高校管理制度改革與創(chuàng)新研究

孫鋆，林良泉

(福州大學(xué)，福建 福州 350116)

高校管理制度改革與創(chuàng)新研究

孫鋆，林良泉

(福州大學(xué)，福建 福州 350116)

深化高校管理制度改革是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》頒布實(shí)施以來，我國高校管理制度的改革實(shí)踐取得了豐碩成果，但也面臨著新的困難和問題。高校應(yīng)從健全完善內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、深化校院二級管理體制改革、推進(jìn)人事及分配制度改革和跟進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度改革等主要方面著力，加快推進(jìn)符合現(xiàn)代大學(xué)特點(diǎn)的高校管理制度的創(chuàng)新發(fā)展。

高校管理制度；改革；創(chuàng)新；思路與建議

高校管理制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出，要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，特別要完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)以大學(xué)章程建設(shè)為核心的制度體系建設(shè)。為此，深化高校管理制度的改革創(chuàng)新、建立符合現(xiàn)代大學(xué)特點(diǎn)的高校管理制度，既是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推動高?？沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求；也是在高等教育領(lǐng)域落實(shí)黨的十八屆四中全會關(guān)于“全面推進(jìn)依法治國”重大部署、深入實(shí)施依法治校的重要舉措。

一、高校管理制度的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度是以現(xiàn)代大學(xué)理念為指導(dǎo)，規(guī)范大學(xué)內(nèi)外各種權(quán)力與利益關(guān)系的規(guī)則體系和運(yùn)作機(jī)制，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治與現(xiàn)代社會的有機(jī)融合。[1]高校管理制度，也稱為大學(xué)管理制度，可分為宏觀和微觀兩個層面。宏觀層面的大學(xué)管理制度，是指一個國家或地區(qū)的高等教育管理系統(tǒng)，包括了高校管理體制、投資體制以及辦學(xué)體制等。[2]微觀層面的大學(xué)管理制度，則是指一所大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，包括大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能部門劃分與職能分工，以及具體的教學(xué)與科研管理制度、人事及分配管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、學(xué)生管理制度、后勤管理制度等。本文著重探討微觀層面的高校管理制度，即高校內(nèi)部管理制度，它是在現(xiàn)代大學(xué)制度背景下，與市場經(jīng)濟(jì)、法治國家以及高等教育發(fā)展要求相適應(yīng)、以學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治為最高價值取向、遵循高校發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和邏輯、規(guī)定高校內(nèi)部管理方式并界定組織機(jī)構(gòu)、人員及各方責(zé)權(quán)利關(guān)系的規(guī)章制度。

二、我國高校管理制度改革的實(shí)踐探索和存在問題

高校管理制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到學(xué)校內(nèi)部管理的方方面面。其中，高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制改革、校院二級管理體制改革、人事及分配制度改革和財(cái)務(wù)管理制度改革等是高校管理制度改革環(huán)環(huán)相扣、相互繞不開、牽一而動全局的主要內(nèi)容。

（一）完善內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是高校管理制度改革的政治前提

高校政治、行政、學(xué)術(shù)和民主等四項(xiàng)基本權(quán)力關(guān)系是大學(xué)治理的重點(diǎn)，其中理順政治權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系即理順黨政關(guān)系是高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵。我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制改革經(jīng)歷了上世紀(jì)70年代末的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”、80年代中期部分高校試點(diǎn)的“校長負(fù)責(zé)制”，直至1998年《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定公辦高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。[3]但在近年來的實(shí)踐中，對如何正確處理黨政關(guān)系、順利行使黨政職權(quán)仍存在一定困擾，主要體現(xiàn)在：《高等教育法》對高校黨政職權(quán)只作原則性規(guī)定，對黨委職責(zé)應(yīng)討論決定的學(xué)校改革、發(fā)展的“重大事項(xiàng)”并無明確界定，實(shí)際工作中的權(quán)力運(yùn)行存在高?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”對學(xué)校事務(wù)管得過多過細(xì)、影響校長獨(dú)立行使職權(quán)的現(xiàn)象；而校長也因?qū)π姓组L負(fù)責(zé)制有所顧慮，可能將“校長負(fù)責(zé)”職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)推到黨委常委會進(jìn)行審議決定。因此，如何準(zhǔn)確理解和把握“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“校長負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系，是完善高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的核心問題。

（二）加強(qiáng)校院二級管理是高校管理制度改革的主要抓手

校院二級管理，是高校大規(guī)模擴(kuò)招以后，在一些重點(diǎn)本科院校的嘗試和帶動下，許多高校在學(xué)院制基礎(chǔ)上啟動的內(nèi)部管理體制改革。其目標(biāo)是要把學(xué)校作為一級辦學(xué)管理實(shí)體，學(xué)院則成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下的二級辦學(xué)管理實(shí)體，并在校、院兩級管理實(shí)體之間進(jìn)行管理權(quán)力的分配。[4]校院二級管理客觀上賦予了二級學(xué)院更多的權(quán)、責(zé)、利，擴(kuò)大了它們的辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)了學(xué)院的辦學(xué)積極性、主動性和辦學(xué)活力。但在實(shí)踐中，“權(quán)力的集中與下放”問題隨著學(xué)院制改革的深入凸顯出來，成為關(guān)注的焦點(diǎn)：一方面，多數(shù)高校將事務(wù)性的管理權(quán)力、服務(wù)義務(wù)等基本權(quán)限和職責(zé)下放給學(xué)院，但在學(xué)校層面仍控制著人事權(quán)、財(cái)權(quán)及其他重要的決策權(quán)，這種權(quán)力過于集中于學(xué)校層面的情形既影響了行政管理的效能，也在制約了學(xué)院的自主發(fā)展；另一方面，伴隨二級學(xué)院實(shí)體性的增強(qiáng)，一定程度上也淡化了對學(xué)校的全局意識，往往出現(xiàn)有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象，如學(xué)院之間各自為政、相互牽制，甚至產(chǎn)生惡性競爭；學(xué)院壁壘森嚴(yán)，學(xué)校對其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)失控，造成決策權(quán)分散、管理失衡的負(fù)面效果。因此，深化校院二級管理體制改革創(chuàng)新，仍然是形勢發(fā)展所趨。

（三）優(yōu)化人事及分配管理是高校管理制度改革的重要突破口

新世紀(jì)以來，我國高校全面推進(jìn)人力資源配置方式改革，從實(shí)施崗位津貼制度開始，推進(jìn)編制管理、崗位管理、人員聘用和薪酬分配改革。在此基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)制度和機(jī)制的完善，注重崗位分類管理與聘用制改革相結(jié)合，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制；同時深化收入分配制度改革，提高教職工收入水平，體現(xiàn)多勞多得和優(yōu)勞優(yōu)酬，調(diào)動了教職工的積極性。[5]但在改革推進(jìn)的同時，相應(yīng)的問題和困惑隨之產(chǎn)生：一是高校教師聘任制和管理干部任用制并存，需要全員聘任政策環(huán)境的進(jìn)一步改善；二是職員制仍側(cè)重以行政職務(wù)對應(yīng)職員等級，強(qiáng)調(diào)論資排輩，職級設(shè)置不合理，職員晉升空間不足；三是教師隊(duì)伍多元化，但對教師的評價標(biāo)準(zhǔn)單一；四是績效工資與崗位職責(zé)、工作業(yè)績直接掛鉤，教職員工之間收入增量差距有時過大，而績效考核方面卻還存在流于形式、難以真正獎優(yōu)罰劣的現(xiàn)象等。因此，以人為本、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人事及分配制度改革既是高校管理制度改革的重要突破口，也是促進(jìn)高校健康發(fā)展的重要推動力。

（四）健全高校財(cái)務(wù)管理是高校管理制度改革的有力支撐

近年來，政府對高等教育的投入持續(xù)增長，高?；I措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的渠道也更加多元。高校內(nèi)涵式發(fā)展對高校財(cái)務(wù)管理工作提出了更高要求，如“在高校會計(jì)制度中適當(dāng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制”，“高校財(cái)務(wù)報(bào)告要兼顧預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、績效評價的信息需求”等。[6]但目前，許多高校的財(cái)務(wù)管理制度還存在著不少亟待解決的問題：一是財(cái)務(wù)管理過于強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)的運(yùn)用，財(cái)權(quán)由校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門分塊掌控分配，卻未建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，權(quán)力與責(zé)任“兩張皮”易造成資金浪費(fèi)；二是財(cái)務(wù)制度陳舊，財(cái)務(wù)報(bào)銷方面存在報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)過低、報(bào)銷內(nèi)容不適應(yīng)新形勢發(fā)展要求的現(xiàn)象；三是內(nèi)部控制制度存在重財(cái)政資金管控、輕財(cái)務(wù)預(yù)算和外部資金管理，重收支賬目管控、輕往來賬款管理的問題，一些高校在基建和大額采購項(xiàng)目方面尚未建立有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，投資風(fēng)險(xiǎn)增加；四是學(xué)校建設(shè)過多強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)投入，忽視了成本和效益管理等。為此，必須加快高校財(cái)務(wù)管理制度改革，為高校內(nèi)涵式發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

三、高校管理制度創(chuàng)新的思路與建議

（一）完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，健全高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制

完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要保證。其一，進(jìn)一步明確黨委、校長的職責(zé)與權(quán)限。黨委主要負(fù)責(zé)謀劃全局、把握方向、決策大事、選任干部、保障穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展并支持校長工作，重大問題應(yīng)由黨委集體決策；校長主要負(fù)責(zé)落實(shí)黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行黨委有關(guān)決議，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)行政管理工作。其二，健全校長辦公會（校務(wù)會）、校黨委常委會和全委會等議事規(guī)則和決策程序。討論決定重大問題應(yīng)在客觀調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出建議方案，經(jīng)充分溝通醞釀并無重大分歧后提交會議進(jìn)行討論決定；積極形成研究和解決學(xué)校改革發(fā)展重大事項(xiàng)的民主、科學(xué)的高效議事和決策機(jī)制。其三，健全重大決策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重要事項(xiàng)，須經(jīng)專家評估或進(jìn)行技術(shù)、政策與法律咨詢；完善決策的有效執(zhí)行和廣泛監(jiān)督機(jī)制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約、互相支持、協(xié)調(diào)發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)。其四，加快以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度體系建設(shè)。著力規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，充分反映廣大師生意愿，凝練校園文化和共同價值理念，突出辦學(xué)特色與發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)科學(xué)性和可操作性，逐步構(gòu)建一整套由根本制度、基本制度和具體制度相互匹配和互相支撐的制度體系。

（二）深化校院二級管理體制改革，理順高校管理運(yùn)行機(jī)制

深化校院二級管理體制改革，關(guān)鍵是要處理好權(quán)力和相應(yīng)責(zé)任的下放問題。其一，明晰校院兩級的管理職責(zé)權(quán)限。通過政策制定和配套措施，從學(xué)科建設(shè)、教學(xué)科研管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、學(xué)生管理、干部管理、黨建與思政工作等方面，全面規(guī)范學(xué)校和學(xué)院各自的目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、管理權(quán)能和相互關(guān)系，做到有法可依、依法治校。同時，切實(shí)推動校部機(jī)關(guān)簡政放權(quán)，下放管理權(quán)限、下移管理重心，提升學(xué)院在學(xué)校的宏觀調(diào)控下自主運(yùn)行能力。其二，理順學(xué)院內(nèi)部各種關(guān)系，優(yōu)化學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步明確學(xué)院黨政共同負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和黨政聯(lián)席會議制度，健全學(xué)院學(xué)術(shù)委員會、教授委員會制度和學(xué)院教代會、工代會制度，理順學(xué)院內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)院自我管理、自我約束、自我完善和自我發(fā)展。其三，實(shí)行學(xué)院年度及任期目標(biāo)責(zé)任制和考核制。著力實(shí)現(xiàn)過程管理向目標(biāo)管理的轉(zhuǎn)變，賦予學(xué)院在人、財(cái)、物和事等方面的相應(yīng)權(quán)、責(zé)、利，著重加強(qiáng)對學(xué)院辦學(xué)質(zhì)效的考核評價，積極形成學(xué)校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學(xué)院實(shí)體運(yùn)行的管理模式。其四，加強(qiáng)學(xué)院之間的協(xié)同創(chuàng)新。在學(xué)院制基礎(chǔ)上建立相關(guān)學(xué)部，促進(jìn)學(xué)術(shù)資源整合和學(xué)科資源優(yōu)化配置；鼓勵、引導(dǎo)和支持學(xué)院之間開展大團(tuán)隊(duì)、大項(xiàng)目、大平臺聯(lián)合攻關(guān)，結(jié)合實(shí)際需要靈活采取相對固定或相對松散的方式進(jìn)行合作，并在制度上給予保障。

（三）推進(jìn)人事及分配制度改革，激發(fā)高校辦學(xué)活力

推進(jìn)高校人事及分配制度改革，要求建立健全更加適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)需要的人力資源管理體制、政策體系和工作機(jī)制。其一，調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)編制管理。對校部機(jī)關(guān)進(jìn)行優(yōu)化組合，理順關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能，提升管理與服務(wù)效能；加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的管理與監(jiān)督，形成固定編制與流動編制相結(jié)合的動態(tài)管理模式。其二，創(chuàng)新崗位設(shè)置，完善聘用管理。全面推行全員聘用制度，堅(jiān)持“科學(xué)設(shè)崗、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、按崗聘用、規(guī)范管理”的原則，統(tǒng)籌學(xué)科建設(shè)與各類人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，合理確定崗位總量，規(guī)范設(shè)置各級各類崗位，合理配置人力資源，提高用人的質(zhì)量與效益。積極推進(jìn)管理職員職級制，優(yōu)化職級設(shè)置、拓展晉升空間，建立有利于優(yōu)秀管理人才脫穎而出的聘用機(jī)制。其三，改革職稱評聘，建立和完善分類管理與評價制度。完善教師等專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作，建立教授會與學(xué)部評議制度，實(shí)行學(xué)院、學(xué)部、學(xué)校三級評聘，尊重學(xué)科差異，體現(xiàn)教授治學(xué)；推進(jìn)分類管理與評價，針對教師隊(duì)伍多元特點(diǎn)把教師崗位分為“教學(xué)為主崗”、“研究為主崗”、“教學(xué)科研并重崗”、“社會服務(wù)與技術(shù)推廣崗”等，對不同崗位提出不同職責(zé)要求，實(shí)行不同的考核評價。其四，創(chuàng)新高層次拔尖人才引進(jìn)與服務(wù)機(jī)制。簡化高層次人才的引進(jìn)論證與評審程序，形成高效的人才引進(jìn)決策機(jī)制；創(chuàng)新人才培養(yǎng)與成長機(jī)制，注重學(xué)科梯隊(duì)建設(shè)，著力構(gòu)建分類分層合理、銜接有序的人才開發(fā)培養(yǎng)體系。其五，創(chuàng)新收入分配制度。完善績效工資制度，健全標(biāo)志性成果獎勵制度，逐步提高獎勵性績效工資在績效工資總量中的權(quán)重；完善職務(wù)業(yè)績評價指標(biāo)體系，充分發(fā)揮績效工資的評價杠桿作用；探索符合高層次人才工作與業(yè)績特點(diǎn)的年薪制、外籍專家協(xié)議工資制和項(xiàng)目工資制等多種分配形式。

（四）跟進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度改革，為高校可持續(xù)發(fā)展提供保障

與時俱進(jìn)地跟進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理制度改革，是高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障。其一，合理編制高校資金預(yù)算管理制度。堅(jiān)持公平透明、穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡原則；對下?lián)芙?jīng)費(fèi)總量控制，大小學(xué)院統(tǒng)籌安排；以人為本，確保教職工福利待遇、學(xué)生專項(xiàng)支出和基本公益性服務(wù)項(xiàng)目；優(yōu)先安排培育與提升辦學(xué)品牌的支出，加強(qiáng)骨干人才培養(yǎng)和引進(jìn)配套等。其二，建立預(yù)算申請和答辯制度。強(qiáng)化預(yù)算管理的分配和監(jiān)督職能，提高資金使用效益；制定學(xué)校預(yù)算管理、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等管理辦法，通過校長辦公(擴(kuò)大)會議，由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體聽取各職能部門上年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況匯報(bào)，實(shí)行績效評價和必要的問責(zé)或激勵；對新申請的年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算就內(nèi)容、額度和用途等進(jìn)行預(yù)算提問、征詢和答辯。其三，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行通報(bào)和年末結(jié)余經(jīng)費(fèi)清零制度。根據(jù)上級有關(guān)政策，定期通報(bào)財(cái)政資金執(zhí)行情況，盤活校內(nèi)存量資金；對各職能部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一規(guī)劃、專款專用，當(dāng)年預(yù)算、當(dāng)年執(zhí)行、結(jié)余回收，將預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況、建設(shè)效益與年度績效考核和下年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排直接掛鉤。其四，完善校院兩級預(yù)算管理制度。健全學(xué)院執(zhí)行預(yù)算管理的體制，形成對學(xué)院執(zhí)行預(yù)算管理具體責(zé)任“一支筆”制度；根據(jù)形勢發(fā)展、結(jié)合學(xué)校實(shí)際，更新健全學(xué)校財(cái)會和監(jiān)審制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支規(guī)范，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其五，健全辦學(xué)運(yùn)行成本核算管理制度。加強(qiáng)資產(chǎn)管理，鼓勵開源節(jié)流，提升對辦學(xué)資源的運(yùn)作和管理能力；對辦學(xué)辦公使用空間、水電資源等按照核定標(biāo)準(zhǔn)收取空間、資源使用費(fèi)，并設(shè)立專項(xiàng)配套資金，根據(jù)科研和社會服務(wù)的項(xiàng)目性質(zhì)和貢獻(xiàn)給予部分或全額返還，以示鼓勵。

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[責(zé)任編輯陶愛新]

Research on the reform and innovation of the university management system

SUN Jun, LIN Liang-quan
(Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

To perfect the modern university system with Chinese characteristics requires to deepen university management system reform from the internal. Since the promulgation and implementation of National medium and long-term education reform and development plan outline (2010-2020), reform practice of our university management system has yielded fruitful results, but it is also facing new difficulties and problems. In order to accelerate the innovative development of the university management system which with modern university, universities should devote to doing in follow aspects, such as to perfecting the university internal leadership system, deepening the innovation of the university and its colleges management system, promoting the personnel and distribution system, following up the financial management systems and so on.

university management system, reform, innovation, thinking and advice.

10.3969/j.issn.1673-9477.2014.04.007

G647

A

1673-9477(2014)04-021-04

[投稿日期]2014-05-23

福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目（社科）（編號：JB13015S）；福州大學(xué)科技發(fā)展基金資助項(xiàng)目（社科類）“福州大學(xué)‘211工程’四期建設(shè)研究”（編號：13SKZ11）

孫鋆（1979-），男，福建寧德人，助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。