《全國(guó)人大組織法》對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議職權(quán)的規(guī)定

馬嶺

（中國(guó)青年政治學(xué)院法律系，北京100089）

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《全國(guó)人大組織法》對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議職權(quán)的規(guī)定

馬嶺

（中國(guó)青年政治學(xué)院法律系，北京100089）

《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第25條將《憲法》關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議處理常務(wù)委員會(huì)重要日常工作的規(guī)定分解為四個(gè)方面：決定會(huì)期和擬定會(huì)議議程草案，這是為會(huì)議召開(kāi)做準(zhǔn)備，具有明顯的服務(wù)性；對(duì)議案和質(zhì)詢案的“提交”審議權(quán)，這應(yīng)是一種程序性審查；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作，即不是領(lǐng)導(dǎo)其工作；處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作，這一兜底性條款不應(yīng)頻繁啟動(dòng)?！度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》第26、35條還規(guī)定了代表資格審查委員會(huì)和各專門(mén)委員會(huì)人員的產(chǎn)生程序，其中委員長(zhǎng)會(huì)議的提名權(quán)值得商榷。

《全國(guó)人大組織法》；委員長(zhǎng)會(huì)議；全國(guó)人大常委會(huì)；日常工作；程序

我國(guó)1982年《憲法》第68條第2款規(guī)定：“委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作?！边@一憲法規(guī)定是原則性的，其具體的運(yùn)作還需依賴有關(guān)法律的細(xì)化，因此《憲法》通過(guò)后第六天，全國(guó)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大）通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）。其中第25條將《憲法》關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議處理常委會(huì)重要日常工作的規(guī)定分解為四個(gè)方面：“常務(wù)委員會(huì)的委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作：（一）決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；（二）對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議；（三）指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作；（四）處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作?！贝送?，該法第26條第2款和第35條第3款還賦予委員長(zhǎng)會(huì)議在一定條件下有專門(mén)委員會(huì)部分成員的提名權(quán)。鑒于《全國(guó)人大組織法》是全國(guó)人大制定的，屬于基本法律，因此其后全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)）制定的有關(guān)規(guī)定，可以、也應(yīng)該細(xì)化這些規(guī)定（尤其是第25條前三個(gè)方面的內(nèi)容），但不能違背之。

一、會(huì)期決定權(quán)、會(huì)議議程草案擬定權(quán)

《全國(guó)人大組織法》第25條所規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議四個(gè)方面職權(quán)中的第一項(xiàng)是“決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案”。這是為常委會(huì)會(huì)議的召開(kāi)所做的準(zhǔn)備性工作，具有明顯的服務(wù)性，是在常委會(huì)閉會(huì)期間（常委會(huì)召開(kāi)前）進(jìn)行的。筆者認(rèn)為，以此類(lèi)推，凡涉及常委會(huì)會(huì)議的籌備性工作，都可由委員長(zhǎng)會(huì)議負(fù)責(zé)（具體事務(wù)可由辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)）。

（一）會(huì)期決定權(quán)

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“會(huì)期”有兩個(gè)含義，一是“開(kāi)會(huì)的日子”，如會(huì)期定在8月22日，二是“開(kāi)會(huì)的天數(shù)”，如會(huì)期3天［1］。因此，委員長(zhǎng)會(huì)議決定常委會(huì)“每次會(huì)議的會(huì)期”也應(yīng)包括這兩個(gè)方面——決定哪天開(kāi)會(huì)和開(kāi)幾天會(huì)。這與《全國(guó)人大組織法》第29條的規(guī)定有一個(gè)銜接問(wèn)題，第29條明確規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由委員長(zhǎng)召集，一般兩個(gè)月舉行一次?！币虼恕皟蓚€(gè)月舉行一次”常委會(huì)會(huì)議，這一點(diǎn)不在委員長(zhǎng)會(huì)議決定的范疇之內(nèi)。這種會(huì)議每次都安排在雙月下旬，每次會(huì)議的天數(shù)也基本形成慣例，對(duì)此委員長(zhǎng)會(huì)議也應(yīng)予以尊重，①第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)后常委會(huì)的會(huì)期制度基本定型，“七屆全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)了31次會(huì)議，除了人代會(huì)前后的6次會(huì)議開(kāi)1至4天外，一般開(kāi)6至9天，最多的只有一次，開(kāi)了11天。八屆全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)了30次會(huì)議，除了人代會(huì)前后的5次會(huì)議開(kāi)1至4天外，一般也是開(kāi)6至9天，最多的也只有一次，開(kāi)了10天。九屆全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)了32次會(huì)議，除了人代會(huì)前后的7次會(huì)議開(kāi)1至3天外，一般是開(kāi)4至7天，最多的，有一次開(kāi)了8天，有兩次開(kāi)了9天”?！笆畬萌珖?guó)人大常委會(huì)截至十屆五次全國(guó)人代會(huì)前共召開(kāi)了26次會(huì)議，除了人代會(huì)前后的4次會(huì)議開(kāi)1至3天外，一般是開(kāi)4至6天，而且最多也就是開(kāi)6天?！眳⒁?jiàn)陳寒楓：《論完善人大常委會(huì)的會(huì)期制度》，中國(guó)人大新聞網(wǎng)，2007－08－16，http：／／npc．people．com．cn／GB／71673／6122489．html。因此委員長(zhǎng)會(huì)議決定的會(huì)期只能在有限的范圍內(nèi)，即兩個(gè)月中的哪一天開(kāi)會(huì)（一般是雙月下旬的某天），會(huì)議的天數(shù)也應(yīng)有大致的范圍。由于有第29條和相關(guān)慣例的限制，委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)“常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議會(huì)期”的“決定權(quán)”縮減了許多，這是符合《憲法》對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議性質(zhì)的定位的。

如果常委會(huì)需要開(kāi)臨時(shí)性會(huì)議，其會(huì)期是否應(yīng)由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》）第3條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，如特殊需要的時(shí)候，可以臨時(shí)召集會(huì)議?！钡?條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行七天以前，將開(kāi)會(huì)日期、建議會(huì)議討論的主要事項(xiàng)，通知常委會(huì)組成人員；臨時(shí)召集的會(huì)議，可以臨時(shí)通知?！钡珱](méi)有規(guī)定臨時(shí)會(huì)議召集的具體程序。有學(xué)者建議，“如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為必要，或者1／2以上的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員提議，可以臨時(shí)召集會(huì)議?！保?］這顯然是比照《憲法》第61條的規(guī)定（全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，可以臨時(shí)召集人大會(huì)議）而推論出的。但筆者認(rèn)為，常委會(huì)的臨時(shí)會(huì)議應(yīng)由1／3以上的委員提議（1／2以上的委員提議意味著是常委會(huì)的提議），但不宜由委員長(zhǎng)會(huì)議提議，因?yàn)槲瘑T長(zhǎng)會(huì)議與常委會(huì)的關(guān)系完全不同于常委會(huì)與全國(guó)人大的關(guān)系，不能從“常委會(huì)有權(quán)提出召開(kāi)人大的臨時(shí)會(huì)議”中推論出“委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)提出召開(kāi)常委會(huì)的臨時(shí)會(huì)議”。常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，而委員長(zhǎng)會(huì)議不是常委會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。鑒于臨時(shí)會(huì)議的特殊性，其會(huì)議天數(shù)也應(yīng)由三分之一以上的委員一并提出（在臨時(shí)會(huì)議過(guò)程中如需要延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間，也應(yīng)由三分之一以上的委員提出），而不宜由委員長(zhǎng)會(huì)議決定。

（二）會(huì)議議程草案擬定權(quán)

會(huì)議議程草案擬定權(quán)是常委會(huì)會(huì)議舉行的前提，也是常委會(huì)會(huì)議順利進(jìn)行的保障?！度珖?guó)人大組織法》第25條規(guī)定的細(xì)化（如擬定的會(huì)議議程“草案”怎么變成正式議程）在《議事規(guī)則》第5條第1款中，如“委員長(zhǎng)會(huì)議擬定常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程草案，提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議決定”。第5條第2款還規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議期間，需要調(diào)整議程的，由委員長(zhǎng)會(huì)議提出，經(jīng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議同意?！逼鋵?shí)每次會(huì)議的議程有許多相同或相似之處，法律（或《議事規(guī)則》）對(duì)此應(yīng)有大致的規(guī)定，在實(shí)踐中形成的某些慣例也是委員長(zhǎng)會(huì)議在“擬定會(huì)議議程草案”時(shí)所要遵守的。當(dāng)然委員長(zhǎng)會(huì)議需要根據(jù)每次會(huì)議的不同情況有所調(diào)整，但通常是針對(duì)其中部分議程進(jìn)行增加或刪減（而且只有提出權(quán)），如每次會(huì)議都要審議若干法律案，但每次會(huì)議審議的法律案一般是不同的（即使是上次會(huì)議審議未通過(guò)的法律案需要再審議，其審議內(nèi)容也不是雷同的）?？梢?jiàn)，委員長(zhǎng)會(huì)議“擬定會(huì)議議程草案”的權(quán)力不是完全按照自己的意愿擬定，而是要遵守有關(guān)規(guī)則、尊重慣例。那么，如果這方面的慣例有不合理之處，委員長(zhǎng)會(huì)議是否可以打破慣例？鑒于委員長(zhǎng)會(huì)議只有“提請(qǐng)”權(quán)，因此即使委員長(zhǎng)會(huì)議想打破慣例，也還需要常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議“決定”。筆者認(rèn)為，委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)最好用增加規(guī)則的方式而盡量少用創(chuàng)造先例的方式突破慣例，畢竟在中國(guó)目前最需要的是樹(shù)立遵守規(guī)范的意識(shí)，人大在這方面尤其應(yīng)當(dāng)起表率作用。②根據(jù)李鵬委員長(zhǎng)的日記記載，有些議程似乎是在一些非正式會(huì)議（幾個(gè)人的討論）場(chǎng)合初步議定的，如1999年3月24日，“一整天都在中南海辦公室開(kāi)會(huì)，主持研究人大監(jiān)督工作”。“上午，請(qǐng)陳光毅、高德占、侯宗賓、朱開(kāi)軒來(lái)，他們一致同意監(jiān)督應(yīng)有重點(diǎn)。高德占還提出監(jiān)督工作要列入每次人大常委會(huì)議程?！薄按蠹页醪阶h定今年的監(jiān)督重點(diǎn)有：環(huán)保總局報(bào)告北京市大氣污染防治情況……等等?！薄跋挛?，請(qǐng)王維澄、姜云寶、程湘清、周成奎、喬曉陽(yáng)來(lái)談監(jiān)督法問(wèn)題。一致認(rèn)為，在進(jìn)度上，今年先搞若干單項(xiàng)監(jiān)督?jīng)Q定，并組織班子起草監(jiān)督法。關(guān)于單項(xiàng)監(jiān)督?jīng)Q定的問(wèn)題，初步意見(jiàn)是，分別制定預(yù)算監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督、司法監(jiān)督和審議工作報(bào)告的決定?！?011年3月20日，“今天召集人大有關(guān)同志，談監(jiān)督法起草的有關(guān)問(wèn)題，參加的有何椿霖、王維澄、姜云寶、周成奎、喬曉陽(yáng)、吳文昌和張春生同志。由王維澄同志主講，一直討論到12點(diǎn)半?！眳⒁?jiàn)李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記（下）》，新華出版社2006年版，第536－537，547頁(yè)。令筆者疑惑的是，這種工作形式算不算開(kāi)會(huì)？是什么會(huì)？還是屬于會(huì)前的商談？它對(duì)正式形成的決定有沒(méi)有影響？有多大影響？這些“細(xì)節(jié)”是否都應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范？是否可能都納入法律規(guī)范？……這些問(wèn)題涉及權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，值得我們學(xué)者予以關(guān)注和研究。

二、對(duì)議案和質(zhì)詢案的“提交”審議權(quán)

對(duì)議案和質(zhì)詢案有“提交”審議權(quán)，這是《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議的第二項(xiàng)職權(quán)：“對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議?！惫P者認(rèn)為，議案和質(zhì)詢案不論是在會(huì)議期間還是在閉會(huì)期間提出，委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)其都應(yīng)只是一種程序性審查，只要沒(méi)有程序性的硬傷（如提案是否符合法定人數(shù)，提案內(nèi)容是否屬于常委會(huì)的職權(quán)范圍，提出法律草案的同時(shí)是否提交了法律草案文本及其說(shuō)明，等等），就都應(yīng)提交審議。這樣才與委員長(zhǎng)會(huì)議的性質(zhì)（處理重要“日常工作”）相吻合。

（一）議案的提交審議權(quán)

《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定了委員長(zhǎng)會(huì)議有議案的提交審議權(quán)之后，其第32條規(guī)定了提案權(quán)的主體：“全國(guó)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)，國(guó)務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議?！薄俺?wù)委員會(huì)組成人員十人以上可以向常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議?！庇纱丝梢?jiàn)，委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)議案的提交審議權(quán)其結(jié)果有三種，一是先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，“再提請(qǐng)”常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議（專門(mén)委員會(huì)審議后“必須”交常委會(huì)）；二是直接“提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議”；三是先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再“決定是否提請(qǐng)”常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議（專門(mén)委員會(huì)審議后“可能”交常委會(huì)）。第一種和第二種程序針對(duì)的都是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的議案，其中第一種議案的審議程序是最周密的，包括“先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告”（第一步），“再提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議”（第二步）。第二種程序是不通過(guò)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，直接“提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議”，但什么情況下委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定直接提請(qǐng)常委會(huì)審議，法律沒(méi)有明確規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，委員長(zhǎng)會(huì)議自己提出的議案是不需要通過(guò)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，而可以直接“提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議”。第三種程序是針對(duì)“常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上”提出的議案，在“先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告”（第一步）后，由委員長(zhǎng)會(huì)議“決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議”（第二步），即委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定提交也可以決定不提交常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，因此這類(lèi)議案有可能進(jìn)入不了常委會(huì)會(huì)議審議的視線。在這里，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的議案和委員十人以上聯(lián)名提出的議案，顯然是不同等對(duì)待的。那么，什么情況下委員長(zhǎng)會(huì)議應(yīng)決定交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)先審議后再提請(qǐng)常委會(huì)審議，什么情況下交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議后不必再提請(qǐng)常委會(huì)審議，法律也沒(méi)有明確規(guī)定，這似乎是留給委員長(zhǎng)會(huì)議的一片自留地［3］。①在實(shí)踐中，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的法律案，委員長(zhǎng)會(huì)議“不能決定不列入議程，但委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)決定列入哪次會(huì)議議程”。參見(jiàn)張春生：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第69頁(yè)。

是否還有第四種可能——既不交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，也不提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議？即委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)議案有沒(méi)有直接的否決權(quán)？從法律的字面上看，應(yīng)當(dāng)沒(méi)有。如果法律只規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議決定“交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議”，或者只規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議決定“提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議”，這種決定權(quán)應(yīng)包含決定交或決定不交，決定提請(qǐng)或決定不提請(qǐng)，但法律規(guī)定的是決定交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議“或者”提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議，這種決定權(quán)就應(yīng)理解為“決定”先交給專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，還是直接提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議。同時(shí)，從人大的議事機(jī)關(guān)性質(zhì)上看，委員長(zhǎng)會(huì)議也不應(yīng)有這種對(duì)議案的篩選權(quán)，否則有違民主精神。如2010年10月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五十二次委員長(zhǎng)會(huì)議“決定胡錦濤提名習(xí)近平為中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)副主席的議案，交付常委會(huì)十七次會(huì)議表決”［4］。軍委主席對(duì)軍委副主席的提名，在這里是作為中央軍委的一個(gè)議案提交常委會(huì)的。根據(jù)法律，委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)“決定”直接提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議（不必先交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議），但沒(méi)有“決定不交付”的權(quán)力，否則意味著委員長(zhǎng)會(huì)議可以插手中央軍委的人事安排。根據(jù)《憲法》第67條第10項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選”，但憲法和法律都沒(méi)有規(guī)定常委會(huì)在行使這一權(quán)力時(shí)，由委員長(zhǎng)會(huì)議先把關(guān)，然后決定有關(guān)提名是否提交常委會(huì)。

（二）質(zhì)詢案的提交審議權(quán)

《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定了委員長(zhǎng)會(huì)議有質(zhì)詢案的提交審議權(quán)之后，其第33條又規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)的主體：“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上，可以向常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書(shū)面答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)?！雹佟度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》將質(zhì)詢的對(duì)象擴(kuò)大到“國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門(mén)和最高人民法院、最高人民檢察院”。其增加了“最高人民法院、最高人民檢察院”，這與司法獨(dú)立的精神是否相沖突，值得商榷。在這里，委員長(zhǎng)會(huì)議行使提交權(quán)的結(jié)果有三種：一是交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書(shū)面答復(fù)，二是由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，三是由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)。顯然委員長(zhǎng)會(huì)議要決定的是在這三種方案中做一個(gè)選擇，而不是在這三種方案之外進(jìn)行選擇，即委員長(zhǎng)會(huì)議不能扣留質(zhì)詢案不提交，它無(wú)權(quán)決定提交還是不提交，而只能決定提交給誰(shuí)（常務(wù)委員會(huì)會(huì)議還是有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)會(huì)議），決定書(shū)面答復(fù)還是口頭答復(fù)。從《全國(guó)人大組織法》第33條關(guān)于質(zhì)詢案的這一規(guī)定推論其第32條關(guān)于議案的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議在其中的功能應(yīng)該是相同或相似的，即對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案，委員長(zhǎng)會(huì)議沒(méi)有不提交的權(quán)力，只有決定提交給誰(shuí)的權(quán)力?！度珖?guó)人大組織法》第25條把“議案和質(zhì)詢案”捆綁在一起規(guī)定，也說(shuō)明委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)它們的有關(guān)決定權(quán)是相同的。

三、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作

《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議的第三項(xiàng)職能是“指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作”，這確定了委員長(zhǎng)會(huì)議與專門(mén)委員會(huì)之間的基本關(guān)系。

根據(jù)《憲法》第70條第1款的規(guī)定，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，“專門(mén)委員會(huì)受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)”，因此常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；根據(jù)《全國(guó)人大組織法》第25條的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議與各專門(mén)委員會(huì)之間的關(guān)系是“指導(dǎo)和協(xié)調(diào)”的關(guān)系（不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系）。那么，指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別是什么呢？筆者認(rèn)為，指導(dǎo)是業(yè)務(wù)上的指點(diǎn)、引導(dǎo)，不具有強(qiáng)制性；領(lǐng)導(dǎo)則是命令與服從關(guān)系。專門(mén)委員會(huì)受常委會(huì)“領(lǐng)導(dǎo)”意味著常委會(huì)給專門(mén)委員會(huì)的指示、決定，專門(mén)委員會(huì)要無(wú)條件服從；專門(mén)委員會(huì)受委員長(zhǎng)會(huì)議“指導(dǎo)”意味著委員長(zhǎng)會(huì)議給專門(mén)委員會(huì)的指示只有引導(dǎo)作用，在“指導(dǎo)”后面緊接著規(guī)定了“協(xié)調(diào)”，說(shuō)明這種“指導(dǎo)”和“協(xié)調(diào)”具有一定的相似性（但“指導(dǎo)”應(yīng)比“協(xié)調(diào)”寬泛），二者都不具有強(qiáng)制力。尤其值得注意的是，其指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的應(yīng)是各專門(mén)委員會(huì)的“日常工作”，即不能涉及實(shí)質(zhì)性權(quán)力。

四、處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作

《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議的第四項(xiàng)職能是“處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作”，這是伸縮性最大的一項(xiàng)職能。我國(guó)《憲法》對(duì)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院都有類(lèi)似的兜底性條款規(guī)定，②如《憲法》第62條規(guī)定全國(guó)人大的第15項(xiàng)職權(quán)是“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”；第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)的第21項(xiàng)職權(quán)是“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”；第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院的第18項(xiàng)職權(quán)是“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。但實(shí)際上全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院都很少啟動(dòng)這些條款，而是較為嚴(yán)格地遵循著憲法對(duì)上述機(jī)構(gòu)所明確列舉的各項(xiàng)權(quán)力行事。但委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)卻通過(guò)各種法律極大地突破了這種模式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議的前三項(xiàng)職權(quán)范圍，等于頻繁地啟動(dòng)了《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議的第四項(xiàng)職權(quán)。這種將兜底性條款的使用經(jīng)?；?、全面化而不是偶爾為之的做法，不禁令人擔(dān)憂權(quán)力的迅猛擴(kuò)張可能導(dǎo)致的權(quán)力失控。

《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的前三項(xiàng)職能基本上符合《憲法》第68條第2款規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議“處理全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”這一定性，但第四項(xiàng)職能“處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作”，卻在隨后的許多法律規(guī)定中偏離了憲法為之規(guī)定的方向?！疤幚沓?wù)委員會(huì)其他重要日常工作”并非死條款、完全不能啟動(dòng)，但也不應(yīng)頻繁啟動(dòng)，其啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)特別慎重，需要有細(xì)致的權(quán)力規(guī)范［5］；①據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)《英、法、美、德、意、日六國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》一書(shū)中所載議事規(guī)則粗略的統(tǒng)計(jì)，“《英國(guó)平民院議事規(guī)則》21章146條約4．5萬(wàn)字；《英國(guó)貴族院議事規(guī)則》18章84條約1．2萬(wàn)字；《法國(guó)國(guó)民議院議事規(guī)則》41章164條約4萬(wàn)字；《法國(guó)參議院議事規(guī)則》19章110條約3萬(wàn)字；《美國(guó)眾議院議事規(guī)則》28章119條約8萬(wàn)字；《美國(guó)參議院議事規(guī)則》43條約3．5萬(wàn)字；《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》12章128條約2．5萬(wàn)字；《德國(guó)聯(lián)邦參議院議事規(guī)則》4章49條約8千字；《意大利代表議院議事規(guī)則》36章154條約3．2萬(wàn)字；《日本眾議院議事規(guī)則》21章258條約2萬(wàn)字?！薄澳?989年制定的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，以及1987年制定的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》來(lái)說(shuō)，前者7章54條約6千字，后者5章34條約3千字，相較之前述國(guó)家動(dòng)輒數(shù)十章數(shù)萬(wàn)字之巨，內(nèi)容似乎還不算完備?！眳⒁?jiàn)王成棟：《議事規(guī)則更需規(guī)則》，鳳凰網(wǎng)，2009－04－25。更重要的是，其內(nèi)容不能違背憲法。

五、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)成員的提名權(quán)

《全國(guó)人大組織法》除第25條原則規(guī)定了委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)，并在第32條（提案權(quán)）、第33條（質(zhì)詢權(quán)）中細(xì)化了第25條關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)議案和質(zhì)詢案的提交權(quán)外，第26條和第35條還涉及委員長(zhǎng)會(huì)議的提名權(quán)。其第26條第2款規(guī)定：“代表資格審查委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由委員長(zhǎng)會(huì)議在常務(wù)委員會(huì)組成人員中提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)?！钡?5條第3款規(guī)定：“各專門(mén)委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選由主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)通過(guò)。在大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以補(bǔ)充任命專門(mén)委員會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員，由委員長(zhǎng)會(huì)議提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)?！雹凇?全國(guó)人大組織法》第27條還規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)設(shè)立辦公廳，在秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下工作。常務(wù)委員會(huì)設(shè)副秘書(shū)長(zhǎng)若干人，由委員長(zhǎng)提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)任免?！蓖瑯拥囊?guī)定還有第28條：“常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立工作委員會(huì)。工作委員會(huì)的主任、副主任和委員由委員長(zhǎng)提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)任免?！蔽瘑T長(zhǎng)個(gè)人的提名權(quán)在人大這樣的機(jī)構(gòu)中（即便是辦事機(jī)構(gòu)）是否合適，值得商榷。

根據(jù)以上兩個(gè)條文的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議的提名權(quán)可分為兩個(gè)層次：一是“代表資格審查委員會(huì)”提出其主任委員、副主任委員和委員的人選，提名權(quán)完全屬于委員長(zhǎng)會(huì)議，決定權(quán)在常務(wù)委員會(huì)。二是其他的專門(mén)委員會(huì)，其主任委員、副主任委員和委員的提名權(quán)一般屬于大會(huì)主席團(tuán)，決定權(quán)屬于大會(huì)；在大會(huì)閉會(huì)期間，提名權(quán)屬于委員長(zhǎng)會(huì)議，決定權(quán)屬于常委會(huì)，但對(duì)象限定于“個(gè)別副主任委員和部分委員”。這種不同的規(guī)定表明“代表資格審查委員會(huì)”不同于其他的“專門(mén)委員會(huì)”，后者的地位和作用高于前者。

問(wèn)題是，這兩條屬于《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的職權(quán)范圍嗎？雖然它們都存在于《全國(guó)人大組織法》中，但筆者認(rèn)為《全國(guó)人大組織法》第25條作為委員長(zhǎng)會(huì)議的專門(mén)條款，對(duì)同一法律中其他涉及委員長(zhǎng)會(huì)議的條款仍應(yīng)具有指導(dǎo)作用。這涉及同一部法律中眾多條文之間的效力問(wèn)題，筆者認(rèn)為專門(mén)條款應(yīng)優(yōu)于一般條款，或者說(shuō)同一部法律中的原則性條款其效力高于規(guī)則性條款［6］。③有學(xué)者認(rèn)為，同一法律中的特別條款不能構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系。參見(jiàn)謝暉：《法理學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版?！度珖?guó)人大組織法》第26條第2款規(guī)定的提名“代表資格審查委員會(huì)”成員，是否可以視為第25條所規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議“決定會(huì)期”和“擬定會(huì)議議程草案”的延伸呢？它們是否都是在為常委會(huì)會(huì)議的召開(kāi)做準(zhǔn)備性工作？恐怕不是。“代表資格審查”審查的是人大代表而不是常委會(huì)委員，代表資格審查委員會(huì)成員的確定是為人大的大會(huì)會(huì)議召開(kāi)做準(zhǔn)備，而不是為“常委會(huì)會(huì)議”的召開(kāi)做準(zhǔn)備，因此代表資格審查委員會(huì)成員的確定不應(yīng)適用第25條所規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議決定“常務(wù)委員會(huì)”每次會(huì)議的會(huì)期、擬定會(huì)議議程草案等籌備性工作的規(guī)定，不能被這一內(nèi)容所涵蓋。而第35條第3款規(guī)定的常委會(huì)有權(quán)補(bǔ)充任命各專門(mén)委員會(huì)個(gè)別副主任委員和部分委員，也很難說(shuō)是《全國(guó)人大組織法》第25條第3項(xiàng)規(guī)定的“指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作”的需要。從其他國(guó)家議會(huì)委員會(huì)的產(chǎn)生來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家是由選舉產(chǎn)生的，如丹麥、羅馬尼亞、緬甸、也門(mén)等，也有分配產(chǎn)生的，如日本、美國(guó)，也有指派和任命產(chǎn)生的，其共同點(diǎn)是都“按照議員所屬黨派的一定比例來(lái)確定”，如美國(guó)的常設(shè)委員會(huì)由參眾兩院分別舉行全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上是按黨派在議院中所占席位的比例確定的［7］［8］。④其中美國(guó)的委員會(huì)過(guò)去由議長(zhǎng)任命，現(xiàn)在兩黨都采取先讓黨的干部會(huì)議選定一個(gè)委員會(huì)，再讓這個(gè)委員會(huì)來(lái)選擇委員。詳見(jiàn)周偉：《各國(guó)立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，214－215頁(yè)?！拔瘑T會(huì)之委員會(huì)”所推薦的人，“總是先提交黨員會(huì)議認(rèn)可，然后交眾議院正式批準(zhǔn)”。因此，兩院委員會(huì)的人選多少是由黨的干部會(huì)議掌握的。詳見(jiàn)比爾德：《美國(guó)政府與政治》（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1987年版，137－138頁(yè)。筆者認(rèn)為，既然代表資格審查委員會(huì)是為人大的會(huì)議召開(kāi)做準(zhǔn)備的，那么其成員由“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)”是適當(dāng)?shù)?，但不?yīng)由委員長(zhǎng)會(huì)議提名，而應(yīng)由一定數(shù)量的常委會(huì)委員聯(lián)名提出。同理，第35條第3款規(guī)定的“各專門(mén)委員會(huì)”成員在大會(huì)閉會(huì)期間，由常務(wù)委員會(huì)補(bǔ)充任命其中個(gè)別副主任委員和部分委員也是可以的，但也應(yīng)由常委會(huì)委員聯(lián)名（而不是委員長(zhǎng)會(huì)議）提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。在我國(guó)，也同樣可以發(fā)揮黨組會(huì)議在人大中的作用，由黨員代表或黨員委員聯(lián)名提出專門(mén)委員會(huì)的成員，交會(huì)議表決，這樣既能貫徹執(zhí)政黨的意志，又不違背議會(huì)民主的原則與程序。①不僅是有關(guān)人員的提名權(quán)，議會(huì)的各項(xiàng)工作都可以在議會(huì)的黨組織中先討論，但隨后應(yīng)經(jīng)過(guò)黨員議員依法提出、表決。據(jù)李鵬委員長(zhǎng)的日記記載，有些立法進(jìn)度就是由人大常委會(huì)內(nèi)的“黨組會(huì)議”決定的，如2001年9月12日，“上午召開(kāi)的人大常委會(huì)黨組會(huì)對(duì)監(jiān)督法內(nèi)容有不同意見(jiàn)。布赫同志認(rèn)為可行，彭配云、鐵木爾·達(dá)瓦買(mǎi)提、周光照副委員長(zhǎng)都認(rèn)為應(yīng)把述職評(píng)議寫(xiě)入監(jiān)督法，由中央決定。有的副委員長(zhǎng)認(rèn)為制定監(jiān)督法條件不成熟，主張推遲。最后，我同意今年10月份監(jiān)督法不上人大常委會(huì)”。2002年7月20日，人大監(jiān)督法起草小組會(huì)議決定，“定于7月27日完成草案，8月1日左右交人大常委會(huì)黨組討論，報(bào)中央列入8月份人大常委會(huì)議程”。參見(jiàn)李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記（下）》，新華出版社2006年版，536－537、547頁(yè)。

［1］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室．現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［K］．北京：商務(wù)印書(shū)館，1996：565．

［2］陳寒楓．論完善人大常委會(huì)的會(huì)期制度［N／OL］．中國(guó)人大新聞網(wǎng)，2007－08－16．（2007－08－16）［2013－08－04］．http：／／npc．people．com．cn／GB／71673／6122489．html．

［3］張春生．中華人民共和國(guó)立法法釋義［M］．北京：法律出版社，2000：69．

［4］吳邦國(guó)主持十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五十二次委員長(zhǎng)會(huì)議［N／OL］．新華網(wǎng)，2010－10－27．（2010－10－27）［2013－08－10］．http：／／politics．people．com．cn／GB／1024／13064689．html．

［5］王成棟．議事規(guī)則更需規(guī)則［N／OL］．鳳凰網(wǎng)，2009－04－25．（2009－04－25）［2013－06－09］．http：／／news．ifeng．com／opinion／200904／0425＿23＿1125316．shtml．

［6］謝暉．法理學(xué)［M］．北京：北京師范大學(xué)出版社，2010：361．

［7］周偉．各國(guó)立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究［M］．濟(jì)南：山東人民出版社，2005：214－215．

［8］［美］比爾德．美國(guó)政府與政治：上冊(cè)［M］．朱澤文，譯．北京：商務(wù)印書(shū)館，1987：137－138．

Provisions of the“National Peop le＇s Congress Organization Law”to the Authorities of the Chairmanship M eeting

MA Ling
（Department of Law，China Youth University for Political Sciences，Beijing 100089，China）

Article 25 in the＂National People＇s Congress Organization Law＂divides the provisions of the Constitution about the chairmanshipmeeting handling important daily work of the Standing Committee into four aspects：It determines the duration and prepares the draft agenda of the conference．This is a preparatory wok for the conference with obvious service orientation．It has the right of scrutiny to the＂submission＂of themotion and question cases．This is a procedural review．It supervises and coordinates the daily work of all special committees，that is，not the leadership of their work．It handles other important daily work of the Standing Committee．The fallback provisions should not be frequently started．＂National People＇s Congress Organization Law＂Article 26，35 also specifies the production process of themembers in the Credentials Committee and the other special committees，among which the nomination in the chairmanship meeting is debatable．

“National People＇s Congress Organization Law”；Chairmanship meeting；Standing Committee；daily work；procedure

A

1009－1971（2014）02－0064－06

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2013－10－16；

2013－12－26

中國(guó)青年政治學(xué)院2013年一般項(xiàng)目“我國(guó)法律對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議職權(quán)的規(guī)定”（189070613）

馬嶺（1960—），女，河北邢臺(tái)人，教授，從事憲法學(xué)研究。