教育中介組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與出路

●馮芳

教育中介組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與出路

●馮芳

教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理、民權(quán)意義。但由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)的教育中介組織作用的發(fā)揮還具有現(xiàn)實(shí)困境。在當(dāng)前語(yǔ)境下，教育中介組織的專(zhuān)業(yè)性不夠，公信力缺失；獨(dú)立性不強(qiáng)，邊界職責(zé)模糊；權(quán)威性不足，法制不健全。為此，教育中介組織的發(fā)展還需要得到應(yīng)有的重視與關(guān)注。在身份確認(rèn)方面，要構(gòu)建教育中介組織的合法主體性地位；在組織變革方面，要促進(jìn)教育中介組織自身的改革與發(fā)展；在立法監(jiān)控方面，要增強(qiáng)對(duì)教育中介組織進(jìn)行監(jiān)督制約的法律保障。總而言之，教育中介組織要著力構(gòu)建起能夠聯(lián)系起社會(huì)、政府和學(xué)校的溝通機(jī)制。

教育中介組織現(xiàn)實(shí)困境實(shí)踐構(gòu)想

20世紀(jì)90年代以來(lái)興起的治理理論，旨在探索公共事務(wù)的管理模式，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織以及企業(yè)、個(gè)人等眾多主體的共同作用，研究怎樣調(diào)動(dòng)各個(gè)治理主體的能動(dòng)作用，從而滿(mǎn)足日益發(fā)展的教育需求，其實(shí)質(zhì)是在公共利益認(rèn)同基礎(chǔ)之上建立合作。有研究認(rèn)為，所謂教育公共治理，是指“政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、學(xué)校甚至包括公民個(gè)人等多元的教育治理主體，協(xié)作管理教育公共事務(wù)，以期增進(jìn)教育公共利益最大化的過(guò)程”。[1]即眾多的利益共同體就教育領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題達(dá)成一致認(rèn)同，以實(shí)現(xiàn)教育利益的最大化，在本質(zhì)上是一種良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代公共教育治理理論的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)多元利益主體對(duì)教育內(nèi)部事務(wù)的共同治理。[2]由此，引出了公共教育的重要利益相關(guān)者——教育中介組織。

一、教育中介組織：作為非政府組織參與公共教育治理的意義與價(jià)值

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為矛盾是客觀存在的，矛盾雙方的發(fā)展和轉(zhuǎn)化需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)，這個(gè)中間環(huán)節(jié)就是中介。[3]教育中介組織的稱(chēng)呼來(lái)自于西方話語(yǔ)體系，又稱(chēng)為緩沖組織、中介團(tuán)體、志愿組織、第三部門(mén)等，在我國(guó)有時(shí)稱(chēng)為民間組織或社會(huì)團(tuán)體。隨著教育公共治理理念的普及與推廣，教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理和民權(quán)意義。

（一）行政效應(yīng)：有利于推進(jìn)教育管理體制的改革與創(chuàng)新以及政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)教育決策的民主化與科學(xué)化

市場(chǎng)規(guī)律在教育公共事業(yè)發(fā)展上突出表現(xiàn)為滯后性，教育公共產(chǎn)品短缺以及教育公共服務(wù)供給不足也成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。[4]為了彌補(bǔ)這些弱點(diǎn)，根據(jù)教育產(chǎn)品的屬性和教育服務(wù)的性質(zhì)，教育公共管理應(yīng)該由政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方共同承擔(dān)。[5]教育中介組織參與公共教育治理，政府主管宏觀調(diào)控，教育中介組織承擔(dān)微觀服務(wù)，符合現(xiàn)代公共管理理論小政府、大社會(huì)的理念。對(duì)政府而言，不但有利于減輕尾大不掉的沉重負(fù)擔(dān)，還有利于抓大放小，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)發(fā)展和改革的日益推進(jìn)，政府職能也變得復(fù)雜和多元，樹(shù)立先進(jìn)的社會(huì)治理理念和工作方式是大勢(shì)所趨。對(duì)教育而言，教育中介組織參與教育管理，有助于促進(jìn)教育服務(wù)的分化和細(xì)化，提高教育服務(wù)的水平，滿(mǎn)足多元教育的需要。教育中介組織參與教育管理，可以補(bǔ)充政府公共服務(wù)的不足，提高教育管理水平，其作為社會(huì)力量所形成的多元參與格局對(duì)教育決策的科學(xué)化和民主化也有重要意義。

（二）法理效應(yīng)：有利于推進(jìn)教育法制化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治教

獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)空間及其對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡和約束是必要的，[6]教育中介組織作為獨(dú)立的主體與政府進(jìn)行協(xié)商談判，或?qū)φM(jìn)行監(jiān)督制約是其參與教育管理的一項(xiàng)重要職能。這項(xiàng)職能的賦予既有國(guó)家通過(guò)法律設(shè)定和授予的，也有通過(guò)一致同意而形成的，還有通過(guò)行政機(jī)關(guān)委托而獲得的。[7]這些權(quán)利在經(jīng)過(guò)法律認(rèn)可或政府確認(rèn)來(lái)獲得外部法律效力的時(shí)候，既保障了教育中介組織監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，又有利于教育中介組織自身的行業(yè)自律。而且在教育管理過(guò)程中，教育中介組織能夠從自身的專(zhuān)業(yè)視角出發(fā)，根據(jù)發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門(mén)提出制訂、修改和完善相關(guān)政策法規(guī)的合理建議，[8]從而增強(qiáng)行動(dòng)力與執(zhí)行力。在規(guī)則上的建設(shè)與完善不僅是教育中介組織爭(zhēng)取自身主體地位，明確邊界職能的有效手段，而且可以推動(dòng)教育法制化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治教。重視規(guī)則意識(shí)，有效遏制權(quán)力越位的現(xiàn)象，完善法律體系建設(shè)，通過(guò)規(guī)則成就一個(gè)有限與有效的政府，與教育中介組織形成一種“保持距離型”的友好合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)威的和諧相處。[9]

（三）民權(quán)效應(yīng)：代表社會(huì)意志參與教育議程，有利于實(shí)現(xiàn)教育民主化

民權(quán)社會(huì)是一種價(jià)值概念，體現(xiàn)了人類(lèi)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)于自身意志和價(jià)值的追求。在價(jià)值多元的民權(quán)社會(huì)之中，個(gè)體言論自由、民主參與社會(huì)事務(wù)。公民意識(shí)的覺(jué)醒以及公民素質(zhì)的提高可以促進(jìn)新的社會(huì)道德的成長(zhǎng)。[10]教育中介組織的發(fā)展有賴(lài)于民權(quán)社會(huì)的發(fā)展和帶動(dòng)，也可以填補(bǔ)政府單一決策的不足，是裨益中國(guó)社會(huì)民主價(jià)值、促進(jìn)教育民主的建設(shè)性力量。尤其是在以政府決策為主導(dǎo)的教育管理模式中，教育中介組織正在憑借自己微小而可貴的精神力量，通過(guò)建構(gòu)合法性話語(yǔ)，維護(hù)合法的政治性邊界來(lái)影響和監(jiān)督政府決策，[11]同時(shí)對(duì)政府決策進(jìn)行解析、傳達(dá)、督促。教育中介組織參與教育管理，是一種社會(huì)意志的體現(xiàn)，在理念層面展現(xiàn)了一個(gè)民主、開(kāi)放的社會(huì)所應(yīng)有的價(jià)值取向；在社會(huì)管理層面給予社會(huì)力量參與教育議程的空間，使民眾得以行使知情權(quán)、參與權(quán)；在主體地位上，政府由原來(lái)的掌舵者角色逐漸淡出，轉(zhuǎn)而專(zhuān)心于服務(wù)者職能，教育中介組織擁有更多的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者角色，在權(quán)利與職能的變化中，政府與教育中介組織成為教育治理的平等主體，有利于教育民主化的實(shí)現(xiàn)。

二、邊緣危機(jī)：聚焦教育中介組織的現(xiàn)實(shí)困境

盡管?chē)?guó)務(wù)院于1994年就在《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中明確提出：為了保障教育決策科學(xué)化，要建立健全社會(huì)中介組織，發(fā)揮社會(huì)各界參與教育管理的作用。[10]但相比國(guó)外成熟的教育中介組織系統(tǒng)，我國(guó)的教育中介組織力量十分薄弱。中國(guó)歷史上延續(xù)下來(lái)的大共同體本位思想使得社會(huì)組織的分化程度很低。而國(guó)家組織的嚴(yán)密控制也使得中國(guó)無(wú)法發(fā)育出西方社會(huì)基于個(gè)人主義的公民社會(huì)和自由市場(chǎng)。[11]也就是說(shuō)，我國(guó)的教育中介組織實(shí)際上是置身于西方中介組織理論框架之外的。盲目照搬西方理論必將引發(fā)水土不服和管理無(wú)序。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的教育管理實(shí)踐中，政府與教育中介組織的角色定位不明，關(guān)系尚未理順。這使得教育中介組織面臨著被排斥、被忽略的“邊緣”危機(jī)。

（一）教育中介組織的專(zhuān)業(yè)性不足，公信力缺失

用監(jiān)管和控制的方式進(jìn)行管理，我們理想中的各個(gè)治理主體平等地交流便失去了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，非政府組織參與公共教育治理的行為也只是游離在政府與市場(chǎng)邊沿。[12]首先是教育中介組織職能的半發(fā)揮：大多數(shù)教育中介組織發(fā)揮的主要是實(shí)施者的作用，在教育決策和監(jiān)督方面的職能幾乎得不到發(fā)揮。其次，教育中介組織缺乏專(zhuān)業(yè)性：人員的非專(zhuān)業(yè)化以及提供的教育服務(wù)的非專(zhuān)業(yè)性。[13]組織構(gòu)成人員單一，多為教育行政人員，教育專(zhuān)家、家長(zhǎng)、師生以及社會(huì)大眾等力量無(wú)法參與其中。有專(zhuān)業(yè)教育經(jīng)驗(yàn)的人員，往往作為兼職人員參與組織運(yùn)行。長(zhǎng)此以往，政府對(duì)教育中介組織職能的忽視以及中介組織提供的教育服務(wù)的不專(zhuān)業(yè)性將直接波及社會(huì)大眾對(duì)教育中介組織的信心，最終會(huì)損害其權(quán)威性，挫敗其積極性。

（二）教育中介組織的獨(dú)立性不強(qiáng)，邊界職責(zé)模糊

我國(guó)教育中介組織的發(fā)展還不成熟，在參與教育公共治理過(guò)程中面臨著許多問(wèn)題，其中，一個(gè)最重要的問(wèn)題就是職能邊界的劃分。大多數(shù)教育中介組織要么來(lái)自于教育行政部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)，要么依賴(lài)于教育行政部門(mén)的權(quán)威而生。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的教育中介組織并不純粹，實(shí)際上帶有半官方的性質(zhì)。政府對(duì)教育中介組織實(shí)行的是具體而直接的管理，這樣的發(fā)展模式注定了其對(duì)政府的依賴(lài)與順從，因此獨(dú)立性不足。在形式上，教育中介組織跟政府是脫離的，具有自己獨(dú)立的地位和名稱(chēng)，而實(shí)質(zhì)上一些官方、半官方的教育中介組織與政府的多樣的組織類(lèi)型邊界并不清晰。[14]這是必須正視的重要問(wèn)題。

（三）教育中介組織權(quán)威性不足，法制不健全

教育中介組織面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是法律不健全。目前關(guān)于教育中介組織的相關(guān)法律法規(guī)只有零星幾部，像國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部出臺(tái)的《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》等幾部籠統(tǒng)性的法規(guī)或規(guī)范性文件[15]等，而且這些文件多是帶有指導(dǎo)性的行政性法規(guī)條文。這些法規(guī)條文規(guī)范的是社會(huì)團(tuán)體的準(zhǔn)入門(mén)檻等相關(guān)規(guī)定，而對(duì)教育中介組織的法人地位、應(yīng)享受的權(quán)利義務(wù)等沒(méi)有作出明確規(guī)定。這必將帶來(lái)邊界不清，引發(fā)治理主體的沖突與矛盾，教育中介組織參與公共教育治理的民主效應(yīng)也無(wú)從談起。其次，由于法律法規(guī)不健全，一部分教育中介組織的自律機(jī)制不科學(xué)，也會(huì)導(dǎo)致教育中介組織內(nèi)部運(yùn)行不暢通，引發(fā)決策失誤甚至貪污腐敗問(wèn)題，這必將影響這些組織的權(quán)威性，帶來(lái)信任危機(jī)問(wèn)題。[16]

三、教育中介組織實(shí)現(xiàn)深度發(fā)展的實(shí)踐構(gòu)想

（一）身份確認(rèn)：構(gòu)建教育中介組織的合法主體性地位

我國(guó)的教育中介組織是自上而下產(chǎn)生的，在某種程度上是政府職能的延伸，在政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下發(fā)揮教育管理的職責(zé)，其合法性主體地位一直沒(méi)有得到確立。因此，教育中介組織必須進(jìn)行主體地位的重塑。重塑的過(guò)程需要源自?xún)煞矫娴呐Γ阂环矫媸钦毮艿霓D(zhuǎn)變與淡化，一方面是教育中介組織的職能明晰與壯大。這需要雙方的良性互動(dòng)。首先，政府需要簡(jiǎn)政放權(quán)，以讓渡和分權(quán)的形式使教育中介組織獲得一部分授權(quán)或者委托，實(shí)現(xiàn)教育公共利益的合理化與最大化，即雙方關(guān)系的職能式聚焦；其次，教育中介組織要主動(dòng)參與到社會(huì)、學(xué)校以及政府共同關(guān)心的教育事件中來(lái)，尤其是在微觀的教育事務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮問(wèn)題聚焦式的互動(dòng)作用；再次，教育中介組織要積極發(fā)揮紐帶作用，促進(jìn)政府、學(xué)校和社會(huì)之間的信息溝通以及價(jià)值共識(shí)，通過(guò)自身活動(dòng)，贏得政府、社會(huì)的信任支持，從而發(fā)揮價(jià)值性聚焦功能。[17]

（二）組織變革：促進(jìn)教育中介組織自身的改革與發(fā)展

教育中介組織的獨(dú)立性離不開(kāi)自身的組織變革與發(fā)展。從外部條件來(lái)說(shuō)，教育中介組織需要政府的外在培育。政府在教育公共管理中的全能者形象以及越位、錯(cuò)位現(xiàn)象必須予以糾正，被限制和擠壓的教育中介組織的生長(zhǎng)空間必須返還。政府要盡量減少行政化干預(yù)，教育中介組織要盡量減少對(duì)政府的依附性，同時(shí)創(chuàng)設(shè)較為寬松的大環(huán)境，鼓勵(lì)教育中介組織發(fā)揮自身的積極性，利用自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)入教育公共領(lǐng)域。尤為重要的是，要增加對(duì)教育中介組織在人員、經(jīng)費(fèi)以及技術(shù)方面的支持，保證其運(yùn)轉(zhuǎn)自如。從內(nèi)部條件來(lái)說(shuō)，教育中介組織自身必須加強(qiáng)內(nèi)在提升。教育中介組織應(yīng)理順自身內(nèi)部關(guān)系，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，明確教育管理目標(biāo)。加強(qiáng)與企業(yè)和社會(huì)的聯(lián)系，自力更生，多方位籌措資金，監(jiān)督教育資金的使用與流向。同時(shí)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，吸納多元主體參與教育管理，尤其是注重組織成員參與公共事務(wù)的素質(zhì)和能力，加強(qiáng)對(duì)成員的繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（三）立法監(jiān)控：提供教育中介組織健康運(yùn)行與發(fā)展的法律保障

教育中介組織要健康運(yùn)行和發(fā)展必須有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。綜觀我國(guó)有關(guān)教育中介組織的法律法規(guī)，多數(shù)零散分布在《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)的法律中，還沒(méi)有相關(guān)的獨(dú)立法規(guī)。因此必須加強(qiáng)相關(guān)的立法步驟，填補(bǔ)法律的薄弱環(huán)節(jié)。在法制規(guī)范上確保教育中介組織的合法性身份和地位，保障教育中介組織發(fā)揮公共服務(wù)職能的合法性，尤其是有效性，鼓勵(lì)教育中介組織的積極性與服務(wù)意識(shí)。只有明確教育中介組織的法律地位和職責(zé)功能，才能做到有法可依、依法行使職權(quán)。同時(shí)，警惕權(quán)力滋生腐敗，建立健全對(duì)教育中介組織的監(jiān)管與公示，逐步構(gòu)建教育中介組織的行業(yè)性運(yùn)行規(guī)范，比如設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立教育中介組織信息公示制度與誠(chéng)信制度。[18]總之，法律權(quán)威要予以保證，教育中介組織的生存和發(fā)展必須依靠堅(jiān)實(shí)的法律保障。

教育中介組織在本質(zhì)上是一個(gè)民主開(kāi)放的教育共同體。教育中介組織需要用更加專(zhuān)業(yè)、更具影響力的教育服務(wù)爭(zhēng)取社會(huì)的關(guān)注、支持和參與，構(gòu)建起能夠聯(lián)系社會(huì)、政府和學(xué)校的溝通機(jī)制。[19]教育中介組織需走入政府和民眾視野，積極關(guān)注當(dāng)前的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，依靠自身的專(zhuān)業(yè)眼光，為各方提供真實(shí)的教育信息和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校以及社會(huì)之間的經(jīng)常性聯(lián)系，拉近與社會(huì)大眾的距離。教育中介組織也要積極拓展組織領(lǐng)域，擴(kuò)大社會(huì)事務(wù)的日常公共參與，發(fā)揮橋梁紐帶作用，獨(dú)辟蹊徑，利用諸如網(wǎng)絡(luò)媒體的力量，開(kāi)展論壇活動(dòng)、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、搭建校企合作平臺(tái)等，以多樣的角色和方式參與教育公共治理，深入公共教育一線，創(chuàng)新宣傳方式，開(kāi)展教育問(wèn)題“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭”等活動(dòng)，從而壯大自身力量。

[1][2][9][12][16]金紹榮、劉新智.非政府組織參與公共教育治理：目標(biāo)困境與路向[J].教育發(fā)展研究，2013，（5）.

[3]葛新斌.教育中介組織的合理建構(gòu)與職能運(yùn)作探析[J].清華大學(xué)教育研究，2011，（12）.

[4]周耀虹.轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式與擴(kuò)大公共參與——以上海非政府組織參與公共服務(wù)為例[J].天府新論，2007，（6）.

[5]公平普惠、完備、高水平——浦東新區(qū)教育公共治理結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系建設(shè)的理論和實(shí)踐[J].教育發(fā)展研究，2009，（7）.

[6][11]張虎彪.環(huán)保NGO的政治機(jī)會(huì)空間的營(yíng)造——以C市環(huán)保協(xié)會(huì)對(duì)政府的行動(dòng)策略為例.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（12）.

[7][12]周光禮.論中國(guó)政府與教育中介組織的互動(dòng)關(guān)系——一個(gè)法學(xué)的視角[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2006，（7）.

[8][14][15][17]劉耀明.教育中介組織發(fā)展的制度變革[J].教育發(fā)展研究，2012，（5）.

[10]畢素華.網(wǎng)絡(luò)民權(quán)社會(huì)與公共慈善精神的培育[J].理論探討，2013，（6）.

[13][18][19]王新明.內(nèi)涵發(fā)展時(shí)期我國(guó)的高等教育中介組織[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（12）.

（責(zé)任編輯：劉丙元）

馮芳/綿陽(yáng)師范學(xué)院高等教育研究所，助理研究員，研究方向?yàn)楦叩冉逃?/p>