農(nóng)村災(zāi)難救援中社工跨部門合作困境及其治理——以“5.12”汶川地震上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)為例

張粉霞，張昱

(華東理工大學(xué)公共與社會(huì)管理學(xué)院，上海 200237)

隨著全球公共治理理論與實(shí)踐的發(fā)展，政府部門也愈來(lái)愈尋求一種多元主體的跨部門合作關(guān)系①以解決日益復(fù)雜的社會(huì)議題。例如在重大災(zāi)難救援中，沒(méi)有哪一個(gè)組織能夠擁有救災(zāi)所需的所有資源，跨部門合作成為災(zāi)難救援的主要處理機(jī)制。正如有學(xué)者所言，“政府有潛力提供更為可靠的資源，非營(yíng)利組織比政府更能提供個(gè)性化服務(wù)”[1]，跨部門合作為公共危機(jī)介入與災(zāi)難救援提供了一條新的治理路徑。

在國(guó)外農(nóng)村災(zāi)后救援與重建中，跨部門合作并不常見，相關(guān)事務(wù)多由社區(qū)自行完成。地震前已有社區(qū)組織運(yùn)作的農(nóng)村社區(qū)，在救援應(yīng)變階段可順利發(fā)揮組織運(yùn)作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，進(jìn)行搜救、援助等相關(guān)事務(wù)處置，以保障農(nóng)村社區(qū)居民在地震初期保持良好的生活質(zhì)量。而在我國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)，災(zāi)難救援的響應(yīng)系統(tǒng)、預(yù)警機(jī)制、救災(zāi)資源和技術(shù)能力遠(yuǎn)不如城市，這就必然導(dǎo)致農(nóng)村災(zāi)害救助自救能力弱的特點(diǎn)[2]。此外，由于農(nóng)村社區(qū)組織化程度比較低，具有一定自救能力和復(fù)原能力的社區(qū)非政府組織相對(duì)匱乏，因而一旦遭受自然災(zāi)難，大部分農(nóng)村地區(qū)將更加依賴于外部力量的介入救援與支持。正如有學(xué)者指出，面對(duì)農(nóng)村災(zāi)難救援與重建這樣一個(gè)極為重要、極其復(fù)雜、所涉及的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和資源種類非常廣泛的系統(tǒng)性工程，沒(méi)有哪一個(gè)組織能夠獨(dú)立完成或承擔(dān)責(zé)任，有效的公共危機(jī)管理往往需要整合各級(jí)政府、各種組織乃至于整個(gè)社會(huì)的力量[3]。由此，對(duì)于本土情境下的農(nóng)村災(zāi)難救援而言，大力推進(jìn)跨部門合作之重要性和緊迫性不言而喻。正是這種中西語(yǔ)境的差異，為人們研究本土農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作帶來(lái)了挑戰(zhàn)和空間。

遺憾的是，目前對(duì)于我國(guó)農(nóng)村災(zāi)難救援的研究主要聚焦于緊急救助、風(fēng)險(xiǎn)管理、社區(qū)重建和生計(jì)發(fā)展等議題，對(duì)跨部門合作經(jīng)驗(yàn)的提煉與反思不足。而且，由于我國(guó)特殊的歷史脈絡(luò)和社會(huì)條件，農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作實(shí)踐起步較晚，僅有的少量案例呈現(xiàn)出臨時(shí)性、被動(dòng)性的形態(tài)特征，并未發(fā)揮應(yīng)有的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和功能。基于此，筆者擬通過(guò)上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)介入“5.12”汶川震災(zāi)救援服務(wù)的實(shí)踐和訪談材料，探尋我國(guó)農(nóng)村災(zāi)難救援中跨部門合作的困境、內(nèi)在根源及其治理路徑。

一、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會(huì)工作跨部門合作的困境

在2008年“5.12”汶川特大地震后，上海市民政局與復(fù)旦大學(xué)、華東理工大學(xué)、上海師范大學(xué)、上海市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、浦東新區(qū)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、上海市陽(yáng)光社區(qū)青少年事務(wù)中心等多家組織機(jī)構(gòu)聯(lián)手合作，組建“上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)”(以下簡(jiǎn)稱“服務(wù)團(tuán)”)，服務(wù)團(tuán)內(nèi)設(shè)四支服務(wù)隊(duì)(華東理工大學(xué)服務(wù)隊(duì)、復(fù)旦大學(xué)服務(wù)隊(duì)、陽(yáng)光·上海師大服務(wù)隊(duì)和浦東新區(qū)社工服務(wù)隊(duì))進(jìn)駐都江堰市四個(gè)過(guò)渡安置社區(qū)②開展服務(wù)。

從組織架構(gòu)來(lái)看，服務(wù)團(tuán)是由政府、高校和社會(huì)組織等多主體構(gòu)成的跨部門聯(lián)合體。其中，上海市民政局作為牽頭者與主導(dǎo)者，承擔(dān)著組織決策的角色功能；以高校力量和社會(huì)組織組成的四支服務(wù)隊(duì)則是具體執(zhí)行者，發(fā)揮著介入災(zāi)區(qū)開展社工服務(wù)的功能；上海市社工協(xié)會(huì)，既負(fù)責(zé)服務(wù)團(tuán)團(tuán)部的行政后勤工作，也發(fā)揮著民政局與服務(wù)隊(duì)之間的信息傳遞橋梁與協(xié)調(diào)溝通的作用。盡管服務(wù)團(tuán)圍繞“以社會(huì)工作的專業(yè)視角協(xié)助都江堰市開展災(zāi)后重建服務(wù)”的總體目標(biāo)，進(jìn)行了精細(xì)化的任務(wù)分工，但在充滿困難性和復(fù)雜性的實(shí)踐運(yùn)作中，服務(wù)團(tuán)內(nèi)部治理很快出現(xiàn)了分歧和異化，致使跨部門合作不僅未能顯現(xiàn)出預(yù)期優(yōu)勢(shì)，反而陷入重重困境。

1．身份困境

目前我國(guó)尚未有相關(guān)政策法規(guī)對(duì)社會(huì)工作參與災(zāi)害救援的介入環(huán)節(jié)、介入渠道和服務(wù)功能等方面做出明確規(guī)定。在10 個(gè)極重災(zāi)區(qū)和29 個(gè)重災(zāi)區(qū)中，除都江堰市、汶川縣、理縣等少數(shù)幾個(gè)縣因?yàn)閷?duì)口援建省份要開展社會(huì)工作外，大多數(shù)地方政府的救災(zāi)體系中并沒(méi)有主動(dòng)將社會(huì)工作服務(wù)納入災(zāi)后重建中，也沒(méi)有主動(dòng)與社會(huì)工作站形成合作或提供資金支持[4]。

服務(wù)團(tuán)在成立之初，盡管通過(guò)上海市民政局的途徑上報(bào)獲得了上海市政府及國(guó)家民政部的承認(rèn)，并獲得都江堰市民政局的支持[5]，但是由于都江堰地區(qū)尚未建立社會(huì)工作制度，對(duì)于安置社區(qū)的居民和管委會(huì)來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作是一個(gè)完全陌生的概念。這導(dǎo)致服務(wù)團(tuán)在介入災(zāi)難救援之初即面臨身份困境。在進(jìn)入安置社區(qū)之后，四支服務(wù)隊(duì)雖然努力想要“嵌入”進(jìn)以管委會(huì)為中心的災(zāi)后救援組織架構(gòu)中，但是管委會(huì)并沒(méi)有將這支“外來(lái)的隊(duì)伍”視為“自己人”，而且黨支部、居委會(huì)等負(fù)責(zé)人并不知道“社工到底是做什么的”。因此事實(shí)上，四支服務(wù)隊(duì)并沒(méi)有被正式編列進(jìn)災(zāi)后救助、災(zāi)后生活重建和社區(qū)重建的正式的災(zāi)后救助框架內(nèi)，社工服務(wù)隊(duì)對(duì)安置社區(qū)中社會(huì)政策層面的參與更是極為有限?！爱?dāng)我們上海社工進(jìn)入到都江堰的時(shí)候，已經(jīng)是震后一個(gè)多月的時(shí)間了，當(dāng)?shù)氐木葹?zāi)組織體系基本已經(jīng)組建完成并開始順暢運(yùn)作，在這種情況下，當(dāng)?shù)毓芪瘯?huì)也不可能再把我們加入到他們的體系之中；另外一方面，說(shuō)實(shí)話，當(dāng)?shù)毓芪瘯?huì)確實(shí)不知道‘社工’是什么，也不知道我們社工能做什么，更不知道如何把我們納入到制度化的救災(zāi)體系之中，所以剛開始，管委會(huì)的態(tài)度就是你們能做什么就做什么吧?！?訪談對(duì)象W)

盡管從表面上看，社工服務(wù)隊(duì)努力通過(guò)“嵌入式”[6]的發(fā)展路徑來(lái)取信當(dāng)?shù)卣褪転?zāi)民眾，以獲得最大化的身份合法性。但是，在社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)能力尚且不足的前提下[7]，以及“當(dāng)?shù)卣牟唤蛹{，民政不放心，國(guó)家沒(méi)政策”[8]的制度環(huán)境中，服務(wù)隊(duì)只能以“摸著石頭過(guò)河”的尷尬狀態(tài)游離于正式救災(zāi)體制的邊緣。這種身份困境導(dǎo)致：一方面，由于無(wú)法整合到政府整體的救助工作架構(gòu)中，服務(wù)團(tuán)的各類資源無(wú)法得到有效整合和利用，無(wú)法充分發(fā)揮功能作用；另一方面，這種低效的無(wú)序參與，不僅打擊了服務(wù)團(tuán)的參與熱情，而且容易在政府機(jī)構(gòu)和非政府組織（服務(wù)團(tuán)）之間形成互相懷疑、指責(zé)的不良互動(dòng)格局[9]。

2．責(zé)信困境

責(zé)信是指在任何情境下，執(zhí)行權(quán)力的個(gè)人或組織應(yīng)該受到外部機(jī)制，以及某種程度的內(nèi)部規(guī)范的合理規(guī)制[10]。在我國(guó)對(duì)服務(wù)團(tuán)這類臨時(shí)性救援組織的監(jiān)管方面，長(zhǎng)期以來(lái)缺少財(cái)務(wù)、服務(wù)等相關(guān)法律法規(guī)的外部規(guī)制，這是一個(gè)存而不論、無(wú)可回避的問(wèn)題。在此背景條件下，如何發(fā)揮服務(wù)團(tuán)的內(nèi)部約束作用就顯得更為重要了。但從實(shí)際情況來(lái)看，各主體之間并未形成平等的合作關(guān)系與有效的相互約束，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，非政府組織難以制衡政府部門。從經(jīng)費(fèi)提供、政策決策和地位平等的角度來(lái)看，服務(wù)團(tuán)在成立初期，其內(nèi)部并沒(méi)有形成真正的平等合作關(guān)系。上海市民政局相較于其他幾家組織機(jī)構(gòu)而言，其在服務(wù)團(tuán)內(nèi)部占有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)地位。非政府組織一旦接受政府機(jī)構(gòu)的資助，則必須要承擔(dān)機(jī)構(gòu)自治權(quán)喪失的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，非政府組織有可能因?yàn)榻邮苷?jīng)費(fèi)贊助，而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)自主性因政治干涉而導(dǎo)致的政治妥協(xié)[11]?！澳銜?huì)發(fā)現(xiàn)政府還是習(xí)慣于那種大的什么抗震救災(zāi)總指揮部，他們可能還是覺(jué)得我政府要錢有錢要人有人。那你們NGO 組織就是我們下面的組織，做什么要跟我們匯報(bào)的理念。其實(shí)整體來(lái)講，這個(gè)架構(gòu)是有問(wèn)題的。關(guān)鍵問(wèn)題還是不要把非政府組織什么嵌入、吸入到政府里面，也就是說(shuō)政府不要把非政府組織吃掉，而且要平起平座，要合作，要有這樣一種態(tài)度和理念?！?訪談對(duì)象W)

另一方面，政府部門難以監(jiān)管非政府組織。權(quán)力關(guān)系的平衡是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，非政府組織可以通過(guò)專業(yè)力量和信息優(yōu)勢(shì)等因素來(lái)牽制政府的權(quán)力。雖然政府作為組織方和資助方，擁有最有效的控制方式——對(duì)非政府組織的責(zé)信要求和績(jī)效評(píng)估。然而，由于政府往往難以深入到實(shí)踐中去掌握信息和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，因而對(duì)于非政府組織的責(zé)信衡量與績(jī)效評(píng)估之困難，也是不可否認(rèn)的事實(shí)。“我雖然是民政局派到都江堰的上海對(duì)口援建都江堰災(zāi)后重建指揮部的，不過(guò)四支服務(wù)隊(duì)到底在安置社區(qū)做些什么，說(shuō)句實(shí)話，我真的不知道。一來(lái)他們(社工服務(wù)隊(duì))很少跟我們指揮部匯報(bào)，二來(lái)我跟他們溝通確實(shí)也不多?！?訪談對(duì)象C)

再加上四支服務(wù)隊(duì)在都江堰開展的災(zāi)后重建服務(wù)是“提供社會(huì)服務(wù)”而非“生產(chǎn)公共產(chǎn)品”，其服務(wù)通常是無(wú)形且很難測(cè)量的。在此種情況下，上海市民政局很難從四支服務(wù)隊(duì)的實(shí)務(wù)運(yùn)作特質(zhì)來(lái)評(píng)估他們的服務(wù)成效。正如有學(xué)者指出：“事實(shí)上，政府機(jī)構(gòu)對(duì)非營(yíng)利組織的責(zé)信要求與控制，要遠(yuǎn)比想像中來(lái)的微弱。”[12]本文案例在很大程度上印證了這個(gè)理論判斷。

3．信任困境

信任是組織間能夠建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)，特別是在災(zāi)難情景下，若組織之間先前已經(jīng)具有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，信任則較容易建立，這對(duì)于災(zāi)難時(shí)的集體行動(dòng)有非常大的幫助[13]。長(zhǎng)期以來(lái)，上海市民政局就一直承擔(dān)著上海社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化的推動(dòng)者角色，與其他幾家組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有較為密切的人際互動(dòng)和不錯(cuò)的信任基礎(chǔ)，這為“5.12”震災(zāi)后“服務(wù)團(tuán)”快速組建奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，在合作關(guān)系建立后的后續(xù)運(yùn)作中，上海市民政局與四支服務(wù)隊(duì)之間以及四支服務(wù)隊(duì)之間的信任關(guān)系卻出現(xiàn)了波動(dòng)和流失。

從縱向?qū)用鎭?lái)看，上海社工協(xié)會(huì)的功能不彰導(dǎo)致了組織間信任關(guān)系的流失。合作關(guān)系的契約化，是維系組織間信任、防范組織投機(jī)行為的關(guān)鍵所在。盡管服務(wù)隊(duì)在進(jìn)駐都江堰安置社區(qū)之前，都與服務(wù)團(tuán)團(tuán)部簽署了“上海社工服務(wù)團(tuán)合作協(xié)議書”，看似完成了這一“契約化”過(guò)程。但實(shí)際上，社工協(xié)會(huì)的強(qiáng)行政背景（在人員構(gòu)成方面，僅僅配備1名專職工作人員，其他13 名人員都來(lái)自上海市民政局相關(guān)處室和事業(yè)單位），導(dǎo)致其“官本位”情結(jié)比較濃重，往往采取行政指令而不是履行契約的方式來(lái)指揮四支服務(wù)隊(duì)。服務(wù)隊(duì)的工作人員經(jīng)常要承擔(dān)額外的、臨時(shí)性的、行政性的事務(wù)，精力被無(wú)謂地消耗，士氣被嚴(yán)重削弱，對(duì)社工協(xié)會(huì)也缺乏信任感。再說(shuō)，這種臨時(shí)性抽調(diào)的團(tuán)部工作組，存在對(duì)工作任務(wù)不熟悉、人員之間的重新協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題，對(duì)于服務(wù)隊(duì)的合理訴求不能及時(shí)向上反饋，這都在很大程度上動(dòng)搖了組織間的信任根基?！罢w感覺(jué)，我們服務(wù)團(tuán)是沒(méi)有‘腰’的，就是沒(méi)有那個(gè)可以起到傳遞、溝通、整合的平臺(tái)。這些功能的發(fā)揮本應(yīng)該是上海市社工協(xié)會(huì)來(lái)承擔(dān)的。但是就感覺(jué)社工協(xié)會(huì)當(dāng)時(shí)就沒(méi)有存在感。5.12 地震發(fā)生之后，社工協(xié)會(huì)其實(shí)應(yīng)該嘗試著先和政府溝通，發(fā)揮橋梁作用，看看我們能不能聯(lián)合來(lái)做一些事情。四支服務(wù)隊(duì)進(jìn)駐都江堰之后，在服務(wù)隊(duì)之間的橫向溝通，服務(wù)隊(duì)與團(tuán)部之間的縱向溝通等方面，社工協(xié)會(huì)也應(yīng)該搭建平臺(tái)，發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用。但事實(shí)上，這些作用發(fā)揮的都不太好?！?訪談對(duì)象W)

從橫向?qū)用鎭?lái)看，四支服務(wù)隊(duì)在都江堰的四個(gè)不同安置社區(qū)開展服務(wù)，由于空間距離較遠(yuǎn)，服務(wù)隊(duì)之間橫向?qū)I(yè)交流溝通甚少，在面對(duì)災(zāi)區(qū)的共同性問(wèn)題時(shí)，有限的專業(yè)力量并未進(jìn)行有效整合。甚至，四支服務(wù)隊(duì)之間的“專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”甚至超過(guò)了“專業(yè)合作”。在合作優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)的災(zāi)后救援中，這種專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的直接后果就是四支服務(wù)隊(duì)之間各自經(jīng)營(yíng)、信息資訊分享較少，服務(wù)項(xiàng)目無(wú)法整合，形成“各拉各的琴，各唱各的調(diào)”的信任流失局面。

信任本身具有高度脆弱性、且其建構(gòu)過(guò)程具有高度動(dòng)態(tài)性，細(xì)小沖突與微妙矛盾都可能使已經(jīng)建立的信任關(guān)系瞬間產(chǎn)生裂縫。從服務(wù)團(tuán)內(nèi)部關(guān)系的演變進(jìn)程來(lái)看，在人員頻繁輪換流動(dòng)的沖擊下，再加上合作主體之間減少信任波動(dòng)及安定各方信心的努力和行動(dòng)并不充足[14]，導(dǎo)致這種初期建構(gòu)的并不牢固的人際關(guān)系紐帶遭到嚴(yán)重破壞，服務(wù)團(tuán)內(nèi)部的信任資本存量逐漸被消磨至盡。

二、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會(huì)工作跨部門合作困境的根源

上述的三大實(shí)踐困境表明，我國(guó)農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作機(jī)制還遠(yuǎn)未成熟，其背后有著深刻的結(jié)構(gòu)性根源。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足

獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和充分授權(quán)，是組織之間進(jìn)行有序、有效合作的前提基礎(chǔ)，即使是擁有高度的自有裁量權(quán)的組織也概莫能外，因此在建立合作伙伴關(guān)系時(shí)，不論幾個(gè)組織合作，均需要有高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)的承認(rèn)與支持[15]。在此次農(nóng)村災(zāi)難救援過(guò)程中，上海服務(wù)團(tuán)缺乏合法身份之根源，主要在于各級(jí)政府部門的制度性、實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足。

從表面上看，政府高層領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可與對(duì)口援建制度為服務(wù)團(tuán)的整體性介入提供了保障?！?.12”地震發(fā)生后，中央政府第一時(shí)間啟動(dòng)全民緊急響應(yīng)機(jī)制，于2008年6月11日印發(fā)了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》，確定東部、中部地區(qū)19個(gè)省市作為援助方，援助四川省18個(gè)縣市及甘肅、陜西等受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建工作[16]。這為服務(wù)團(tuán)整體性進(jìn)駐都江堰開展災(zāi)后服務(wù)提供了政策上的授權(quán)。2008年5月15日，上海市民政局印發(fā)《上海市民政局關(guān)于組建“上海社工災(zāi)區(qū)援助團(tuán)”的請(qǐng)示》，向上海市政府請(qǐng)示，將組建的“上海社工災(zāi)區(qū)援助團(tuán)”(后更名為“上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)”)納入市政府派出的專業(yè)救災(zāi)團(tuán)隊(duì)范圍管理[17]，為服務(wù)團(tuán)的成立賦予了一定的合法性。

但客觀而言，這僅僅是一種形式上的授權(quán)，出臺(tái)的相關(guān)政策文件僅僅解決了服務(wù)團(tuán)的“出生”和“入場(chǎng)”問(wèn)題，但是對(duì)社會(huì)工作在現(xiàn)有救災(zāi)服務(wù)體系中的參與權(quán)限、職責(zé)分工、功能定位等議題并未做出明細(xì)界定。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的災(zāi)害救助政策就明文規(guī)定：“社工員需訪視所有的罹難、失蹤及重傷家庭，以了解個(gè)案需求并提供相關(guān)服務(wù)；天然災(zāi)害受災(zāi)戶在生活重建過(guò)程中所需要的資源，需經(jīng)由社工員評(píng)估后發(fā)放?！盵18]相比之下，我國(guó)諸如此類實(shí)質(zhì)性授權(quán)則嚴(yán)重缺失。“這和我們的體制有關(guān)，政府一直是個(gè)強(qiáng)政府，他(政府)感覺(jué)你們是來(lái)輔助我的，把社工當(dāng)成志愿者來(lái)看待的，你是志愿者那你就在救災(zāi)服務(wù)體系的外圍做一些工作?？次覀兊年P(guān)于救災(zāi)的很多制度性的文件中，是沒(méi)有‘社工’二字的。其他的比如教育、衛(wèi)生、治安等工作，這些災(zāi)后重建文件中都有規(guī)定，但是我們社工是沒(méi)有的?！?訪談對(duì)象D)

顯而易見的是，非實(shí)質(zhì)性授權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維系跨部門合作關(guān)系的長(zhǎng)效運(yùn)行。換言之，現(xiàn)階段我國(guó)非政府組織發(fā)展所迫切需要的，正是通過(guò)法律制度、政策文本等方式獲得實(shí)質(zhì)性授權(quán)。尤其是在農(nóng)村災(zāi)難救援這樣一個(gè)民間救援組織相對(duì)弱勢(shì)、同時(shí)又缺乏對(duì)政府公共權(quán)力形成有效制約的實(shí)踐場(chǎng)域，可以說(shuō)，實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足是導(dǎo)致跨部門合作關(guān)系受到權(quán)力侵蝕、進(jìn)而喪失其平等性與有序性的最主要原因。

2．主體間目標(biāo)沖突

在此次農(nóng)村災(zāi)難救援中，上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)涉及多個(gè)利益相關(guān)者，包括政府部門、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者、服務(wù)對(duì)象等，形成了多主體、多層次的責(zé)任。而當(dāng)不同責(zé)信主體之間的目標(biāo)期待與責(zé)任取向不一致，同時(shí)又缺乏對(duì)相應(yīng)責(zé)任的制約以及對(duì)多元責(zé)任的有效調(diào)和機(jī)制時(shí)，就很容易產(chǎn)生責(zé)信困境。

其一，對(duì)于一線的社工服務(wù)隊(duì)來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)關(guān)注是如何面向安置社區(qū)和受災(zāi)群眾有效開展社會(huì)工作服務(wù)，以及進(jìn)行各項(xiàng)評(píng)估與研究資料的收集。因此，他們希望政府提供更周全、細(xì)致的保障性支持，而不要過(guò)多干預(yù)和影響服務(wù)的專業(yè)性。

其二，對(duì)于中間層級(jí)的行政協(xié)調(diào)和后勤服務(wù)的服務(wù)團(tuán)團(tuán)部來(lái)說(shuō)，由于其工作人員多為民政系統(tǒng)下屬工作人員，因此在協(xié)調(diào)服務(wù)的過(guò)程中，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的認(rèn)知慣性導(dǎo)致“對(duì)下服務(wù)”的功能發(fā)揮不足。

“可能因?yàn)樗麄?服務(wù)團(tuán)團(tuán)部)都是體制內(nèi)的人。給我感覺(jué)，這種體制內(nèi)的人員有一種‘多一事不如少一事’的態(tài)度。他們沒(méi)有要推動(dòng)我們這個(gè)行業(yè)發(fā)展的積極的態(tài)度，而是××局長(zhǎng)(民政局領(lǐng)導(dǎo))要推動(dòng)，我不得不去做的那種被動(dòng)的狀態(tài)。沒(méi)有整合、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，到最后，就成為我們四支服務(wù)隊(duì)自拉自唱了的松散的局面。所以我就感覺(jué)這個(gè)作用沒(méi)有發(fā)揮好?！?訪談對(duì)象D)

其三，對(duì)于高層的行政決策團(tuán)體來(lái)說(shuō)，關(guān)注焦點(diǎn)更多在于服務(wù)的效率、效果以及造成的社會(huì)影響度方面，潛在的理念導(dǎo)向是對(duì)“政績(jī)工程”負(fù)責(zé)。這種互有錯(cuò)位的職能期待差異使得服務(wù)團(tuán)內(nèi)部、服務(wù)團(tuán)與政府部門之間的矛盾重重、難以調(diào)和。“在那種場(chǎng)域中，大家都關(guān)心民眾的需要。但是民眾需要的實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)上，可以說(shuō)四支服務(wù)隊(duì)與上海民政局之間，甚至四支服務(wù)隊(duì)之間都是不一樣的。比如，就某個(gè)服務(wù)項(xiàng)目而言，對(duì)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)來(lái)講可能希望能夠用專業(yè)策略和專業(yè)方法推進(jìn)，但是對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，可能會(huì)覺(jué)得這樣做(專業(yè)模式的推動(dòng))太慢了，我需要在短時(shí)間內(nèi)有一個(gè)比較明顯的效果。說(shuō)白了，政府要的是看得見、摸得著、甚至是能夠被宣傳報(bào)道的效果明顯的業(yè)績(jī)。”(訪談對(duì)象S)

由上可見，服務(wù)團(tuán)內(nèi)部多元主體之間存在明顯的目標(biāo)沖突，政府部門與四支服務(wù)隊(duì)之間并未形成真正的平等合作關(guān)系。尤其是在服務(wù)團(tuán)的重大決策上，基本上都是由上海市民政局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定，缺少目標(biāo)主體之間的協(xié)商與調(diào)和。這種“政府主導(dǎo)式”的不平等合作關(guān)系嚴(yán)重削弱了其他幾家非政府組織參與合作的積極性，進(jìn)而使聯(lián)合救災(zāi)的服務(wù)效果以及跨部門合作關(guān)系的持續(xù)性受到影響。

3．組織間溝通不暢

在災(zāi)后救援服務(wù)中，上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)內(nèi)部橫向和縱向?qū)用娴慕涣鳒贤ú粫硠t是信任困境的根本原因。盡管服務(wù)團(tuán)在成立之初制定了旨在信息分享和溝通互動(dòng)的《聯(lián)席會(huì)議制度》和《信息報(bào)送制度》，但其實(shí)際運(yùn)行效果并不理想。

第一，從縱向溝通來(lái)看，四支服務(wù)隊(duì)與上海市民政局之間的信息報(bào)送與分享制度是失效的。信息報(bào)送制度要求四支服務(wù)隊(duì)以《工作日志》和《工作簡(jiǎn)報(bào)》形式，將服務(wù)期間富有特色的工作情況、服務(wù)案例、感人故事和經(jīng)驗(yàn)反思等有關(guān)信息及時(shí)報(bào)送上海市民政局。在為期四個(gè)月的服務(wù)過(guò)程中，服務(wù)隊(duì)采取“分批次輪流服務(wù)”的方式（每批隊(duì)伍約10人，服務(wù)周期為20 天），共有24 批206 人次參與服務(wù)。人員的頻繁流動(dòng)，導(dǎo)致信息報(bào)送工作不及時(shí)和不穩(wěn)定。再加上相關(guān)人員對(duì)信息報(bào)送工作的不同理解，致使原本計(jì)劃一天一報(bào)的《工作日志》變成不定期的服務(wù)小結(jié)，信息的豐富性、深入性和全面性受到嚴(yán)重影響。由于參與者之間的理念差異以及執(zhí)行過(guò)程中頻繁的人員交替，導(dǎo)致信息分享并沒(méi)有理想中的那樣充分、全面、及時(shí)。

民政局信息收集的工作人員表示：“作為信息收集工作的主要負(fù)責(zé)人，我感覺(jué)四支服務(wù)隊(duì)信息報(bào)送方面并不太積極，一方面，四支服務(wù)隊(duì)的人員輪換太頻繁，20 天輪換一批人。每換一批人，我都要重新聯(lián)系相關(guān)人員。而且每批隊(duì)伍的負(fù)責(zé)人對(duì)信息報(bào)送工作的理解和執(zhí)行都不一樣。另外，作為高校的專家學(xué)者，他們?cè)趫?bào)送信息方面還是有選擇的，畢竟有些資料要作為他們今后開展科研以及發(fā)表文章的參考的，所以那些重要的一手資料，他們可能并不太愿意給我們。”(訪談對(duì)象L)

而一線的服務(wù)人員對(duì)于信息分享失效的困境實(shí)際上也有難言之隱：“從技術(shù)上來(lái)講,信息整理與分享其實(shí)是一個(gè)專業(yè)平臺(tái)。無(wú)論從技巧或能力或精力方面來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的民政局是做不了這個(gè)事情的。民政局可能更多的還是平時(shí)的行政工作流程，就是簡(jiǎn)單的信息收集、信息報(bào)送等模式。當(dāng)時(shí)我們一線社工都很忙，要寫工作日志之類的，寫完之后交給你，你又不能幫我們做什么。我們不能只做資料收集，我們更要組一個(gè)專家團(tuán)來(lái)會(huì)診，比如服務(wù)隊(duì)遇到專業(yè)困難，那你把個(gè)案提出來(lái)，那我們這個(gè)信息開放平臺(tái)就要有一個(gè)反饋機(jī)制，或者提供建議，或者提供資源，或者是提供社會(huì)關(guān)系的鏈接等。(訪談對(duì)象W)

第二，從橫向溝通來(lái)看，服務(wù)隊(duì)之間的聯(lián)系會(huì)議制度、召集人制度也是失效的。四支服務(wù)隊(duì)在實(shí)務(wù)推進(jìn)中各自經(jīng)營(yíng)、信息資訊分享較少，一些服務(wù)項(xiàng)目無(wú)法整合。如聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)定四支服務(wù)隊(duì)每周至少召開一次碰頭會(huì)，特殊情況下可隨時(shí)召開，以充分確保服務(wù)隊(duì)伍之間的資源同享、信息互通和問(wèn)題協(xié)商。但在實(shí)際中，由于政府和服務(wù)隊(duì)疲于各項(xiàng)事務(wù)，導(dǎo)致聯(lián)系會(huì)議制度難以常態(tài)性召開。正如有服務(wù)隊(duì)所言：“后來(lái)等到我們那批(第二批)之后，才開始搞聯(lián)席會(huì)議制度，就是大家推一個(gè)召集人之類，但是在推召集人的時(shí)候，還是出來(lái)一些小問(wèn)題。因?yàn)榇蠹以谶@里面考慮個(gè)人因素多的話，其實(shí)做起來(lái)就沒(méi)有什么意思了。到最后那個(gè)召集人制度(聯(lián)席會(huì)議制度)其實(shí)是根本就沒(méi)有發(fā)揮作用。包括到最后結(jié)束的時(shí)候，也是各個(gè)隊(duì)伍(學(xué)校)自己在開自己的總結(jié)會(huì)。就感覺(jué)有限的專業(yè)力量之間沒(méi)有形成合力，形象一點(diǎn)比喻，就是五個(gè)手指頭之間是分開的，沒(méi)有聯(lián)接的?！?訪談對(duì)象W)

第三，由于四個(gè)安置社區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合帶，彼此之間的空間距離相距甚遠(yuǎn)，阻礙了服務(wù)隊(duì)之間的經(jīng)常性溝通。正如Zakour(1996)所研究的“組織關(guān)系路徑模型”顯示：地理距離對(duì)合作關(guān)系有著直接的影響，且呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[19]。“災(zāi)難本身確實(shí)太大了，我們一頭扎進(jìn)安置社區(qū)之后，相互之間也來(lái)不及交流。每支服務(wù)隊(duì)都駐扎在一個(gè)安置點(diǎn)。而且安置點(diǎn)與安置點(diǎn)之間的空間距離也是蠻遠(yuǎn)的。因?yàn)槲覀兤匠９ぷ魇菦](méi)有時(shí)間去的，大家都要工作到很晚，一方面很累，另一方面對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩砬樾我脖容^陌生，感覺(jué)不安全?！?訪談對(duì)象W)

三、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會(huì)工作跨部門合作困境的治理路徑

1．構(gòu)建以授權(quán)為核心的制度化參與機(jī)制

這是確保非政府組織獲得身份合法性，有效、有序參與災(zāi)害救助的前提條件。盡管在2010年頒布的《自然災(zāi)害救助條例》中明確規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作?！边@在一定程度上賦予了非政府組織以身份上的合法性，但是在具體操作細(xì)則上,參與機(jī)制的制度化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此當(dāng)務(wù)之急是要建立非政府組織參與災(zāi)害救援的制度化機(jī)制。以民政為代表的政府部門，可以嘗試與非政府組織簽訂“防救災(zāi)合作備忘錄”，明確非政府組織主動(dòng)參與農(nóng)村防救災(zāi)的責(zé)任義務(wù)、參與方式、參與途徑以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容，促使跨部門合作職能規(guī)范化；隨著合作的進(jìn)一步加深，政府部門可以探索建立“非政府組織參與防救災(zāi)工作”的行政規(guī)章或制度性規(guī)定，為非政府組織參與農(nóng)村防救災(zāi)提供合法性來(lái)源，為災(zāi)難救援多元主體的跨部門合作提供制度保障。

2．達(dá)成平等合作的共識(shí)

一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)擺脫過(guò)去“老大哥”的主導(dǎo)心態(tài)。要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村災(zāi)難救援過(guò)程中政府能力的局限，主動(dòng)將本地或外來(lái)的非政府組織納入到正式的災(zāi)難救援體制中，提高非政府組織在偏遠(yuǎn)農(nóng)村提供服務(wù)的活動(dòng)能力，擴(kuò)大服務(wù)傳遞的地域范圍，使農(nóng)村地區(qū)受災(zāi)民眾能夠及時(shí)、充分獲得救援物資和救助服務(wù)。另一方面，非政府組織要摒棄“非我莫屬”的盲目自信。不僅要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村災(zāi)難救援過(guò)程中政府作為核心“協(xié)調(diào)者”和“主導(dǎo)者”的角色，還要意識(shí)到現(xiàn)階段自身在能力和資源上的局限，要結(jié)合農(nóng)村社區(qū)分散、需求多樣的特點(diǎn)，主動(dòng)配合當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)村基層組織開展偏遠(yuǎn)地區(qū)物資配送、受災(zāi)家庭需求調(diào)查、受災(zāi)村民關(guān)懷訪視等服務(wù)。

3．建立多元化的合作模式

防災(zāi)備災(zāi)階段，建立多元的跨部門溝通聯(lián)系渠道。政府與非政府組織之間的合作可以通過(guò)多種渠道加強(qiáng)互動(dòng)聯(lián)系：政府主動(dòng)、經(jīng)常邀請(qǐng)非政府組織參加防救災(zāi)的重要會(huì)議；建立系統(tǒng)完整的非政府組織資源庫(kù)、災(zāi)害社會(huì)工作人力資源庫(kù)，并根據(jù)職能分工進(jìn)行編組，使其作為政府在農(nóng)村災(zāi)后救援中的重要補(bǔ)充力量進(jìn)行統(tǒng)一管理；政府聯(lián)合非政府組織，定期或不定期在農(nóng)村社區(qū)舉辦防救災(zāi)課程訓(xùn)練和行動(dòng)演習(xí)，協(xié)助村民掌握災(zāi)害防救和應(yīng)對(duì)技能，培養(yǎng)組建防救災(zāi)志愿者隊(duì)伍，從而增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)備災(zāi)能力。

緊急救援階段，建構(gòu)靈活機(jī)動(dòng)的“支援”模式。由于救援時(shí)間緊迫、任務(wù)緊急，需要最短的時(shí)間內(nèi)投入較大的人力、物力、財(cái)力以幫助受災(zāi)民眾脫離危險(xiǎn)。鑒于目前我國(guó)救援物資絕大多數(shù)都集中在政府手中、非政府組織發(fā)展剛剛起步的現(xiàn)狀，因此在合作方式上，非政府組織需扮演好“支持者”的角色，在人力資源、物資資源、信息資源等方面配合政府開展緊急救助，并協(xié)助受災(zāi)村民開展自救、他救和互救。

恢復(fù)重建階段，建立正式的“契約式”合作模式。在恢復(fù)重建階段，災(zāi)后農(nóng)村面臨根本性的生計(jì)恢復(fù)、生活恢復(fù)、家庭功能恢復(fù)、社區(qū)功能恢復(fù)等結(jié)構(gòu)性、持久性議題。這些問(wèn)題的解決需要穩(wěn)定的物資資源、固定的人力資源以及持久的服務(wù)資源等。在這種情況下，政府與非政府組織之間的合作方式，已不能采用緊急救援階段的臨時(shí)性、非正式的“支援”模式，而需要建立正式的契約化合作關(guān)系。例如針對(duì)災(zāi)后農(nóng)村需要特別關(guān)注的弱勢(shì)人口群(如留守兒童/青少年、婦女、殘疾人、孤寡老人)，政府可以制定出專門服務(wù)方案，委托有能力的社工組織駐扎農(nóng)村開展持續(xù)性的專項(xiàng)服務(wù)；在社區(qū)層面，政府可以成立“社工服務(wù)站”、“生活重建中心”等常駐性機(jī)構(gòu)，委托非政府組織管理經(jīng)營(yíng)，為受災(zāi)民眾提供福利服務(wù)、心理支持、輔導(dǎo)訓(xùn)練、資源鏈接等多元全面的綜合服務(wù)。

注 釋：

① 跨部門合作：旨在探究第一部門(公部門)、第二部門(私部門)與第三部門(非營(yíng)利組織與公民社會(huì))在共同處理具有跨領(lǐng)域、跨組織特性的社會(huì)議題時(shí)的互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)關(guān)系是建立在不同行動(dòng)主體間的相對(duì)自主、公平參與、責(zé)任明確、程序透明的相互鑲嵌與相互認(rèn)同的互動(dòng)模式上，其核心內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)跨部門互動(dòng)關(guān)系的形成可以提升并增補(bǔ)政府職能(參見：Brinkerhoff Jennifer M. Government-nonprofit Partnership ： A Defining Framework, Public Administration, 2002, 22. p. 19-30.)。本文所指的跨部門合作主要是指第一部門與第三部門之間的合作，文中與政府組織相對(duì)應(yīng)的非政府組織主要是指第三部門組織，不包括第二部門。

② 四個(gè)安置社區(qū)位于蒲陽(yáng)鎮(zhèn)，分別為勤儉人家安置點(diǎn)、城北馨居安置點(diǎn)、濱河新村安置點(diǎn)、幸福家園安置點(diǎn)。安置群眾身份主要是居住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的務(wù)農(nóng)人員、小經(jīng)營(yíng)業(yè)主。

[1]Salamon，Lester M．Partners in Public Services：The Scope and Theory of Government Nonprofit Relations[A]．In Powel，W．W．(ed)，The Nonprofit Sector：A Research Handbook．New Haven：Yale University Press，1987：99-117．

[2]張懷承，楊婧瑜．農(nóng)村災(zāi)害救助的現(xiàn)狀與特點(diǎn)[J]．湖南城市學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2)：14-18．

[3]張成福．公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J]．中國(guó)行政管理，2003(7)：6-11．

[4]邊慧敏，林勝冰，鄧湘樹．災(zāi)害社會(huì)工作：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策——基于汶川地震災(zāi)區(qū)社會(huì)工作服務(wù)開展情況的調(diào)查[J]．中國(guó)行政管理，2011(12)：72-75．

[5]上海市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)．上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)工作報(bào)告[R]．2008-11．

[6]徐永祥．建構(gòu)式社會(huì)工作與災(zāi)后社會(huì)重建：核心理念與服務(wù)模式——基于上海社工服務(wù)團(tuán)赴川援助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析[J]．華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009(1)：1-4．

[7]張粉霞，張昱．災(zāi)害社會(huì)工作的功能檢視與專業(yè)能力提升[J]．華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013(6)：98-106．

[8]王曦影．災(zāi)難社會(huì)工作的角色評(píng)估：“三個(gè)階段”的理論維度與實(shí)踐展望[J]．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010(4)：129-137．

[9]張粉霞．從社會(huì)政策視角分析《自災(zāi)害救助條例》[J]．城市與減災(zāi)，2011(11)：1-5．

[10]劉淑瓊．績(jī)效、品質(zhì)與消費(fèi)者權(quán)益保障——以社會(huì)服務(wù)契約委托的責(zé)信課題為例[C]//．官有垣、陳錦棠、陸宛蘋.第三部門評(píng)估與責(zé)信.北京：北京大學(xué)出版社，2008：286．

[11]Salamon，L．M．，Musselwhite，J．C．，& Abramson，A．J．Voluntary organizations and the crisis of the welfare state[J]．New England Journal of Human Services，1984，4(1)：25-36．

[12]劉麗雯．非營(yíng)利組織：協(xié)調(diào)合作的社會(huì)福利服務(wù)[M]．臺(tái)北：雙葉書廊有限公司，2004：59-66．

[13]Kapucu，N．Public –Nonprofit Partnerships for Collective Action in Dynamic Contexts of Emergencies[J]．Public Administration，2006，84(1)：205-220．

[14]鄭錫鍇．社會(huì)資本建構(gòu)與災(zāi)害防救體系運(yùn)作之研究[J]．競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)論，2004(6)：9-38．

[15]孫本初、郭昇勛．公私部門合伙理論與成功要件之探討[J]．考銓季刊，2000(4)：95-108．

[16]新華網(wǎng)．汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2008-06/18/content_8 391394.htm．

[17]上海市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)．上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)工作報(bào)告[R]．2008-11．

[18]陸宛平．社會(huì)工作在重大災(zāi)變服務(wù)提供的角色及民間非政府組織介入所遭遇的挑戰(zhàn)[R]．災(zāi)害救助與社會(huì)工作(2010 兩岸社會(huì)福利學(xué)術(shù)論壇)，臺(tái)灣中華救助總會(huì)、財(cái)團(tuán)法人中華文化社會(huì)福利事業(yè)基金會(huì)，2010：261-270．

[19]Zakour，Michael J．Geographic and Social Distance during Emergencies：A Path Model of Inter-organiza- tional Links[J]．Social Work Research，1996，20(1)：19-29．