中國國家補償制度立法模式的構(gòu)想

黃晟

(華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079)

國家補償是一種重要的國家責(zé)任形式， 它是指因公權(quán)力的合法行使導(dǎo)致他人損害或者其他特定原因?qū)е滤藫p害應(yīng)由國家承擔(dān)的補償責(zé)任，是國家對受損方給予的必要救濟。與之相對的國家賠償則是以公權(quán)力行使的非合法性作為前提。當(dāng)前，中國已經(jīng)制定專門的《國家賠償法》，而對國家補償制度采取應(yīng)何種立法模式各界看法不盡相同。選擇合理的立法模式是進(jìn)一步完善國家補償制度的關(guān)鍵，筆者擬在分析中國補償制度立法缺失的基礎(chǔ)上探討其立法模式構(gòu)想。

一、中國國家補償制度立法缺失

中國國家補償制度散見于包括根本法、法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)在內(nèi)的各類不同效力層級的法律規(guī)范中。在現(xiàn)有法律法規(guī)體系中，涉及國家補償?shù)姆捎兴氖嗖?，行政法?guī)一百五十多部，地方性法規(guī)一百六十多部，規(guī)章一百四十多部[1]。在根本法層面，《憲法》第十條第三款和第十三條都對國家補償制度作了具指導(dǎo)意義的規(guī)定：國家在依法征收或征用公民財產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任。在法律層面，主要是針對的國家補償不同具體領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，以及提供明確的法律依據(jù)。如《農(nóng)業(yè)法》第七十一條規(guī)定，國家在征用農(nóng)民集體所有的土地時，應(yīng)當(dāng)給予受損方一定的征地補償；《防震救災(zāi)法》第三十八條規(guī)定，國家在救災(zāi)時對征用的房屋和設(shè)備造成損壞或滅失的情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償責(zé)任；《文物保護(hù)法》、《民族區(qū)域自治法》、《水法》等多部法律明確規(guī)定國家應(yīng)承擔(dān)補償責(zé)任的情況和條件，并對各自補償領(lǐng)域作了闡述與規(guī)制。另外，與國家補償制度聯(lián)系緊密的還有《國家賠償法》。2010年，立法部門對《國家賠償法》進(jìn)行修訂，體現(xiàn)了對吸納國家補償制度留有余地的態(tài)度。在《國家賠償法》第二條中，新法將舊法中“違法行使職權(quán)”改為“有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形”，不再用“違法”概括各種不同的賠償情形，并將國家賠償范圍在分則中予以具體化。在行政法規(guī)層面，如《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》第三十六條規(guī)定，國家對征用設(shè)備、器材和其他物資造成損壞的情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償責(zé)任；《陸生野生動物保護(hù)實施條例》第十條規(guī)定，政府對單位或者個人因保護(hù)野生動物而受到損失的情況下也應(yīng)承擔(dān)必要的補償責(zé)任，對受損方予以補償。還有一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對國家補償制度作了規(guī)制和限定，如中央層次的《國有土地上房屋征收與補償條例》、地方層次的《北京市重點保護(hù)陸生野生動物造成損失補償辦法》和《長沙市征地補償實施辦法》等等。這些既有法律法規(guī)為國家補償制度立法提供了制度上的依據(jù)和來源。

現(xiàn)有國家補償制度在立法層面上仍然存在一些突出問題。第一，國家補償?shù)男再|(zhì)、原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等具體問題規(guī)定得十分抽象簡單，可操作性不強。國家補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和原則是什么？哪些情形適用國家補償？現(xiàn)有制度并未對此作出明確回應(yīng)，即使涉及相關(guān)問題也是只言片語。第二，國家補償制度立法較為分散，法律法規(guī)之間效力也不一致，導(dǎo)致各領(lǐng)域的規(guī)定不統(tǒng)一，在具體適用上難免產(chǎn)生偏差。例如關(guān)于補償范圍，1995年通過的《人民警察法》雖然規(guī)定公民人身傷亡和財產(chǎn)損失都屬于國家補償?shù)姆秶?，但兩年后通過的《國防法》第五十五條規(guī)定，只有在經(jīng)濟上受到直接損失的前提條件下，國家才對受損對象承擔(dān)一定的補償責(zé)任，作為常見的補償事由之一的人身損害并沒有被提及。第三，現(xiàn)有制度雜亂并且構(gòu)建不科學(xué)，有的補償責(zé)任在范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面不夠具體和統(tǒng)一；不同的法律法規(guī)基本是各自為政，關(guān)聯(lián)性也不強，難以構(gòu)筑成一個呈體系化、科學(xué)化的國家補償制度。因此，中國現(xiàn)有國家補償制度政策性較強，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性與統(tǒng)一性，無法為受害者提供全方位的法律依據(jù)和法律保護(hù)?；跒楫?dāng)前頻發(fā)的國家補償事由案件提供法律依據(jù)的現(xiàn)實需要，對國家補償制度進(jìn)行科學(xué)立法以保障公眾的合法權(quán)益勢在必行。采取何種立法模式并使之適應(yīng)中國的現(xiàn)實土壤是亟待解決的關(guān)鍵問題。

二、國家補償制度立法的兩種模式分析

鑒于國家補償制度較為分散的立法不利于保障受害人的合法權(quán)益，也不利于法律法規(guī)體系的完善以及法制建設(shè)，多數(shù)學(xué)者主張對國家補償制度統(tǒng)一立法，使現(xiàn)有補償制度規(guī)范化、體系化。具體來說，就是要結(jié)合實際通過立法統(tǒng)一規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)、程序、費用和國家補償?shù)膶ο蠛头秶仁马梉2]。至于如何“統(tǒng)一立法”以及進(jìn)行立法模式的具體操作，還存在不同觀點。其中代表性的觀點主要有“單獨立法說”和“合并立法說”。以下對這兩種立法模式進(jìn)行簡要分析。

1．單獨立法說

“單獨立法說”主張要制定出一部不依附于其他任何法律法規(guī)而獨立存在的國家補償法，并對其補償主體、補償對象、補償范圍、補償原則和補償程序等具體事項在這部專門法中予以統(tǒng)一規(guī)定。著名行政法學(xué)者薛剛凌教授認(rèn)為，由于國家補償制度和國家賠償制度存在諸多方面的不同，所以應(yīng)該制定一部單獨的“國家補償法”，用來明確國家補償?shù)念愋?、原則、程序以及標(biāo)準(zhǔn)，并最終構(gòu)建起相對完善的國家補償制度體系[3]。日本著名行政法學(xué)家田中二郎的主張為“單獨立法說”提供了重要的理論支持。他認(rèn)為，“如果把國家賠償責(zé)任制度的目的理解為實現(xiàn)關(guān)于經(jīng)濟性價值分配的正義，那么有可能也有必要采用一個以公平負(fù)擔(dān)原則為核心的統(tǒng)一的法理論體系”[4]。

單獨成篇的《國家補償法》既使得國家補償制度規(guī)范化、系統(tǒng)化，為相關(guān)問題的適用提供了一致標(biāo)準(zhǔn)，也使國家補償制度在保障公民合法權(quán)益上發(fā)揮著有別于國家賠償制度的獨特作用，更彰顯其功能特色。制定一部統(tǒng)一的《國家補償法》屬于學(xué)界的主流觀點，也代表了今后的立法走向，是未來的發(fā)展趨勢。統(tǒng)一的“國家補償法”不僅可以彌補單行法律法規(guī)等的不足，也能使受害人在缺乏單行法規(guī)的情況下獲得補償救濟[5]。不過，制定獨立的“國家補償法”在立法成本和技術(shù)上要求較高，存在很大的現(xiàn)實困境。一方面，國家補償制度的內(nèi)容比較龐雜，既要對大量的個別法律法規(guī)以及判例進(jìn)行歸納、篩選和總結(jié)，也要對相關(guān)理論問題進(jìn)行深入分析和研究，更需要相關(guān)部門和社會各界投入相當(dāng)大的人力、物力和財力，其投入成本的耗費尚需進(jìn)一步預(yù)算和評估；另一方面，在國家責(zé)任體系仍然不健全的今天，當(dāng)前是否有條件、有能力完成獨立制定國家補償法這項任務(wù)？在國家責(zé)任體系范圍內(nèi)，國家賠償制度雖然已經(jīng)以法律形式存在，但是它在一些方面仍然不完善，在未來依然要根據(jù)客觀形勢進(jìn)行修改。而國家補償制度在立法上尚屬全新的領(lǐng)域，相關(guān)的制度設(shè)計、機制運作還需要立法部門和學(xué)者們進(jìn)一步研究，要在較短時間內(nèi)制定出一部“國家補償法”，難度自然不容小覷。

2．合并立法說

合并立法說主張將有關(guān)國家補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定和內(nèi)容納入到《國家賠償法》中，并設(shè)置專門的章節(jié)或條款對國家補償?shù)南嚓P(guān)問題予以明確規(guī)定。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在修改《國家賠償法》時將國家補償?shù)幕締栴}，例如國家補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等附帶規(guī)定在《國家賠償法》篇幅內(nèi)[6]。中國政法大學(xué)教授馬懷德表示，國家賠償和國家補償均作為國家責(zé)任的有機組成部分，將兩者進(jìn)行一同規(guī)定在邏輯上是周延的，無論從國外經(jīng)驗借鑒，還是從現(xiàn)實土壤出發(fā)，將國家補償作為專章規(guī)定在新《國家賠償法》中立法難度更小，更具有可行性[4]。第一，國家補償和國家賠償所追求的最終目的存在一致性?！秶屹r償法》的立法精神就是最大程度地保障公民賠償?shù)葯?quán)利。在這一點上，國家補償?shù)牧⒎ň衽c《國家賠償法》相契合。盡管國家補償與國家賠償?shù)脑蚝蛻B(tài)度有所不同，但兩者最終目的就是通過以國家承擔(dān)責(zé)任的方式保護(hù)受損人的合法利益。第二，國外一些有益實踐提供了可供借鑒的立法經(jīng)驗。英國、德國、日本等國家大多在憲法、國家賠償法以及其他法律法規(guī)中設(shè)置了國家補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，國家補償制度在這些國家中是作為附屬部分規(guī)定在憲法、國家賠償法等相關(guān)法律之中的。如《西班牙人民憲章》第三十二條和《日本國憲法》第二十九條均明文表示，出于社會公益等其他的正當(dāng)目的，政府或者國家應(yīng)當(dāng)對征用的私人財物予以一定的補償，對受損方承擔(dān)起補償責(zé)任[7]。德國的《國家賠償法》規(guī)定，國家或者政府對因財產(chǎn)征收或公共利益遭受損失的受損人承擔(dān)補償責(zé)任，行政相對人此時享有一種補償請求權(quán)[8]。不過，如果將國家補償制度納入《國家賠償法》中，存在混淆國家補償和國家賠償之嫌。作為兩種截然不同的國家責(zé)任形式，國家補償源于合法的公權(quán)力行為，國家賠償源于違法或過錯的公權(quán)力行為。這是兩者產(chǎn)生本質(zhì)區(qū)別的根本原因。除此之外，國家補償與國家賠償還在范圍、對象、性質(zhì)、目的和解決途徑等諸多方面有著較大差異，將兩者混淆甚至等同無異于抹殺各自的制度特色，以致無法全面的保護(hù)相對人的合法利益。在法治國家，違法侵害是本來就應(yīng)該予以消除的，而合法侵害中存在著忍受義務(wù)，不能無視兩者的這一本質(zhì)差異[4]。國家補償制度不管是從自身概念的角度來分析，抑或是從制度設(shè)計的理念來評判，兩種制度都是根本不同的，不能以一種制度來涵蓋另一種制度。再者，將國家補償附帶規(guī)定在國家賠償制度中，將會一定程度上削弱國家補償制度的特色和地位，不利于其獨立發(fā)揮作用。

三、中國國家補償制度立法模式構(gòu)想

盡管從立法成本、立法環(huán)境等諸多現(xiàn)實因素出發(fā)，以《國家賠償法》涵括國家補償制度的形式來規(guī)范國家補償制度是目前實現(xiàn)可能性相對較大的，但科學(xué)的立法活動要求其自身符合一國的實際情況，能夠真正反映社會的發(fā)展需要和社會運轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，并對未來可能發(fā)生的情況具有一定的預(yù)見性，可以有效地解決社會問題[9]。由于社會的需要，一項成熟的、理性的、完善的制度或者經(jīng)驗是可以通過嚴(yán)格的法定程序上升為專門的國家法律的。具體到國家補償制度，也就是將其上升為“國家補償法”，但目前分散的國家補償制度體系以及降低國家補償制度等級、將其內(nèi)置于各項法律規(guī)范中既不利于這一項制度的發(fā)展甚至成熟，也不利于從根本上保障公眾的合法權(quán)益。通過考察中國法制建設(shè)歷程，一些由效力層級較低的“規(guī)章”、“條例”等規(guī)范性文件以及涵蓋在其他成文法中的內(nèi)容單獨上升為國家法律的層級是大量客觀存在的事實。陳瑞華教授認(rèn)為，“立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承對法律實施中的問題與改革試驗中的經(jīng)驗同時兼顧的原則，及時而有效地將那些成熟的改革經(jīng)驗上升為國家的法律規(guī)范，從而促進(jìn)法律制度的健康發(fā)展”[10]。這是法治進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，也是確保一項制度長期保有權(quán)威和效力的重要舉措。從中國法制土壤和實踐出發(fā)，國家補償制度作為一整套日趨成熟的制度體系需要上升為更具規(guī)范效力的法律規(guī)定。這是對十八屆四中全會提出的“人民權(quán)益要靠法律保障”、“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”[11]理念的回應(yīng)和落實。

立法是一種創(chuàng)制和發(fā)展規(guī)則的活動[12]，將國家補償制度的內(nèi)在價值和規(guī)則予以科學(xué)化呈現(xiàn)是確立其立法模式的根本意義所在。以專門的法律形式展現(xiàn)出的國家補償制度是最能從根本上體現(xiàn)其制度特色、制度價值和制度功能的。筆者認(rèn)為，可以采取一種綜合立法的模式來構(gòu)建中國“國家補償法”的制度框架，即一方面制定一部總綱性的《國家補償法》，只就一般性的、普遍適用的問題進(jìn)行規(guī)定，定位為法律體系中的“一般法”；另一方面應(yīng)針對不同的補償事由分別制定單行法律，就基于不同事由發(fā)生的補償問題進(jìn)行特別規(guī)定，定位為法律體系中的“特別法”。這種構(gòu)想類似于民法制度的立法模式。在民法范圍內(nèi)，目前中國已制定《民法通則》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《著作權(quán)法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《婚姻法》、《繼承法》和《收養(yǎng)法》等一系列民事法律，除此之外還存在其他法律中的相關(guān)民事性的規(guī)定、行政法規(guī)和地方性規(guī)定等等。這些制度有機構(gòu)成了現(xiàn)有的民法規(guī)范體系。其中《民法通則》被編纂成了一個小型的“民法典”，其地位和作用即民法基本法，相當(dāng)于民法典中的總則部分[13]，屬于民法體系中的“一般法”；此外，包括《物權(quán)法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等在內(nèi)的其他單行民事法律則作為民法的專項規(guī)定和細(xì)化，其地位相當(dāng)于民法典的分則部分，起到補充、說明和完善《民法通則》的作用，屬于民法體系中的“特別法”。因此，參考民法的立法體系和模式，國家補償制度可以制定出一個總綱類型的“國家補償法”，就補償?shù)膶ο?、主體、原則和范圍等事項作出總體性規(guī)定；在具體的征收、征用、移民、拆遷、刑事被害人補償?shù)阮I(lǐng)域進(jìn)行單獨立法，對各類事由引發(fā)的補償問題予以分別規(guī)定。在這個法律體系中，總綱類型的“國家補償法”作為“一般法”，也是上位法；各單行補償法律作為“特別法”和下位法，在上位法的指導(dǎo)下發(fā)揮作用，并對上位法予以補充和完善。

上述構(gòu)想的可行性和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個方面。第一，相當(dāng)程度上削降了立法的難度和成本。綜合立法模式下的“國家補償法”與單獨立法模式下的“國家補償法”存在本質(zhì)區(qū)別。單獨立法說所主張的“國家補償法”是法典化的法律，它不僅要求在國家補償?shù)幕締栴}上予以規(guī)定，而且更加重視各類具體補償問題的完善。通俗地說，“單獨立法說”主張對國家補償問題“一步到位”，追求在一部法律內(nèi)涵括國家補償制度的所有事項。而根據(jù)中國目前的立法水平和能力，在較短時間完成是基本不可能的。綜合立法模式中的“國家補償法”僅就國家補償中的一般性的、普遍適用的問題作出規(guī)制，相當(dāng)于“國家補償法”法典的一部分。這種構(gòu)想一方面彌補了合并立法模式模糊國家補償與國家賠償界限的不足，便于國家補償制度獨立發(fā)揮作用；另一方面也大為降低了單獨立法模式所導(dǎo)致的立法成本和立法難度，與當(dāng)前立法實際水平和能力相一致，更為現(xiàn)實可行。第二，有現(xiàn)成的立法經(jīng)驗可以借鑒。除了可以借鑒民法體系外，還可以參考國外的相關(guān)成熟制度。如日本的立法部門目前雖然沒有制定出一部名為“國家補償法”的法律，但其在相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)陸續(xù)出臺相應(yīng)補償性單行法律，在20 世紀(jì)50年代制定《刑事補償法》和《國家公務(wù)員災(zāi)害補償法》，2011年又制定《美術(shù)品國家補償法》等等。第三，有助于實現(xiàn)補償制度的獨立施行。國家補償和國家賠償是本質(zhì)上完全不同的兩種國家責(zé)任形式，必須進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。如果采取合并立法，在國家賠償法中順帶地將國家補償問題作出具體規(guī)定，可能會造成國家補償問題的模糊化，不利于國家補償?shù)氖┬衃14]。綜合立法的國家補償制度既保持了自身作為一個完整制度體系的獨立性，而且有利于使其優(yōu)勢和作用得到最大化的發(fā)揮。第四，有助于真正意義上保障公民的補償權(quán)益。國家補償制度與國家賠償制度作為國家責(zé)任體系的重要組成內(nèi)容，削弱或者缺乏哪一個部分的國家責(zé)任體系都是不完整的，不利于對公民權(quán)益的全面合法保護(hù)。統(tǒng)一、健全的國家補償制度有利于充分保障公民的求償權(quán)，使合法權(quán)益實實在在的得到法律保障，為公民維護(hù)自身利益提供法律武器。第五，有助于全面完善中國國家責(zé)任制度。目前，在國家責(zé)任體系制度中，單獨以法律形式出現(xiàn)的還只有《國家賠償法》，這顯然已經(jīng)不能完全實現(xiàn)有效保障公民合法權(quán)益的需求?？偩V類型的“國家補償法”和單行的特別補償法律制度的構(gòu)筑與出臺將進(jìn)一步完善中國國家責(zé)任制度體系，使其更加規(guī)范化、體系化和科學(xué)化。

雖然這種立法模式構(gòu)想還需要在理論和立法實踐上予以充分論證和研究，但是應(yīng)該看到，制定一部不依附于其他任何法律法規(guī)而單獨呈現(xiàn)的“國家補償法”是今后不可逆轉(zhuǎn)的立法走向。在繼續(xù)完善有關(guān)國家補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定的同時，也需要盡早將“國家補償法”的制定提上議事日程，力求通過最合理、最科學(xué)的模式將國家補償制度完整地展現(xiàn)在公眾面前，改善損害補償無法可依、無章可循的尷尬局面，為完善中國國家責(zé)任體系制度以及整個中國特色社會主義法律體系發(fā)揮更大作用。

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