農(nóng)戶土地征收補償機制公平性缺失與變革

宋怡欣，張炳達

(1.上海電機學(xué)院商學(xué)院，上海 201306；2.同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200092)

世代耕種土地的農(nóng)戶是否應(yīng)該享有土地商業(yè)開發(fā)后的商業(yè)價值？耕地保護的邏輯起點是明確農(nóng)戶的土地權(quán)利。近年來隨著征地矛盾頻繁發(fā)生，關(guān)于農(nóng)戶土地權(quán)益的討論日漸深入。主要有三種觀點：一是主張根據(jù)土地權(quán)利的特點將土地權(quán)利重新類型化，如生存權(quán)、保障權(quán)等[1]，以此抽象出新的權(quán)利體系；二是認為應(yīng)從現(xiàn)有法規(guī)出發(fā)明確土地權(quán)利的屬性，例如認為土地權(quán)利為成員權(quán)，即欲明確土地權(quán)利，應(yīng)先明確成員身份[2]；三是強調(diào)對現(xiàn)有權(quán)利重新建立保障機制，明確各方主體對土地權(quán)利的有關(guān)義務(wù)，提出了“抑公揚私”等新的權(quán)利救濟原則[3]。在當下征地實踐中農(nóng)戶土地權(quán)益的侵害主要來自兩方面：一是政府在決定征地時受到房地產(chǎn)商的影響，因土地財政而不適當?shù)刈龀稣鞯貨Q定，使農(nóng)戶喪失收入來源[4]；二是村委會作為農(nóng)村土地所有權(quán)代表人，替代農(nóng)戶簽署土地出讓合同，使農(nóng)戶無法得到公平補償[5]。市場機制在促使農(nóng)戶土地權(quán)益向市場流通的過程中，因法律設(shè)置而造成其地租收益被壟斷獨占是問題的本質(zhì)。2014年1月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，特別要求“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)戶公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法”，言下之意即必須首先明確征收過程中農(nóng)民在集體所有制下的土地權(quán)益，由此才能改革補償辦法，促進土地征收的有序、公正。保護農(nóng)戶的土地權(quán)益，必須尋求一種公平、可行的補償辦法。因此，筆者擬以2014年3月山東省“平度案”為例，在對中國現(xiàn)有土地補償機制的缺失進行分析的基礎(chǔ)上，借鑒西方相關(guān)征地補償制度，從農(nóng)戶成員權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)兩方面，探索現(xiàn)有權(quán)利制度下征地補償機制的變革路徑。

一、現(xiàn)有征收補償公平性缺失原因

根據(jù)物權(quán)法定原則，目前農(nóng)戶土地權(quán)益主要包括集體所有權(quán)下的成員權(quán)利與獨立的土地承包經(jīng)營權(quán)利，但無論是前者還是后者在征地過程中都沒能得到充分保護。

1．成員權(quán)難以保障土地權(quán)益補償?shù)男问焦?/h3>

對農(nóng)戶土地權(quán)益的維護是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。保護農(nóng)戶土地權(quán)益必須在土地使用上強調(diào)農(nóng)戶的成員權(quán)。1950年的《土地改革法》在第一條中即肯定農(nóng)戶持有土地的合法性，1953年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》亦強調(diào)土地入股農(nóng)業(yè)合作社的自愿性：“用土地入股同樣地是根據(jù)自愿和互利的原則，并可以根據(jù)自愿的原則退股?！倍w所有制的產(chǎn)生更是為了抑制社會主義改造過程中的徹底國有化，同年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》指出：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩。”集體所有制并不應(yīng)該看成對農(nóng)戶土地權(quán)利的取締，而是權(quán)利形式的一種變化，因為只有作為集體成員的農(nóng)戶才有權(quán)從土地獲得收益。

成員權(quán)以身份為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為一種程序性權(quán)利。一方面，對身份性的強調(diào)是成員權(quán)的最大特征，其標準和形式多樣，包括戶籍標準、收入來源標準和社會保險標準。如《土地承包法》第26 條規(guī)定，村民遷入城鎮(zhèn)將失去集體成員資格； 2009年重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》認為，只要村民收入來源于承包經(jīng)營集體土地，亦可被認定為是集體成員；河南省在2013年曾以當事人已繳納社會保險為依據(jù)駁回當事人確認成員身份之請求（河南省新鄉(xiāng)市衛(wèi)濱區(qū)人民法院(2013)衛(wèi)濱民一初字第40 號判決）。其他還包括婚姻關(guān)系說（參見海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ?2013)海中法民再終字第29 號判決）、行為能力說（參見河南省高級人民法院(2013)豫法立二民申字第01419 號判決）等。另一方面，2007年出臺的《物權(quán)法》第59 條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，也就是說集體土地所有權(quán)實質(zhì)上是根據(jù)集體成員共同共有身份關(guān)系而形成的權(quán)利，成員權(quán)的目的正是為了保障各共有人對土地支配的充分性：對內(nèi)而言，作為村集體組織成員對于征地補償?shù)姆峙滢r(nóng)戶有權(quán)參與，2010年頒布的《村委會組織法》第24 條將這一職權(quán)賦予村民大會；對外而言，作為土地共同共有人對政府征用土地決定農(nóng)戶應(yīng)有權(quán)知曉并要求聽證，2001年國土資源部的《征用土地公告辦法》第9 條對此進行了規(guī)定。

從“平度案”可以發(fā)現(xiàn)，集體所有制下的成員權(quán)利的程序性受到村委會制約。村委會是集體所有制下常設(shè)的代行土地所有權(quán)人職責之部門，同時也是村民行使其程序性權(quán)利的組織者，如果不進行約束，就可能產(chǎn)生不適當作為。一方面，村委會雖然是自治組織，但具有基層政府委托的行政管理職權(quán)，其行為很難受到控制；另一方面，雖然村委會應(yīng)該接受村民監(jiān)督，但因監(jiān)督成本過大而難以落實到位。例如“平度案”中村民在不知情的情況下村委會就簽署了補償合同；村民為行使權(quán)利所付出的代價往往比不上所獲收益。因此，在缺乏有效制約的情況下農(nóng)民成員權(quán)往往會被忽視。

2．承包經(jīng)營權(quán)難以實現(xiàn)補償?shù)膶嵸|(zhì)公平

征收過程中農(nóng)戶的土地權(quán)益還體現(xiàn)在對地租收益分配的具體方式上。農(nóng)戶享有土地權(quán)益的主要目的是獲得土地收益，傳統(tǒng)的集體土地所有權(quán)下分配方式的缺失導(dǎo)致農(nóng)戶無法直接獲得土地收益而降低了生產(chǎn)效率，因此改革開放之后的農(nóng)村及土地改革主要圍繞著如何使農(nóng)戶獲得土地收益。這其中不僅包括承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)，亦包括農(nóng)業(yè)稅的取消，兩者都是為了讓農(nóng)戶獲得全部地租收益。現(xiàn)有征收制度同樣以補償農(nóng)戶地租收益為目的，根據(jù)《土地管理法》第47 條規(guī)定，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，上述費用的共同特點是按照土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算，以保護農(nóng)戶的地租收益權(quán)利。

保護農(nóng)戶的土地權(quán)益必須在地租分配上肯定農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是獨立于土地所有權(quán)的獨立物權(quán)，現(xiàn)有集體土地所有制主要以規(guī)范土地處分權(quán)能為目的，但問題在于占有、使用、收益權(quán)能亦是土地制度不可缺少的部分，其中最大的問題便在于收益權(quán)能。20 世紀50年代國家先后出臺《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的通知》(1955年)、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(1956年)、《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》(1958年)，規(guī)范集體土地的占有、使用權(quán)能，唯有地租收益問題沒有明確規(guī)定，直到80年代《土地管理法》引入土地承包經(jīng)營權(quán)，有關(guān)地租收益問題才得以明確。因此，在現(xiàn)有法律框架下，征地補償首先必須進一步明確承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。

不同于其他用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能具有永久性、穩(wěn)定性。從《物權(quán)法》的立法思路上看，之所以將土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展為用益物權(quán)而區(qū)別于租賃債權(quán)，主要目的即在于維護承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。《物權(quán)法》第126 條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的最長期限為70年，遠超普通租賃合同20年的最長期限，且即使是承包經(jīng)營權(quán)到期之后也只是按原合同重新設(shè)定，因此對于農(nóng)戶而言，土地承包經(jīng)營權(quán)可以看成一種永續(xù)性的土地收益權(quán)能；《物權(quán)法》第128 條規(guī)定，即便農(nóng)民不耕種土地，而將其進行轉(zhuǎn)租，亦可享有租賃土地之收益。因此，通過土地承包經(jīng)營權(quán)可以穩(wěn)定地獲得地租，并不必然需要權(quán)利人進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。進一步講，作為一種財產(chǎn)權(quán)利，承包經(jīng)營權(quán)之價值并不以農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為限。

目前的征收制度存在的主要問題是對土地承包經(jīng)營權(quán)的低估。土地承包經(jīng)營權(quán)被低估主要表現(xiàn)為補償期限與征收用途兩個方面：一方面，從補償期限上看，《土地管理法》第47 條規(guī)定，對土地承包經(jīng)營權(quán)補償不得超過土地農(nóng)業(yè)收入之15 倍，而如上文所述土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民而言可以說是一種永續(xù)性的用益物權(quán)，對土地收益權(quán)能的喪失意味著農(nóng)戶收入來源的喪失；另一方面，現(xiàn)有的土地征收更多的用途是商業(yè)開發(fā)，其收益完全無法估算，但現(xiàn)有補償制度卻完全沒有涉及，意味著農(nóng)戶對土地潛在商業(yè)利益喪失。

二、征收補償公平性變革的外國經(jīng)驗借鑒

征收耕地對農(nóng)戶最大的影響是農(nóng)戶喪失收入來源。“平度案”的實質(zhì)是征收過程中利益分配的不公：開發(fā)商獲得商業(yè)利潤、政府收入土地財政、村委會截留補償款，而農(nóng)戶在喪失土地權(quán)益后卻無法得到充分補償。土地征收后被用于商業(yè)開發(fā)已經(jīng)成為常態(tài)，而從《土地管理法》第11 條的規(guī)定來看，土地征收必須為了公共利益，那么公共利益是否可以包含甚至完全以商業(yè)利益為目的呢？在公共利益的幌子下，土地征收帶來的巨大商業(yè)利益與土地征收補償款之間產(chǎn)生巨大差額，農(nóng)戶的合法權(quán)益得不到有效維護。這正是包括“平度案”在內(nèi)的征地糾紛產(chǎn)生根源，也是征地補償機制公平性變革的邏輯起點。反觀一些西方國家有關(guān)土地權(quán)益的補償制度，在其立法原則、具體規(guī)定和司法實踐中十分重視其中的公平性。

首先，其征收補償?shù)墓叫泽w現(xiàn)在相關(guān)制度的立法原則中。從各國征地補償?shù)牧⒎ㄔ瓌t看，主要可分為充分補償說、公平補償說與適當補償說三種觀點，其區(qū)別在于補償范圍：西歐高福利國家支持充分補償說，不僅補償被征收人的實際損失，尚包括精神損失等；公平補償則崇尚補償被征收人的各種實際損失，因為其既符合政府的財政能力，亦兼顧被征收者的利益，是全球主流的補償原則，根據(jù)北京國土資源研究中心劉麗、王正麗研究員對全球25 個國家的統(tǒng)計，其中有15 個國家適用公平補償原則[6]；適當補償說主張根據(jù)政府的實際能力給予農(nóng)戶補償，其主旨在于確保政府在缺乏財力的情況下依然可以進行經(jīng)濟開發(fā)，僅在包括中國在內(nèi)的少數(shù)發(fā)展中國家適用。

其次，征收補償?shù)墓叫泽w現(xiàn)在相關(guān)制度的具體規(guī)定中。除補償范圍外，各國在補償制度上的主要區(qū)別在于補償數(shù)額之計算依據(jù)，中國按照土地原有產(chǎn)值之倍數(shù)進行計算，相關(guān)所有權(quán)的補償額度一般不會超過建設(shè)用地使用權(quán)出讓收入的30%，而西方國家更加強調(diào)引入市場機制進行計算：英國《1961年土地補償法》要求首先明確各方主體的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利，在此基礎(chǔ)上充分評估被征收土地的市場價值及被征收人之附帶損失；德國《聯(lián)邦建筑法》要求按照市場價格重置土地及財產(chǎn)進行計算，有關(guān)補償數(shù)額能夠使農(nóng)戶按市價重新獲得近似土地以達到原有生活水平；美國《1791年憲法修正案五》則要求對于補償數(shù)額計算不僅應(yīng)該包括現(xiàn)有的土地產(chǎn)出價值，亦應(yīng)參考被征收后未來可能獲得之潛在利益。上述三國的共同思路是引入市場化機制，相比于其他手段市場價格最大優(yōu)勢即在于其公平性。雖然中國補償制度也參考土地產(chǎn)值之市場價格，但問題在中國征收補償因法律設(shè)置的原因而造成其地租收益被壟斷獨占的局面，需要思考如何重新確定補償標準以打破其壟斷格局。

最后，征收補償?shù)墓叫赃€體現(xiàn)在相關(guān)制度的具體司法實踐中。在美國，司法判例推動了整個征收補償體系的發(fā)展，其中最為突出的是注重對被征收者潛在利益的支持：美國最高法院于1973年支持Almota Farmers Elevator and Warehouse Co 提出的要求美國政府補償由于征收而無法履行合同而產(chǎn)生的收益損失，從而首先確定了未來潛在收益標準；1950年美國最高法院支持Commodities Trading Co 獲得政府征收土地轉(zhuǎn)讓后差額收益訴求，因為政府無法舉證其在征收時確實按照土地市場價格給予了補償（Almota Farmers Elevator & Warehouse Co v United States，409 U．S．470 ，1973）。相比之下，中國征收補償由于標準、內(nèi)容上的僵化、固定，雖然政府依然可以證明其在行政程序法上具有合規(guī)性，但在實體法上的不公卻引發(fā)很大爭議。

盡管中國土地所有制和西方不同，中國土地征收與西方國家土地征收在性質(zhì)上也存在巨大差異，但西方的有關(guān)征地補償制度仍然可以提供一些借鑒。征地補償?shù)墓叫允且粋€系統(tǒng)工程，并非簡單地對幾條規(guī)則進行調(diào)整就能夠完成。在中國，征地補償公平性發(fā)展最大的困擾是公共利益，公平補償、充分補償往往被認為將干擾、阻礙公共利益的發(fā)展，但事實卻非如此。公共利益中可以包含商業(yè)利益，必須以保障農(nóng)戶土地權(quán)益為前提。有關(guān)公共利益的經(jīng)典論斷由意大利著名經(jīng)濟學(xué)家帕累托提出：“當社會上其他各方福利不變，而某一方福利增加時，即可認為這一改進能夠增加社會總福利?！盵7]動態(tài)地理解，即社會各方之間利益可以進行交換(包含征收及補償)，但福利的提高必須以各方都得到充分補償而不受損失為前提。即如果土地征收能使農(nóng)戶獲得充分補償，即便房地產(chǎn)商因開發(fā)獲利、政府增加土地財政甚至村委會截留部分補償款，都可被視為公共利益有所增加?！捌蕉劝浮狈从吵鐾恋卣魇盏囊粋€普遍問題:通過改變土地農(nóng)業(yè)用途、引入商業(yè)開發(fā)所獲得的土地市場價值的提高是否能夠等同于社會總福利的提高？眾所周知，土地進行開發(fā)的商業(yè)價值必然高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻是社會能夠得以存在、發(fā)展的基石，由此國家才會制定各種農(nóng)地保護政策。因此，通過改變農(nóng)地用途所產(chǎn)生的土地價值并不能被視為公共利益。

《土地管理法》第11 條雖然規(guī)定公共利益必須作為征收的依據(jù)，但為避免制約經(jīng)濟政策卻沒有明確具體范圍、標準。尋求一種土地開發(fā)利益的分配機制，既能夠保證公共利益的發(fā)展又能夠保護農(nóng)戶的土地私權(quán)利。其關(guān)鍵便是降低乃至去除征收過程中流向政府的利益，因為征收作為行政決策本身并不涉及市場運作，也不應(yīng)該具有營利特征。征收過程中固然可以包含商業(yè)利益，但基于公權(quán)力所做出的征收決定應(yīng)該只基于公共利益，而其中所涉及的商業(yè)利益則應(yīng)該包含于具體的征收補償機制中。固然，政府可以基于公權(quán)力干預(yù)征收補償，但這種干預(yù)的目的應(yīng)該是保障農(nóng)戶的土地權(quán)益，如此方能體現(xiàn)征收決定的公共利益屬性：農(nóng)戶獲得充分的補償而無利益損失，在各方?jīng)]有損失的情況下，開發(fā)商基于市場機制通過土地開發(fā)拉動地方經(jīng)濟，從而使政府的土地征收成為提高地方農(nóng)民收入、拉動經(jīng)濟增長的手段。

三、征收補償機制公平性變革的路徑

1．強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性

從1978年至今，土地承包經(jīng)營權(quán)已歷經(jīng)36年，早期的土地承包經(jīng)營權(quán)被歸為債權(quán)[8]。1986年的《民法通則》與1988年的《土地管理法》都將承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置于承包經(jīng)營合同之下，視為債權(quán)權(quán)利。執(zhí)行至今的《土地管理法》第47 條有關(guān)征地補償范圍規(guī)定：地上附著物和青苗補償可據(jù)土地承包經(jīng)營合同按照《合同法》第113 條規(guī)定的直接損失補償，而土地補償、安置補助則按照土地平均年產(chǎn)值進行計算。土地補償?shù)膫鶛?quán)說具有明顯缺陷：首先，不利于做出合理的征收決定。債權(quán)說下以土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為衡量標準評估土地的商業(yè)開發(fā)價值顯然有失公允，因為商業(yè)開發(fā)的價值必然高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此全國大部分土地恐將被用來進行商業(yè)開發(fā)[9]。其次，不符合土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利特征。承包經(jīng)營合同期限與作為物權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)相比只長不短，其結(jié)束也不意味著土地的喪失，承包經(jīng)營權(quán)背后實際承載著農(nóng)戶對集體土地的共同共有關(guān)系[10]。最后，法律關(guān)系相互沖突。土地征收補償作為征收的組成部分應(yīng)由政府實施，但若將其視為債權(quán)則基于債的相對性應(yīng)該準用合同終止，由村集體向農(nóng)戶補償。因此，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性雖然仍被用于補償領(lǐng)域，卻并不合理。

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)制度的發(fā)展，其物權(quán)屬性已成為主流，但整個制度體系規(guī)范之間的關(guān)系卻仍需梳理。2007年出臺的《物權(quán)法》第11 章明確將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)。從新法優(yōu)于舊法、一般規(guī)定優(yōu)于特殊規(guī)定的角度看，土地承包經(jīng)營權(quán)已屬物權(quán)無疑，但除《物權(quán)法》以外有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵卻尚不明確。具體到土地征收補償機制而言，有必要根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定強化土地承包經(jīng)營權(quán)的如下物權(quán)內(nèi)涵。

首先，承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)具有支配性，村集體不應(yīng)該參與對承包經(jīng)營權(quán)的補償過程。從目前的補償實踐看，土地補償?shù)闹饕ぷ鞫加纱寮w來完成，特別是補償款由政府支付給村集體后再由村集體分配，實際等于對村集體進行土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。村集體的所有權(quán)補償并不能替代對承包經(jīng)營權(quán)的補償，在“平度案”中政府部門將與村集體所簽署的土地征收合同作為征收合法性的依據(jù)是不完整的，因為村集體既不是土地征收主體亦不是土地開發(fā)主體，村集體根據(jù)承包經(jīng)營合同為村民設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)后已經(jīng)履行了合同的義務(wù)[11]。

其次，承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)具有法定性，政府并不具有擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格。從主體權(quán)利能力角度分析，政府與村集體只能是法定的土地所有權(quán)人，而農(nóng)戶與開發(fā)商只能是法定的土地用益物權(quán)人，因此有關(guān)土地所有權(quán)征收與用益物權(quán)補償應(yīng)該在不同的當事人之間分開進行，前者可被視為征收行為由國家與村集體之間簽訂土地所有權(quán)征收合同，后者則應(yīng)被視為基于征收權(quán)力所產(chǎn)生的強制交易，即基于土地征收行為村民必須向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)。

最后，承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)具有財產(chǎn)性，對其征收補償應(yīng)該參考土地開發(fā)的收益。作為物權(quán)意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的價值不應(yīng)該再繼續(xù)基于債權(quán)的相對性進行補償，開發(fā)商獲得建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)是承包經(jīng)營權(quán)的消滅，因此同為用益物權(quán)應(yīng)該將補償款視為取得建設(shè)用地使用權(quán)之對價，使農(nóng)戶獲得充分補償。從表面上看，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得價值或許遠不如建設(shè)用地使用權(quán)，但不應(yīng)忽視的是承包經(jīng)營權(quán)基于成員權(quán)而具有永續(xù)性，其價值不應(yīng)僅僅根據(jù)有限的承包期限進行度量。

土地承包經(jīng)營權(quán)補償?shù)奈餀?quán)性是政府公權(quán)力與農(nóng)戶土地權(quán)益之間的防火墻。對土地權(quán)益的保護主要是防止政府公權(quán)力的不當行使，不當行使公權(quán)力的原因是土地財政，而土地財政來源于開發(fā)商高額的土地開發(fā)收益，因此要避免公權(quán)力對市場主體的侵害就必須以土地征收的利益分配為著眼點。從權(quán)源上看土地權(quán)利屬于農(nóng)民[12]，因此正當、合理的補償機制應(yīng)使所有建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益歸于農(nóng)戶，也只有如此才能使開發(fā)商基于市場價格進行開發(fā)決策，使政府基于公共利益做出征收決定[13]。

2．改革現(xiàn)有成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)

從目前土地權(quán)益征收補償?shù)膶嵺`看，對農(nóng)戶集體成員權(quán)的侵害已經(jīng)成為常態(tài)。雖然國土資源部在2001年頒布的《征用土地公告辦法》與全國人大常委會2010年頒布的《村委會組織法》中確定村民作為集體成員擁有包括獲得公告、要求聽證、登記補償、分配表決等多項權(quán)利，但目前基于土地權(quán)益所形成的成員權(quán)所指向的對象主要是政府與村委會，從“平度案”可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)權(quán)利內(nèi)涵是不全面的：對政府而言，一旦做出征收決定，是極難改變的，獲得公告、要求聽證都不能從根本上制約公權(quán)力；對村委會而言，一旦做出補償決定，所能做的只能是執(zhí)行政府的有關(guān)決定；對村民而言，固然可以通過表決權(quán)決定土地補償款的分配，但前提是在確定補償總額之下，無論是否愿意村民都必須進行交易。因此雖然村民可以通過拒絕登記補償來對抗土地征收，但在“平度案”中政府出動了數(shù)百警力平息糾紛，可見拒絕補償?shù)怯涀鳛橐环N權(quán)利是很難受到法律保護的，甚至可能與國家的強制力發(fā)生對抗，又如何可稱為權(quán)利？因此只有從根本上改革現(xiàn)有的成員權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)，才能真正推動征收補償?shù)墓叫浴?/p>

權(quán)益公平補償?shù)暮诵氖钱a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的清晰化。在征收過程中成員所遭遇的最大困境是權(quán)利的分散化，不僅增加農(nóng)戶維權(quán)成本，同時也降低了農(nóng)戶的維權(quán)能力，更重要的是權(quán)利容易受到忽視，因此無論是充分補償還是公平補償甚至是適當補償，都必須建立在權(quán)利主體具有充分維權(quán)能力的基礎(chǔ)上，必須建立相應(yīng)的代理人機制來保障權(quán)利的充分實現(xiàn)。

首先，若要實現(xiàn)權(quán)利的適當補償，應(yīng)該明確土地權(quán)益受到征收的范圍，由被征收土地的村民組成村民會議，從而形成獨立于村委會、村民大會的新成員權(quán)形態(tài)。村委會代表全體村民處理補償分配，但征收活動實際影響的是失地農(nóng)戶，“平度案”凸顯了村委會作為日常村務(wù)機構(gòu)無法在征地活動中真正代表農(nóng)戶利益的難題：村委會所代表的集體所有權(quán)由國家征收，而承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該由開發(fā)商補償，對于被征收土地的農(nóng)戶而言，有關(guān)的承包經(jīng)營權(quán)必須首先獨立于集體土地所有權(quán)才能保證權(quán)利主體的適當性。

其次，若要實現(xiàn)權(quán)利的公平補償，農(nóng)戶應(yīng)該基于其被征收的土地權(quán)益構(gòu)建新的成員權(quán)關(guān)系，對外組成特定機構(gòu)統(tǒng)一與開發(fā)商進行補償事宜的協(xié)商。從權(quán)利性質(zhì)上看，承包經(jīng)營權(quán)的補償應(yīng)由農(nóng)戶與開發(fā)商之間直接開展，但當前最大的問題就是單個農(nóng)戶的弱勢，因此更合理的做法是由村民以土地權(quán)益為基礎(chǔ)組成自治組織或聘請專門的信托機構(gòu)與開發(fā)商協(xié)商補償事宜。這樣不僅可以使村民在征地補償談判中具有更大的話語權(quán)，也避免了開發(fā)商對個別村民的不當侵害。

另外，應(yīng)該進一步引入新的權(quán)益補償定價模式，以招標、拍賣等固定的財產(chǎn)變價方式確定農(nóng)戶土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓價格，以實現(xiàn)權(quán)利的充分補償。就西方國家而言，其土地征收是使財產(chǎn)權(quán)利由私有化轉(zhuǎn)向國有化，是一個社會生產(chǎn)資料再分配的過程，而中國土地征收實際是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地的行政過程，完全不存在農(nóng)戶超越市場價格的可能性，因此要實現(xiàn)充分補償，政府必須最大限度脫離補償過程，通過市場本身的競爭機制來實現(xiàn)充分補償。

實際上，土地權(quán)益征收補償過程就是一個土地利益再分配的過程。征地農(nóng)戶組成獨立的村民會議，僅可抑制村委會對農(nóng)戶權(quán)益的不適當侵害。當征地農(nóng)戶形成特定的代理機構(gòu)后，就可以使農(nóng)戶作為民事主體真正與開發(fā)商之間進行公平協(xié)商，防止開發(fā)商憑借其財力或與部分政府官員的不正當關(guān)系。只有這樣才能使政府公權(quán)力退出市場領(lǐng)域，永久性避免公權(quán)力在征收補償過程中可能對農(nóng)民土地權(quán)益造成的侵害。

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