農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)保護路徑探析

羅光宇，歐陽晨

(湖南人文科技學院政治與法律系，湖南婁底417000)

我國是農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)村人口比重較大，建設新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會是我國的時代課題。而當前有關農(nóng)村的法律制度與經(jīng)濟管理制度存在諸多問題，導致農(nóng)民的權(quán)益時常遭到侵害，建設新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會需要法律的保障。本論題的研究可以在現(xiàn)有的法律體系之下，針對目前有關農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范缺失的問題，有針對性的提出建設意見，完善我國法律體系，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

一 農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)的保護現(xiàn)狀

農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)民基于其特殊的法律地位而取得的對集體經(jīng)濟組織及其他組織所享有的財產(chǎn)性權(quán)利，主要包括宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地征收補償權(quán)以及專業(yè)合作社中的財產(chǎn)性權(quán)利。

(一)宅基地使用權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)民宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民依法享有的在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設施的權(quán)利。首先我國的宅基地使用權(quán)制度存在著法律規(guī)范較少、效力層次低、缺乏社會實用性等缺陷［1］，相對于較完善的城市房地產(chǎn)法律規(guī)范，農(nóng)村的房地產(chǎn)法律規(guī)范存在較大的空白。其次，宅基地使用權(quán)登記管理制度混亂，宅基地使用權(quán)沒有明確的管理部門，在權(quán)利受到侵犯時難以得到及時、有效、公正的救濟，導致大量矛盾積壓。再者，農(nóng)村房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在，而我國的立法尚未予以規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部，且成就條件非?？量獭?/p>

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的保護現(xiàn)狀

土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)戶基于其特殊法律地位而對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權(quán)利。土地承包人對土地享有占有、使用、收益、和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等［2］。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民維持生計的基本保障。2002年專門規(guī)范土地承包經(jīng)營制度的《土地承包法》頒布，2007年我國《物權(quán)法》把它納入用益物權(quán)的范疇，但僅做了原則性的規(guī)定。目前為止，土地承包經(jīng)營制度的管理仍然存在發(fā)包主體混亂、登記管理不到位、退出機制不完善等缺陷。1980年代初我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任經(jīng)營制度，30多年的發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟獲得了較快、較好的發(fā)展。2002年《土地承包法》頒布后，要求簽訂土地承包合同，辦理登記，但實際中并沒有落到實處，導致因承包權(quán)引起的矛盾長期得不到解決。

(三)土地征收制度的保護現(xiàn)狀

我國實行土地公有制，即土地歸國家或集體所有，隨著城市化進程的深入，城市土地儲量已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，土地開發(fā)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民一定補償和妥善安置的法律行為，土地征收制度在保障城市建設用地和促進經(jīng)濟發(fā)展方面起到了重要作用，但是由于我國的經(jīng)濟體制和公共利益至上的原則，土地征收權(quán)被隨意使用，部分權(quán)力擁有者在利益的驅(qū)使下，肆意的征收農(nóng)民賴以生存的土地。農(nóng)民通常能夠獲得的征收補償范圍偏窄、補償標準偏低，甚至出現(xiàn)拖欠農(nóng)民補償費用的情況，導致土地征收過程中引發(fā)的矛盾越來越突出，甚至引發(fā)群體性事件的發(fā)生。

(四)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式開始出現(xiàn)即農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社制度。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是針對我國當前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，把我國農(nóng)村村民組織起來，結(jié)合家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營的優(yōu)勢，解決“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入的新途徑［3］。該發(fā)展模式在我國部分地區(qū)已經(jīng)取得較好的成效。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社共同經(jīng)營，共擔風險，共負盈虧，國家扶持，是發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟的有效途徑，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化，新農(nóng)村建設的發(fā)展進程中發(fā)揮著重大作用。2007年實施的《農(nóng)村專業(yè)合作社法》使農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展得到法律的保障，但仍存在著不足之處，比如資本制度不健全、民主管理原則虛設等。這些不利因素嚴重的制約了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度，不利于農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展和壯大。

二 農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)保護不健全的原因分析

如前文所述，農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民賴以生存的基本保障，其權(quán)利在當前的社會政治和經(jīng)濟形勢下難以得到較快的發(fā)展，其原因是多方面的，不同的權(quán)利引起的原因不同，應當分別論述。

(一)宅基地使用權(quán)保護不健全的原因

1．調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范不足

當前規(guī)范宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范主要散布在《憲法》和《物權(quán)法》《土地管理法》及其實施條列中，且這些規(guī)定原則性太強，缺乏可操作性。其它相關規(guī)定則主要體現(xiàn)在部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章中，效力層次低，政策性強，統(tǒng)一性差，地區(qū)差異明顯，不能有效的實現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的管理目標。2007年通過的《物權(quán)法》雖然在第13章確了認宅基地使用權(quán)，但僅做了原則性的規(guī)定，對宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)等重要事項仍然適用《土地管理法》等法律法規(guī)。法律制度的不健全，導致因宅基地使用權(quán)引發(fā)的糾紛長期得不到有效的解決。

2．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地是禁止流轉(zhuǎn)的，但在實際生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員通過各種途徑取得農(nóng)村宅基地及其地上房屋和附屬設施的現(xiàn)象非常普遍［4］。人們習慣將集體土地上的房產(chǎn)稱為小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房問題目前已經(jīng)非常突出，并成為許多地方的熱點問題。一方面法律禁止流轉(zhuǎn)，另一方面小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)形成一定的市場，流轉(zhuǎn)大量存在。而調(diào)整農(nóng)村房地產(chǎn)的法律規(guī)范處于空白狀態(tài)，根據(jù)目前的法律規(guī)定，宅基地的流轉(zhuǎn)只有一種條件下才是合法的，即同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部同時存在出賣人和買受人，且買受人必須符合申請宅基地的條件，否者就會違反一戶一宅的原則。宅基地流轉(zhuǎn)制度的空白，導致農(nóng)民能夠獲取融資最主要的方式被阻斷，農(nóng)民難以從金融機構(gòu)獲得貸款，一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)保護不健全的原因

1．發(fā)包主體和登記制度不完善

土地承包經(jīng)營權(quán)是承包人與集體組織簽訂利用集體土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為目的合同［5］，《土地承包法》第12條規(guī)定發(fā)包主體有村委會、村集體、村民小組。發(fā)包主體在各地并不統(tǒng)一，因缺乏有效的監(jiān)管機制，發(fā)包權(quán)極易被少數(shù)人所掌控，發(fā)生集體經(jīng)濟組織或冒用集體經(jīng)濟組織之名侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的情況?，F(xiàn)階段法律規(guī)定集體土地的登記部門是國土部門，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記部門是農(nóng)林部門。其他土地權(quán)利都是以登記作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的必要條件，但土地承包經(jīng)營權(quán)的登記僅起到發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證書的作用。在實際生活中，承包經(jīng)營權(quán)的登記管理基本處于真空狀態(tài)，農(nóng)民的權(quán)益很難在登記制度上得到充分的保障，這種登記制度并符合物權(quán)法的基本原則。

2．缺乏有效的監(jiān)管機制

土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、登記、征收制度的制定上，農(nóng)民難以發(fā)揮有效的監(jiān)督權(quán)，顯示出農(nóng)民的弱勢地位，而土地規(guī)劃、用途管制、耕地保護、土地征收等決策形成過程中，專家的意見、公正和聽證還沒發(fā)揮應有的監(jiān)督作用。農(nóng)民參與程度非常有限，決策的制定過程缺少權(quán)力機關、司法機關和農(nóng)民的有效監(jiān)督，加上農(nóng)民對我國的土地政策和相關法律知之甚少，使得征收法律關系的主體在土地征收過程中處于不對等地位，農(nóng)民難以獲得平等對話的權(quán)利，其權(quán)利經(jīng)常被忽視。

(三)土地征收制度保護不健全的原因

1．土地征收公共利益的定義模糊

我國現(xiàn)行法律對公共利益的定義有明確具體的界定，加上農(nóng)民缺乏對自身合法權(quán)益保護的途徑，導致部分地方政府在土地征收活動中不以公共利益為前提。因集體土地制度普遍存在產(chǎn)權(quán)不明確的現(xiàn)象，使得土地上承載的權(quán)利人在征收法律關系中處于弱勢地位，地方政府在利益驅(qū)動下濫用征地權(quán)，牟取暴利，農(nóng)民缺乏合法有效手段對抗政府的非法征地行為，在認定征地計劃是否符合公共利益時，缺乏程序保障，在農(nóng)村集體土地征收時對其目的審查是否符合公共利益，缺少農(nóng)民的參與，導致了實踐中很多的經(jīng)營性土地開發(fā)都打著以公共利益為目的旗號征肆意侵犯農(nóng)民的權(quán)益。

2．征地補償?shù)姆秶c補償標準偏低

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收是按照土地原來的用途進行補償，原來是作為農(nóng)業(yè)用地使用的，補償費總數(shù)不超過該土地前3年平均產(chǎn)值的30倍。在土地征收過程中農(nóng)民雖然獲得一定的經(jīng)濟補償，但實際上斷絕了農(nóng)民奈以生存的生產(chǎn)、生活資料。我國現(xiàn)行的補償規(guī)則中普遍存在補償范圍偏窄、補償標準較低。特別是當農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地或其他用地時，土地的利用價值遠遠超過農(nóng)用地，但我國征地補償費不包括土地增值部分，當農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地時，增值部分的收益主要流入政府部門，農(nóng)民獲得的補償難以支撐其生活方式的轉(zhuǎn)變。

(四)農(nóng)民專業(yè)合作中的財產(chǎn)權(quán)保護不健全的原因

1．農(nóng)民專業(yè)合作社資本制度不完善

一方面，我國為了鼓勵農(nóng)民入社，并沒有設立最低注冊資金，農(nóng)民可以以土地承包經(jīng)營權(quán)和其他財產(chǎn)入社，如果農(nóng)民是以土地承包經(jīng)營權(quán)出資，由于我國對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)尚未建立統(tǒng)一的評估中介機構(gòu)，其作價通常不能如實反映土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價值，使得農(nóng)民的權(quán)利沒有得到公平的對待。另一方面，由于農(nóng)民專業(yè)合作社實行“入社自由，退社自由”的原則，其在經(jīng)營過程中資金很有可能因為成員的入社、退社處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于農(nóng)民專業(yè)合作社的穩(wěn)定發(fā)展。

2．農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重

在農(nóng)民專業(yè)合作社中，存在內(nèi)部人控制的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為合作社內(nèi)部擁有優(yōu)勢地位的人利用自己掌握的決策權(quán)和影響力，在對合作社的經(jīng)營管理中只顧謀取私利，而損害大部分普通社員的利益。政府普遍依賴大企業(yè)來推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵大中型企業(yè)投資農(nóng)民專業(yè)合作社，但這些企業(yè)的出發(fā)點是賺取利潤，缺乏發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的長遠目標，不利于農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。

三 保護農(nóng)民法定財產(chǎn)權(quán)的路徑探析

法律制度在一定程度上能夠反映出當時的社會和經(jīng)濟環(huán)境狀況。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，法律的滯后性逐步顯現(xiàn)，特別是我國改革開放之后，經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會進步明顯加快。于此同時，原有的法律制度部分已經(jīng)不能夠適應社會發(fā)展的需求，那么就應當有針對性的進行增補和修改。

(一)加強宅基地使用權(quán)的立法建設

1．完善宅基地使用權(quán)的立法建設，加強對宅基地管理

宅基地上及地上的房屋是農(nóng)村農(nóng)民的安身之所，也是農(nóng)村村民最為重要財產(chǎn)。我國現(xiàn)階段有關農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)不僅數(shù)量少，而且效力層次低，缺乏一部專門調(diào)整農(nóng)村宅基地和房屋的民事法律。近年來，小產(chǎn)權(quán)房的問題已經(jīng)越來越嚴重，但是法律規(guī)范卻遲遲沒有對其作出規(guī)定。另一方面，宅基地的管理相對比較松散，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，對此筆者認為應當加緊做好宅基地登記工作，及時清理多占的宅基地，明確產(chǎn)權(quán)，結(jié)束宅基地管理混亂的局面。

2．完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題應當結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，有條件、分步驟的放開對農(nóng)村房地產(chǎn)的管控，有限度的進行流轉(zhuǎn)試點?？梢韵冗x擇己存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)域進行實驗，研究調(diào)整農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場流轉(zhuǎn)的相關制度，為制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)奠立基礎。在立法時應當考慮宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、范圍、程序、救濟制度等內(nèi)容，同時也要防止農(nóng)民為了獲得非法利益而重復占地或多占地。

(二)完善土地承包制度

1．統(tǒng)一發(fā)包主體

為維護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，應在法律規(guī)范中統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包主體，把權(quán)力集中到熟悉土地和農(nóng)民的村民小組來行使發(fā)包權(quán)。雖然村民委員會是我國的基層自治性組織，但村民小組才是真正的集體土地使用人，比村委會更加清楚本村民小組的情況。發(fā)包主體明確統(tǒng)一，有利于村民監(jiān)督村干部的發(fā)包行為。因此，明確賦予村民小組土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包權(quán)，才能從根本上解決集體土地發(fā)包主體混亂的狀況，最大的程度維護農(nóng)民的權(quán)利。

2．建立統(tǒng)一的土地登記制度

土地登記制度保護了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，確立土地使用權(quán)人的法律地位。但根據(jù)當前法律的規(guī)定，現(xiàn)有的登記制度僅僅起到了備案的效果，不符合物權(quán)公示的基本原則。筆者認為土地登記應被確立為土地承包人取得土地承包經(jīng)營權(quán)的必經(jīng)程序，與我國其他物權(quán)登記制度相一致。實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作還相當滯后，大部分地區(qū)并沒有進行登記發(fā)證，村民多數(shù)通過繼承和流轉(zhuǎn)的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)，這種方式得到法律的認可及其他村民的默許。但是作為一項物權(quán)制度，就應當在權(quán)利主體發(fā)生變更時進行變更登記。針對目前農(nóng)村的存在的現(xiàn)實問題，應加強對土地承包經(jīng)營權(quán)登記與發(fā)證工作的建設，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的登記管理制度。

(三)健全土地征收制度

1．明確以公共利益作為征地的標準

以公共利益作為土地征收程序啟動的前提，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》及其實施細則對于公共利益范圍和定義的界定標準，采取列舉法的方式明確公共利益的范疇，對公共利益的內(nèi)涵具體而明確的進行規(guī)定，在征收前期進行是否符合公共利益的鑒定，吸取專家論證與聽證程序的形式實現(xiàn)政府工作的透明度和保護農(nóng)民的知情權(quán)，將土地征收目的與征收的范圍的公益性審查作為征收決策的重要事項。

2．提高補償標準，擴大補償范圍，落實補償資金，建立監(jiān)督機制

在土地征收過程中農(nóng)民處于弱勢地位，不能參加征收決策，現(xiàn)階段我國集體土地征收補償只包括三個方面:土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費［6］。在我國，土地的所有權(quán)歸集體，而承包經(jīng)營權(quán)歸集體組織成員，因此征收補償?shù)膶ο笥屑w，還有土地承包經(jīng)營者農(nóng)民以及其他地上權(quán)利人，實踐中農(nóng)民獲得的補償費用比較低，難以支撐他們重新就業(yè)和生活，為此應建立有效的信息反饋機制，落實農(nóng)民獲得補償資金的情況，對于集體獲得的補償金應建立良好的監(jiān)督機制，保障農(nóng)民監(jiān)督和舉報途徑通暢。

(四)農(nóng)民專業(yè)合作社中財產(chǎn)權(quán)的保護

1．完善專業(yè)合作社法

合作社法可以從以下幾個方面進一步完善:首先，我國的專業(yè)合作法缺乏有效的訴訟救濟制度，一旦社員的合法權(quán)益遭到侵犯，將很難得到法律的保護，對此可以參照我國公司法的相關規(guī)定，將社員權(quán)分為共益權(quán)和自益權(quán)加以規(guī)范，確保社員和專業(yè)社的合法權(quán)益都得到更加有效的保護。其次，明確法律責任。明確的法律責任具有較好的法律引導作用，使違法者承擔必要的法律后果。最后，將股份制合作社納入調(diào)整范圍，實踐證明在市場經(jīng)濟的背景下股份制是我國經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的力量，而股份制合作社也是促進專業(yè)合作社發(fā)展的有效經(jīng)濟形式，將農(nóng)民變?yōu)楣擅?，參與分紅，參加管理。

2．建立健國家財政補貼和稅收優(yōu)惠政策

農(nóng)民專業(yè)合作社相對于其他經(jīng)濟主體而言，其自身基礎薄弱，抗風險能力不足。國家應加強稅收、信貸等方面對專業(yè)合作社的扶持和優(yōu)惠政策。通過政府的一系列文件我們可以看到國家大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的計劃和決心，為保障資金能夠落到實處。政府應建立專項資金監(jiān)管制度，防止層層盤剝［7］。專業(yè)合作社的發(fā)展離不開國家稅收優(yōu)惠政策，國家應在稅收種類和稅率等方面予以必要的支持。

“三農(nóng)”問題是我國社會和經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要問題，國家長期以來一直關注和扶持農(nóng)村的建設和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在政策、技術和資金上給以支持，使得我國農(nóng)村的發(fā)展在近些年來取得了較好的發(fā)展。但是，發(fā)展過程出現(xiàn)的問題必須及時予以糾正，并積極采取改革措施，加強法律制度的建設，從法律上保障農(nóng)村村民已有的權(quán)利，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法律保障。

四 結(jié)語

農(nóng)民的法定財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民合法勞動收入以外最重要的收入來源，保護恰當與否、保護路徑設置是否科學與有效，都關乎“三農(nóng)”問題這一黨和國家的歷史重任是否能真正得到解決，關系到社會主義新農(nóng)村建設目標能否順利實現(xiàn)。有且只有將農(nóng)民的法定財產(chǎn)權(quán)與合法勞動收入置于同等重要的保護地位，才能從制度層面特別是從法律層面上解決問題，這也是唯一的路徑選擇。

［1］黃彩鳳．對農(nóng)村宅基地管理問題的思考［J］．福建行政學院學報，2009(2):4 －5．

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［3］張滿林．我國農(nóng)民專業(yè)合作社治理問題研究［D］．北京:北京林業(yè)大學，2009:45－46．

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［6］郜永昌．中國土地使用管制法律制度研究［D］．重慶:重慶大學，2007:39 －40．

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