因明顯的程序瑕疵而難以讓被征收人信服。其二，由批準征地機關裁決也存在缺陷。由于省政府與市、縣政府之間是上、下級隸屬關系，市、縣政府制定補償方案的依據(jù)就是省政府制定的區(qū)片綜合地價，甚至部分征地就是用于省政府投資的項目，由其裁決顯然也不完全符合程序中立性的原則。其三，尤其容易激化矛盾和引爆沖突的，是關于“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”的規(guī)定。此規(guī)定意味著，在各類糾紛未解決的背景下，授予了地方政府強制征占土地的權利。在被征收人最終面臨強征而既徹底喪失土地，又徹底喪失爭取合理補償機會的時候，以武力護地、自殺自殘等各類極端行為抵制強征、強占就成為被迫的選擇。

第三，在安置補償實施和土地移交階段糾紛解決機制薄弱。如果說安置補償決定階段的糾紛化解機制設置不夠科學、權威，那么在安置補償實施和土地移交階段的糾紛化解機制就更加薄弱。首先，對于農(nóng)民因各種原因拒絕交地引起的糾紛，我國征地程序并未設置可行的解決機制。雖然法律規(guī)定“拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行”。但由于此前的各類糾紛未得到合理解決，強制執(zhí)行的合法性顯然并不充足。更重要的，在征地沖突頻繁發(fā)生的背景下，國家嚴厲禁止在征地過程中動用強制力量。公安部頒發(fā)的《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》明確規(guī)定，公安機關“嚴禁參與征地拆遷等非警務活動”[9]。2013年國土資源部的緊急通知再次強調(diào)，“不得強行實施征地，杜絕暴力征地”[10]。在此背景之下，無論補償是否合理，一旦遇到農(nóng)民拒絕交地，地方政府就會陷入尷尬境地。

其次，對地方政府違法違規(guī)的強征強占行為引發(fā)的糾紛，農(nóng)民既無法靠自身能力制止，又難以訴諸司法途徑解決。而農(nóng)民最偏愛的信訪制度，由于實行屬地管理的原則，最終還要由當?shù)卣芾?，導致效果不佳。因此，最常見的結果是，在阻止無力、訴訟無門、信訪無果的情況下，農(nóng)民被迫選擇暴力抵抗、自殺自殘等極端行為進行抵制，或者以“纏”“鬧”等灰色化方式尋求解決，而無論何種方式，都不利于糾紛的理性化解決。

再次，對地方政府拖欠補償款引起的糾紛缺乏切實的化解機制。盡管法律和中央政策都強調(diào)禁止拖欠、挪用安置補償款項，但由于地方官員為追求政績，盲目擴大投資規(guī)模，往往導致資金無法及時到位。同時，在激烈的招商引資競爭中，地方政府往往對用地單位的資金到位情況審核不嚴，也容易造成安置補償款拖欠。另外，財政緊張是地方政府的通病，少數(shù)地方政府甚至會挪用安置補償資金，造成拖欠。對上述問題，理論上農(nóng)民可以提起行政訴訟，但在司法不獨立的背景下，以當?shù)卣疄楸桓娴脑V訟既難立案，更難勝訴，即使僥幸勝訴，也基本無望執(zhí)行。

糾紛解決機制的缺陷已產(chǎn)生了較為嚴重的負面影響：其一，農(nóng)民的土地權益難以保障。程序的作用在于“對恣意的限制”[11]，對于處于弱勢地位的農(nóng)民而言，由于缺少可資利用的客觀公正的糾紛解決機制，無力制止地方政府的各類違法違規(guī)“恣意”行為，導致農(nóng)民利益受損比較普遍。第二，地方政府征地的效率低下，經(jīng)濟和社會成本高。由于糾紛不能及時解決，地方政府的征地行為難以取得農(nóng)民的認同和配合。進而，在面對農(nóng)民拒絕配合，甚至無理取鬧的行為時，地方政府也缺少公正而有效的制止方式。雖然法律規(guī)定，“拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行”，但法院的強制執(zhí)行并非以糾紛的公正解決為前提，因此它與政府執(zhí)行一樣容易加劇沖突。其三，使征地沖突表現(xiàn)為頻率高、燃點低和烈度強的特點。由于征地的合法性、安置補償?shù)暮侠硇浴⒉僮鬟^程的合規(guī)性等糾紛都缺少合理解決機制，使矛盾糾紛不斷積累、疊加和纏繞，甚至使糾紛演化成是非不清的死結而難以化解，極易引發(fā)嚴重威脅社會穩(wěn)定的暴力沖突事件。

三、糾紛預防、化解機制的構建與征地程序改革

“權利不是社會的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序”[12]。要落實十八屆三中全會提出的“規(guī)范征地程序”的要求，不僅要賦予農(nóng)民更多的程序性權利，更要構建科學合理的糾紛解決機制。這既是保護農(nóng)民土地權益的需要，也是保證政府合法的征地權，維護經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定的需要。

第一，構建政府與農(nóng)民之間的平等協(xié)商機制，作為預防和化解征地糾紛及征地程序改革的基礎。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，平等協(xié)商是預防和化解征地糾紛低成本高成效的途徑。如美國雖然就征地糾紛設置了司法解決途徑，“但實踐中，超過95%的征地案件最后并沒有經(jīng)過法庭審判，而是庭外和解”[13]。我國學者對全國17個省的抽樣調(diào)查也顯示，“只有事先與農(nóng)民就征地補償水平進行了協(xié)商，那些征地補償水平較高的村農(nóng)民對征地的滿意度才顯著更高”[14]。著眼于征地程序改革，建議在將來真正區(qū)分公益用地和經(jīng)營性建設用地的情況下，所有經(jīng)營性建設用地將不再走征收之路，而是由用地單位和供地方直接平等協(xié)商，政府只負責監(jiān)督審批。對于公益用地，也可以將平等協(xié)商作為前置程序，即只要能夠平等協(xié)商實現(xiàn)的，就不再需要進行征收。只有經(jīng)平等協(xié)商無法達成一致，才可啟動征收程序。

要構建征地過程中政府與農(nóng)民之間的平等協(xié)商機制，首先，必須去除我國征地程序中計劃經(jīng)濟的痕跡，賦予農(nóng)民及其經(jīng)濟組織平等協(xié)商談判對象的獨立地位。不僅要使其享有充分的知情權和參與權，還要賦予其平等的談判協(xié)商權和對不當征地行為的阻止權；不僅使其充分了解用地項目的真實情況和報批的詳細過程，而且使其可以就征地目的的合法性、安置補償?shù)暮侠硇?、操作的合?guī)性提出質(zhì)疑，可以就安置補償?shù)臄?shù)額進行討價還價。其次，構建便捷的談判協(xié)商的渠道和平臺。這需要有效的信息發(fā)布渠道、暢通的商討和議價機制、公正的談判與居間平臺、高效的交易達成與協(xié)議履行機制等。再次，建立征地協(xié)商談判的服務和協(xié)助機構。作為獨立的社會組織，此類機構主要以自身技術專長，提供如土地丈量、價格評估、融資擔保、信息咨詢等方面的服務，為雙方的決策提供權威而獨立的參考。最后，授予雙方相對均衡的分歧解決請求權。如果雙方無法達成一致，任何一方都有求助于獨立而權威的第三方進行裁決或者提起訴訟的權利，以便使糾紛的協(xié)商解決與第三方協(xié)助解決、官方強制解決密切銜接。

第二，建立中立而權威的第三方協(xié)助化解機制。所謂第三方協(xié)助化解，是指由征地機關和被征地人自愿提出，由獨立于征地機關和審批機關的組織進行調(diào)解或者仲裁的糾紛解決機制。日本的征用委員會的裁定機制就屬于這一類。日本法律規(guī)定，“如果當事人之間不能通過協(xié)商達成土地征購協(xié)議，起業(yè)者可以申請征收委員會裁定。征收委員會要聽取當事人和第三方的意見并慎重審議，不服征收委員會裁定的當事人，可以向國土交通大臣請求審查”[15]。美國有些州也在訴訟程序之前，就補償數(shù)額糾紛設置了由評估師、律師和居民代表組成的補償評估委員會進行裁決的機制。此類機構的優(yōu)點在于：其一，由于地位獨立，組成人員專業(yè)，其解決方案相對公正權威，也容易被雙方所接受；其二，相對于訴訟而言，其形式靈活多樣，既可以調(diào)解，也可以居中斡旋，還可以進行裁決，同時可以節(jié)約時間和經(jīng)濟成本；其三，這也符合公民社會不斷壯大和合作治理興起的宏觀趨勢。

第三方協(xié)助解決同樣可以適用于我國征地程序的各個環(huán)節(jié)：其一，在協(xié)議購買和征地審批階段，就征地目的的合法性糾紛，可以由土地管理專業(yè)和環(huán)境保護專業(yè)專家、律師、法學家和政府環(huán)保、監(jiān)察、法制等部門的專家組成征地審查委員會，在認真調(diào)查的基礎上給出審查報告，如雙方接受，糾紛解決；如不能接受，則雙方均可尋求司法解決。其二，在安置補償方案確定和實施階段，則可由資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)、財政金融、法學等專業(yè)權威學者，和政府相關部門的專家組成安置補償裁定委員會，經(jīng)雙方請求進行調(diào)解或者仲裁。

第三，改革糾紛強制解決機制，使其更加科學、公正和權威。首先，加強聽證對征地及審批機關的約束，提高聽證質(zhì)量，提升聽證在預防和化解糾紛中的作用。一方面，聽證具有準司法的性質(zhì)，另一方面，聽證又具有雙方協(xié)商溝通的功能。它既可以化解糾紛，又可以在很大程度上預防糾紛。要真正發(fā)揮聽證應有的作用，其一，增加就項目合法性進行聽證的要求。項目合法是征地審批的前提，也是預防和避免后續(xù)糾紛的基礎。無論給予多少補償，都無法避免農(nóng)民對高污染、高危害項目的反對。此類聽證一方面可以起到阻止違反環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用規(guī)劃的項目獲批土地，另一方面也可以使地方政府有機會向農(nóng)民清楚展示項目合法性，避免謠言傳播，打消農(nóng)民顧慮，從而可以很好地避免后續(xù)糾紛。其二，應增加參與聽證的人員。由于征地項目的合法性不僅會影響到土地權利人，還可能會影響周圍許多居民，如噪音、廢氣、污水、輻射等可能會影響周邊居民的生活環(huán)境。因此，項目合法性聽證應增加雖與土地無直接關系，但可能會受到用地項目不利影響的群體的代表。其三，應增強聽證對報批和審批機關的約束力。就報批機關而言，不僅在報批時附聽證記錄并向?qū)徟鷻C關說明各方意見，而且應向相關權利人說明報批過程中對聽證意見采納的情況。就審批機關而言，也應就審批過程中采納或拒絕采納聽證意見的情況向聽證代表做出說明和解釋。

其次，將現(xiàn)行的市、縣政府協(xié)調(diào)程序改為非必經(jīng)程序。如上所述，由于市、縣政府本身是征地實施機關，與農(nóng)民之間存在利益矛盾，由其協(xié)調(diào)明顯不符合程序正義的要求，而且實踐效果有限。因此，建議將其改為非必經(jīng)程序，對安置補償方案有爭議的，可選擇協(xié)調(diào)，也可以直接選擇行政復議、行政訴訟或者申請審批機關裁決。

再次，改革現(xiàn)行的批準征地機關裁決機制。一是應盡快制定全國統(tǒng)一的裁決法規(guī)，規(guī)范裁決行為。現(xiàn)行法律只規(guī)定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決”。但對裁決的范圍、申請主體資格等都缺少細化規(guī)定?，F(xiàn)有省級政府制定的關于裁決的地方性法規(guī)也很不統(tǒng)一，甚至存在相互矛盾之處，不利于裁決的規(guī)范化。因此，建議修改《土地管理法實施條例》或者由國務院制定土地安置補償糾紛裁決條例，提供統(tǒng)一的規(guī)范。二是應改變裁決期間不停止征地方案執(zhí)行的規(guī)定，建立裁決期間征地中止制度。從邏輯角度講，這既是對農(nóng)民土地權利的尊重，也是對程序科學性的保障。從實踐角度看，這是避免矛盾激化和沖突升級的迫切需要。

最后，增強司法在解決征地糾紛中的地位和作用，理順協(xié)調(diào)裁決與行政復議、行政訴訟之間的關系。其一，明確授予被征地人就征地審批合法性提起訴訟的權利。雖然從法理角度看，省級政府和國務院的征地審批作為具體行政行為可能對農(nóng)民土地權利造成損害，應該可以提起行政訴訟，但由于《土地管理法》及其實施條例都沒有明確規(guī)定，地方法院也不愿對高層政府的決定進行審理。在實踐中，農(nóng)民對征地審批有不同意見的，基本無法解決。因此，建議在《土地管理法》中明確規(guī)定，對征地審批有爭議的，可以提起行政復議或者直接提起行政訴訟。其二，授予被征地人對行政復議、行政訴訟和協(xié)調(diào)裁決的選擇權。由于《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，給不少地方政府造成誤解，即認為裁決是行政訴訟和復議的前提條件，這不僅在理論上與《行政訴訟法》和《行政復議法》的規(guī)定相矛盾，而且導致實踐中“公民無論是求諸于行政復議或是行政訴訟，都無一例外地被拒之門外”，“致使許多相對人難以及時獲得他們期盼的法律救濟”[16]。更重要的，這導致本可在縣、市層級解決的糾紛被推向省級甚至中央政府，大大提高了糾紛解決的成本。因此建議理順行政復議、行政訴訟和協(xié)調(diào)裁決之間的關系，授予被征收人對解決糾紛途徑的選擇權，即被征收人對安置補償方案有異議的，既可以選擇協(xié)調(diào)、裁決機制，也可以不經(jīng)協(xié)調(diào)裁決而直接訴諸行政復議和行政訴訟。這不僅可以充分發(fā)揮司法的監(jiān)督功能，給農(nóng)民更多選擇，更重要的是能將大量糾紛解決在市、縣兩級，減輕省級和中央政府壓力，既節(jié)約被征地人的維權成本，也節(jié)約政府的維穩(wěn)成本，以達到整體性治理的效果。

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TheConstructionofDisputeResolvingMechanismsandtheReformationofLandExpropriationSystem

ZHU Tian-zhi

1.SchoolofInternationalRelations&PublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433;2.SchoolofLaw&Politics,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

Using comparative and institutional analysis theory,we comparatively analyzed the systematic and mature land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms in developed countries,and examined the defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms.There are three defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms: lacking substantive censor of the legitimacy,the dispute resolving mechanism for placement and compensation is unscientific,and the mechanism for implementation of placement and compensation is weak.It’s urgent to establish a dispute prevention and resolution mechanism combining the mandatory conciliation,the neutral third party who facilitates negotiations between the two parties,so as to construct a harmonious society.

land expropriation dispute;land expropriation system;dispute preventing system;dispute resolution mechanism

2014-01-25

教育部人文社會科學研究青年基金項目(11YJC630307)；江蘇省“青藍工程”項目(12QLG003)

祝天智(1975—)，男，山東定陶人，復旦大學國際政治與公共事務學院公共管理博士后流動站研究人員，江蘇師范大學法政學院副教授，主要研究方向為農(nóng)村社會管理。E-mail: fudanzhutianzhi@163.com

301.2

A

1672-0202(2014)02-0008-08