國(guó)庫(kù)制度歷史演進(jìn)及其現(xiàn)代化

馬洪范

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、一個(gè)古老的發(fā)展異常緩慢的國(guó)家機(jī)構(gòu)

明朝萬(wàn)歷年間，北京發(fā)生了一起國(guó)庫(kù)腐敗大案，主犯李偉，爵封武清伯，慈圣太后的父親，萬(wàn)歷皇帝的外祖父。許多劣質(zhì)棉布與軍服，經(jīng)由其手繳入國(guó)庫(kù)，在駐京部隊(duì)中引起無(wú)數(shù)怨言。萬(wàn)歷皇帝接到張居正等臣僚對(duì)此事的控告后，親自拿了一匹劣質(zhì)棉布呈進(jìn)于慈圣太后。太后既愧又怒，表示要按國(guó)法處置。

原來(lái)，各省上繳中央國(guó)庫(kù)的實(shí)物，必須經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)，質(zhì)量合格才能入庫(kù)，否則拒絕接受，地方解送實(shí)物的人員就會(huì)長(zhǎng)期滯留在北京而不能回家。實(shí)際上，所謂質(zhì)量并無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)，可由經(jīng)辦官員甚至其中介人隨心所欲地決定。如果解送實(shí)物的人員懂得其中的奧秘，贈(zèng)送中介人以一定金額的好處費(fèi)，中介人扣除傭金后再轉(zhuǎn)送給經(jīng)辦官員，所繳實(shí)物就可以被接納入庫(kù)。而李偉就是當(dāng)時(shí)最為權(quán)威的倉(cāng)庫(kù)中介人之一。

李偉案件只是庫(kù)藏國(guó)庫(kù)管理時(shí)代司空見慣的一件小事，只因遇到了沖動(dòng)的萬(wàn)歷皇帝與執(zhí)拗的張居正首輔，才被搞的沸沸揚(yáng)揚(yáng)。在張居正的調(diào)解下，這一案件最終達(dá)成了一個(gè)保全太后面子的協(xié)議：李偉不需到法庭報(bào)到，但須被召喚到宮門外申飭一頓，并保證不得再犯。事情告一段落以后，張居正乘機(jī)大批撤換倉(cāng)庫(kù)管理員，意在禁絕索取“鋪墊費(fèi)”這一陋習(xí)。

然而，事情的真正結(jié)局，絕對(duì)出乎張居正的預(yù)料。因?yàn)樗约涸谒篮蟀肽晔艿角逅?，兩年后被抄沒家產(chǎn)，長(zhǎng)子張敬修自縊身亡。相反，本案主角李偉在張居正死后三個(gè)月由原來(lái)的武清伯升任武清侯，死后又被追封為國(guó)公。①黃仁宇著：《萬(wàn)歷十五年》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997版，p34?？傊?，李偉案件僅僅影響了個(gè)別人的利益和命運(yùn)，沒有給民間或社會(huì)帶來(lái)多大沖擊。在“普天之下，莫非王土”的時(shí)代，國(guó)庫(kù)案件離老百姓實(shí)在是太遠(yuǎn)了。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，盡管國(guó)庫(kù)是一個(gè)非常古老的國(guó)家機(jī)構(gòu)，但其發(fā)展演變卻異常緩慢。

有了國(guó)家，有了財(cái)政，必然要有國(guó)庫(kù)。我國(guó)有文字記載最早的國(guó)庫(kù)雛形大約始于公元前11世紀(jì)的周朝。周設(shè)六官（天、地、春、夏、秋、冬），天、地均有監(jiān)管財(cái)務(wù)的職責(zé)，專司府庫(kù)職責(zé)者有大府、王府、內(nèi)府、外府。秦漢時(shí)期，已初步把國(guó)家收入與皇室收入分開，各有組織、各自核算，改變了過(guò)去國(guó)家收支就是皇室收支的做法，開始實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)的國(guó)家化。元朝時(shí)期不僅有實(shí)物庫(kù)，而且已有金銀庫(kù)?？滴跄觊g，賦稅統(tǒng)一以白銀作為計(jì)量單位，對(duì)征收交納實(shí)物者，均將實(shí)物折合銀兩核算，國(guó)庫(kù)逐步從實(shí)物庫(kù)過(guò)渡到以貨幣為計(jì)量單位的金庫(kù)。概而言之，從周朝至清朝末年，我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理一直實(shí)行按行政系統(tǒng)設(shè)立實(shí)物庫(kù)的制度，建立起適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的庫(kù)藏制度。

二、從庫(kù)藏國(guó)庫(kù)走向現(xiàn)代國(guó)庫(kù)

庫(kù)藏國(guó)庫(kù)制度在中國(guó)一直持續(xù)到晚清1908年。清光緒30年（公元1904年）春，由戶部奏請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)試辦大清戶部銀行，并于次年8月，在北京成立總行，正式對(duì)外營(yíng)業(yè)。光緒34年（公元1908年），戶部銀行改名為大清銀行，同時(shí)奏定大清銀行則例24條，確定該行為國(guó)家銀行，準(zhǔn)許經(jīng)理國(guó)庫(kù)事務(wù)及公家一切款項(xiàng)，代理公債及各種證券，結(jié)束了我國(guó)幾千年以來(lái)實(shí)行的庫(kù)藏國(guó)庫(kù)制度。然而，與國(guó)外相比，在中華大地上終于形成的這一重大制度變遷實(shí)在是太遲了。1694年，第一家資本主義國(guó)家銀行—英格蘭銀行的成立，標(biāo)志著英國(guó)由傳統(tǒng)的庫(kù)藏管理時(shí)代開始進(jìn)入現(xiàn)代的國(guó)庫(kù)管理時(shí)代。此后，中國(guó)開始被歐洲工業(yè)化國(guó)家趕超并拋在了后面。

17世紀(jì)后葉至18世紀(jì)中葉的英國(guó)，財(cái)政腐敗觸目驚心。1689年，即英國(guó)“光榮革命”的第二年，議會(huì)要求政府必須詳細(xì)、及時(shí)地記錄財(cái)政支出，并提出通過(guò)監(jiān)督公共賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公開支出的控制。然而，反腐敗的道路注定是漫漫征途，況且全國(guó)范圍內(nèi)的金融體系尚未建立，如何談得上管理與監(jiān)督資金賬戶？歷史告訴我們，這一提議在98年后才得以成為現(xiàn)實(shí)。1787年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《統(tǒng)一基金法》，自該年始，政府所有收入均納入統(tǒng)一基金，所有支出均由統(tǒng)一基金支付。從此，以往采用的極為復(fù)雜的專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)支出的制度宣告終結(jié)，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度正式建立。①?gòu)堒啊⒃呛?、王違著：《部門預(yù)算改革研究：中國(guó)支付預(yù)算制度改革剖析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001年版，p38。它的問(wèn)世，實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府只有一本賬的目的，為全面陳述政府財(cái)政活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。到1861年公共賬戶委員會(huì)成立時(shí)，英國(guó)議會(huì)及政府已無(wú)必要將主要精力集中在反腐敗問(wèn)題上了。

當(dāng)我們將視角從歐洲轉(zhuǎn)向美洲時(shí)，將有新的發(fā)現(xiàn)。美國(guó)獨(dú)立后，自1791年始，以英國(guó)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，分別由第一銀行、第二銀行、州立銀行和國(guó)民銀行代理國(guó)庫(kù)。但在1837年，紐約發(fā)生了金融恐慌并蔓延到全國(guó)，導(dǎo)致大批銀行倒閉，國(guó)庫(kù)為此蒙受重大損失，從而促使聯(lián)邦政府于1840年實(shí)行獨(dú)立國(guó)庫(kù)制度，政府自行設(shè)庫(kù)管理財(cái)政收支，1846年《獨(dú)立國(guó)庫(kù)法》對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。②陳明著：《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的歷史淵源》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，p64-72。這一經(jīng)歷彌足珍貴，不僅因?yàn)槠渌麌?guó)家不曾有類似經(jīng)歷，而且因?yàn)樗两穸寄軒Ыo我們諸多啟發(fā)。

事實(shí)上，美國(guó)的獨(dú)立國(guó)庫(kù)未能真正獨(dú)立。南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，為籌措戰(zhàn)費(fèi)，財(cái)政部被迫于1861年2月向銀行貸款5000萬(wàn)美元，后又要求銀行協(xié)助出售政府債券。1864年《國(guó)民銀行法》規(guī)定除關(guān)稅收入外的其他公共資金都可存儲(chǔ)于各國(guó)民銀行，財(cái)政部可以利用各國(guó)民銀行作為聯(lián)邦政府的財(cái)政代理。1907年《獨(dú)立國(guó)庫(kù)法》（修正案）不再禁止財(cái)政部把海關(guān)收入存儲(chǔ)于各國(guó)民銀行。至此，獨(dú)立國(guó)庫(kù)不僅名不副實(shí)，而且演變成為發(fā)行貨幣的銀行、全國(guó)銀幣儲(chǔ)備中心、黃金與匯率調(diào)控中心，其中央銀行功能充分顯現(xiàn)。

然而，由財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立國(guó)庫(kù)履行中央銀行職能，直接導(dǎo)致了金融危機(jī)的頻繁發(fā)生，也導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)銀行改革運(yùn)動(dòng)的興起。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的最終結(jié)果是于1914年建立了聯(lián)邦儲(chǔ)備體系。從此，獨(dú)立國(guó)庫(kù)名正言順地消亡了，美聯(lián)儲(chǔ)開始為政府開立存款賬戶，財(cái)政支出通過(guò)聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)、十二家聯(lián)儲(chǔ)銀行及二十五家分行組成的電信撥款系統(tǒng)進(jìn)行。為避免把全部政府資金都由聯(lián)儲(chǔ)體系存入和提取所帶來(lái)的對(duì)金融市場(chǎng)的擾動(dòng)，財(cái)政部通常將其存款余額的一部分（約幾百億美元）存放在聯(lián)儲(chǔ)銀行，其余部分存入13000多家商業(yè)銀行的“稅收和公債賬戶”中。直到今天，美國(guó)聯(lián)邦政府資金的存放依然維持著這一格局。

經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的上千年的思考和積累，人們終于在“二戰(zhàn)”后全面檢討自己對(duì)國(guó)庫(kù)的理解，放寬了認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)的視角，認(rèn)識(shí)到它不僅聯(lián)系著財(cái)政與金融，還聯(lián)系著政府與市場(chǎng)，聯(lián)系著千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)機(jī)構(gòu)與個(gè)人，它不再是單純的資金出納與財(cái)物保管者，不再局限于簡(jiǎn)單地核算財(cái)政收支，而成為囊括賬戶、資金收付、債務(wù)、采購(gòu)、庫(kù)存現(xiàn)金等領(lǐng)域的政府財(cái)務(wù)、現(xiàn)金與宏觀管理者，具體管理方式也由中央銀行代理轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政管理為主，還實(shí)現(xiàn)了與信息技術(shù)、貨幣市場(chǎng)之間的有機(jī)融合。在此理念的指導(dǎo)下，20世紀(jì)70年代末期，少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)以單一賬戶體系為基礎(chǔ)，開始過(guò)渡到較為高級(jí)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理階段，并在隨后的20多年內(nèi)不斷發(fā)展與完善，日益發(fā)揮著重要的職能作用。

三、中國(guó)國(guó)庫(kù)制度的現(xiàn)代化

20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)拉開了政府預(yù)算管理制度改革的帷幕。部門預(yù)算、政府采購(gòu)、“收支兩條線”管理等改革相繼推開。2001年3月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知》正式印發(fā)，隨后財(cái)政部和中國(guó)人民銀行公布了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，闡釋了這項(xiàng)改革的基本框架和實(shí)施步驟。

13年來(lái)，隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的不斷深入，這一改革取得了顯著成效：促進(jìn)預(yù)算編制改革，強(qiáng)化預(yù)算約束；方便預(yù)算單位用款，提高資金運(yùn)行效率；增進(jìn)資金使用透明度，完善資金監(jiān)督；聚集沉淀資金，增強(qiáng)政府調(diào)控能力；規(guī)范單位核算，確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；實(shí)行“收支兩條線”，推動(dòng)預(yù)算外資金管理進(jìn)入政府非稅收入管理的高級(jí)發(fā)展階段。

2006年春，媒體披露了天津海事法院的程偉案件①《天津海事法院曝驚天大案，折射法院財(cái)政體制缺陷》，《財(cái)經(jīng)》2006年第8期。。程偉系天津海事法院一名普通的財(cái)務(wù)人員，在長(zhǎng)達(dá)十多年的時(shí)間里，挪用財(cái)政經(jīng)費(fèi)1000多萬(wàn)元、法院執(zhí)行款9000多萬(wàn)元，累計(jì)金額上億元。案發(fā)后，更是牽連出若干參與違法犯法的代理國(guó)庫(kù)的銀行職員、接受賄賂而徇私枉法的司法人員。其涉案金額之大，案件性質(zhì)之惡劣，堪稱1949年以來(lái)公檢法司法系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)犯罪第一案。2008年12月湖北潛江國(guó)庫(kù)盜竊案②http：//news.sina.com.cn/c/2009-09-23/011118704740.shtml。2008 年12月23日晚，潛江市財(cái)政局原出納樊紅潛入辦公區(qū)，盜開5張金額共計(jì)800萬(wàn)元的國(guó)庫(kù)支付憑證。次日，樊紅將其中兩張憑證轉(zhuǎn)款580萬(wàn)元打到劉貴軍提供的武漢兩個(gè)私人賬戶上。、2011年1月江西鄱陽(yáng)李華波案③http：//finance.qq.com/a/20130313/000733.htm。江西省鄱陽(yáng)縣財(cái)政局建設(shè)股原股長(zhǎng)李華波于2011年1月29日以“卷款9400萬(wàn)元外逃”案而震驚全國(guó)。的接連發(fā)生，表明我國(guó)在政府預(yù)算及國(guó)庫(kù)管理中存在的問(wèn)題依然很多，國(guó)庫(kù)制度現(xiàn)代化的任務(wù)仍然非常艱巨。

一是我國(guó)預(yù)算管理仍存在不少問(wèn)題。編制時(shí)間短、視野窄、不細(xì)化，預(yù)算收支中長(zhǎng)期規(guī)劃、短期預(yù)測(cè)機(jī)制尚在建立與完善之中，編制方法還存在一定缺點(diǎn)，編制程序尚需改進(jìn)，預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整行為隨意性大，預(yù)算編制與執(zhí)行的良性結(jié)合機(jī)制有待健全與完善。

二是財(cái)政資金管理方式面臨著根本性變革。原本分散存放在各部門各預(yù)算單位賬戶中的國(guó)庫(kù)資金，逐漸集中于財(cái)政部門管理下的國(guó)庫(kù)單一賬戶中。我們現(xiàn)在是三萬(wàn)多億元的錢“趴”在中央銀行的國(guó)庫(kù)賬戶里④2013年6月，李克強(qiáng)總理提出激活財(cái)政存量資金。為什么要激活財(cái)政存量資金呢？有兩個(gè)重要的背景因素：一是全國(guó)財(cái)政增量資金增速放緩，二是人民銀行國(guó)庫(kù)賬戶中3萬(wàn)多億財(cái)政資金花不出去。一方面增量資金在枯萎，無(wú)錢可花；另一方面大量資金沉淀，得不到有效使用。，現(xiàn)金管理沒有跟上。近些年來(lái)，國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部雖然進(jìn)行了一些改革試點(diǎn)，但就全國(guó)范圍而言，尚未形成根本性變革。

三是政府財(cái)務(wù)管理水平及風(fēng)險(xiǎn)防控能力亟待提高。政府財(cái)務(wù)管理中很少考慮資金的時(shí)間價(jià)值和現(xiàn)金的機(jī)會(huì)成本，資金閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；地方政府債務(wù)融資不規(guī)范，資金使用分散，監(jiān)督控制比較薄弱；不少預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、精細(xì)化水平不高，財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性及有效性得不到充分保障，降低了政府財(cái)務(wù)管理的整體水平及其風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

綜上，我國(guó)政府及財(cái)政部門面臨著如何管好用好集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶中的資金、確保預(yù)算單位及時(shí)用款、統(tǒng)籌考慮國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)用與籌措、降低政府借款成本等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而這些正是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要內(nèi)容。2000年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政理論界與實(shí)踐部門已開始關(guān)注這一領(lǐng)域，2003年1月1日起，開始實(shí)行國(guó)庫(kù)存款計(jì)息制度；2006年6月，財(cái)政部與中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》和《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，初步奠定了中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度框架，開始形成以商業(yè)銀行定期存款為主、買回國(guó)債等貨幣市場(chǎng)投資為輔的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式。

由此，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度改革從國(guó)庫(kù)集中收付走向國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，國(guó)庫(kù)現(xiàn)代化水平得到大幅提升。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的產(chǎn)生與發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的管理與運(yùn)作是一個(gè)涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對(duì)我國(guó)而言，如何在全國(guó)范圍內(nèi)開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，仍是一項(xiàng)非常艱巨的改革任務(wù)。

四、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

到目前為止，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理僅在中央層面開展操作。隨著地方國(guó)庫(kù)存款余額的快速增加，一些發(fā)達(dá)省份的國(guó)庫(kù)月終余額高達(dá)上千億元，不少地市政府的國(guó)庫(kù)月終余額也普遍都在幾十億元以上，特別是2009年以后財(cái)政部代理地方政府發(fā)行“地方債”，地方政府需要為這部分債務(wù)承擔(dān)利息支出，各地拓展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的緊迫性更加突出。

開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，可以有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在收支管理方面，通過(guò)制定相應(yīng)規(guī)章制度，加快收入入庫(kù)時(shí)間，妥善安排資金出庫(kù)時(shí)間，可以增強(qiáng)政府對(duì)財(cái)政資金的控制力；在余額管理方面，引入貨幣時(shí)間價(jià)值原則，統(tǒng)籌各項(xiàng)籌融資措施，使庫(kù)底資金盡量保持較低余額，在保證安全性和流動(dòng)性的前提下，將庫(kù)存資金投資于安全性高的金融產(chǎn)品，獲取更高收益；在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，通過(guò)細(xì)化預(yù)算編制、健全政府債務(wù)信息披露機(jī)制、完善現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制等，全面掌控財(cái)政資金變化趨勢(shì)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力；此外，還可以增加地方金融產(chǎn)品供給和需求，加快金融產(chǎn)品的流通速度，促進(jìn)地方金融市場(chǎng)發(fā)展。

當(dāng)然，地方政府開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，還需要明確兩個(gè)重大問(wèn)題：一是不同集權(quán)模式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不同；二是不同投資模式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不同。

首先，在中央集權(quán)模式下，國(guó)庫(kù)資金集中于中央財(cái)政，用于投資的資金以市場(chǎng)化原則進(jìn)行配置，必然更多地流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高、資金收益率較高的地區(qū)，會(huì)造成“從貧窮地方輸血給富裕地方”的局面，即使考慮到國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理帶來(lái)的投資收益，由于“馬太效應(yīng)”，仍會(huì)加劇地區(qū)間貧富差距。在地方集權(quán)模式下，國(guó)庫(kù)資金由地方政府進(jìn)行管理，相比中央集權(quán)而言，會(huì)更多地留在本地，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但如果中央政府不進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)的話，富裕地方獲得的收益必定高于貧窮地區(qū)，也會(huì)間接地?cái)U(kuò)大地區(qū)間貧富差距。

其次，在商業(yè)銀行存款投資模式下，地方政府實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有利于將資金從本地中央銀行轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行，相當(dāng)于為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)輸入資金，使商業(yè)銀行有更多資金用于發(fā)放信貸，由于投資支出乘數(shù)作用而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，反過(guò)來(lái)促進(jìn)地方稅收提高，形成良性循環(huán)的局面。

實(shí)踐中，地方政府的主要追求目標(biāo)是投資收益最大化，因此以投資之名行投機(jī)之實(shí)的案例屢見不鮮，其中最著名的就是美國(guó)桔縣財(cái)政破產(chǎn)案。①桔縣是加利福尼亞州的一個(gè)美麗富饒、瓜果飄香的縣，因盛產(chǎn)柑桔而得名。1994年12月縣政府破產(chǎn)清算。http：//baike.baidu.com/。1994年之前，桔縣曾經(jīng)作為一個(gè)精明的投資者而備受矚目，與其他地方政府相比，它賺得了近兩倍的回報(bào)率，以至于其他的180個(gè)地方政府都將資金委托桔縣現(xiàn)金管理官員進(jìn)行操作，期望獲得更高投資收益。但是，1994年12月的一天，桔縣政府突然宣布申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，原因是該縣財(cái)政官員Robert Citron通過(guò)債券回購(gòu)交易籌集195億美元資金，其中115億投資于長(zhǎng)期國(guó)債和政府機(jī)構(gòu)債券，80億美元投資于反向浮動(dòng)利率期票，但由于短期利率大幅上升，最終造成巨額虧損。

這一案例促使我們從深層次上來(lái)思考地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中最為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題：如何避免以投資之名而行投機(jī)之實(shí)？換句話說(shuō)，地方政府在獲取收益的同時(shí)要將風(fēng)險(xiǎn)降低到最低，并且一定要將可能發(fā)生的損失控制在可承受范圍內(nèi)，這在客觀上需要建立完善的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體系。毋容置疑，這將是我國(guó)國(guó)庫(kù)制度現(xiàn)代化的又一重要的歷史性任務(wù)。

五、建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的“數(shù)目字管理”系統(tǒng)

在反思我國(guó)近代百余年屈辱歷史究竟“因何落后、為何挨打”時(shí)，黃仁宇先生在《萬(wàn)歷十五年》中提出，根源在于我們是一個(gè)“不能在數(shù)目上管理的國(guó)家”（mathematically unmanageable），不僅是我們，但凡“今日很多國(guó)家稱之為獨(dú)裁或極權(quán)，其實(shí)其內(nèi)部都還有很多不能在數(shù)目上管理的原因”，而時(shí)常侵略別國(guó)的國(guó)家大都“可以實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理”。①黃仁宇著：《萬(wàn)歷十五年》，生活讀書新知三聯(lián)書店1997年，第274-281頁(yè)。

在我看來(lái)，“數(shù)目字管理”的關(guān)鍵點(diǎn)是信息。一切行為，都會(huì)留下相應(yīng)的信息；一切需求，也都有賴于充分的信息才能變成現(xiàn)實(shí)。無(wú)論過(guò)去，還是現(xiàn)在，信息都是一個(gè)國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一?？梢哉f(shuō)，信息是緊密聯(lián)系著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不可或缺的基礎(chǔ)性要素。從某種意義上講，國(guó)庫(kù)的發(fā)展史就是一部國(guó)庫(kù)信息處理變革史。然而，直至三百年前，人類的信息處理能力依然非常有限，信息服務(wù)的對(duì)象范圍很小，信息民主程度也極其低下。也只是到了工業(yè)革命之后，特別是1945年以后，借助于迅猛發(fā)展的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，信息極其迅速地從根本上改變了整個(gè)社會(huì)。

當(dāng)然，信息也改變了國(guó)家財(cái)政及國(guó)庫(kù)管理。作為政府理財(cái)系統(tǒng)的財(cái)政體系，包括縱向多個(gè)層級(jí)、橫向多個(gè)部門，流經(jīng)多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及眾多主體，構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)。②復(fù)雜巨系統(tǒng)這一概念最早由錢學(xué)森、于景元、戴汝為于1990年提出，詳見《一個(gè)科學(xué)新領(lǐng)域：開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論》，《自然雜志》1990年第1期。按照系統(tǒng)科學(xué)對(duì)于系統(tǒng)的分類，若一個(gè)系統(tǒng)的子系統(tǒng)數(shù)量非常龐大，且相互關(guān)聯(lián)、相互制約和相互作用關(guān)系又非常復(fù)雜并有層次結(jié)構(gòu)，通常稱作復(fù)雜巨系統(tǒng)。信息理論與信息技術(shù)正逐步在財(cái)政及國(guó)庫(kù)管理中得到廣泛應(yīng)用，賦予這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)一個(gè)健全的“腦”、敏銳的“眼”、強(qiáng)壯的“心臟”、完善的“血管”以及勤快的“手”與“腳”，從而引發(fā)了一系列重大變革。

“金稅工程”是我國(guó)政務(wù)信息化起步最早的“三金”工程之一。借鑒稅務(wù)信息化的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于更好地理解認(rèn)識(shí)與推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的“數(shù)目字管理”系統(tǒng)。數(shù)據(jù)的科學(xué)管理與深度利用是稅務(wù)信息化的關(guān)鍵，而數(shù)據(jù)集中則是數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用的前提。從2002年起稅務(wù)系統(tǒng)開始實(shí)行稅收數(shù)據(jù)的省級(jí)集中，2006年底全國(guó)共有31個(gè)國(guó)稅局推廣應(yīng)用了總局統(tǒng)一的綜合征管信息系統(tǒng)，相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)省級(jí)集中，在此基礎(chǔ)上征管數(shù)據(jù)進(jìn)一步集中到國(guó)家總局。稅務(wù)數(shù)據(jù)集中使省局、總局獲取到大量原始信息，較好地解決了上下級(jí)政府之間信息不對(duì)稱問(wèn)題，對(duì)解決稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間信息不對(duì)稱也有較大的幫助。

作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期現(xiàn)代國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)的重點(diǎn)，國(guó)庫(kù)管理應(yīng)用支撐平臺(tái)有效解決了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和系統(tǒng)整合等問(wèn)題。順應(yīng)這一趨勢(shì)，建立國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)“以省級(jí)集中管理為主、以若干地市分中心協(xié)管為輔”的目標(biāo)模式，是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情、較為現(xiàn)實(shí)的明智選擇，有利于將國(guó)庫(kù)管理及其信息化水平推向更高的發(fā)展平臺(tái)。

縣級(jí)財(cái)政部門各自按照平臺(tái)要求建立財(cái)政業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自主管理數(shù)據(jù)，是國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)管理的可選目標(biāo)模式之一。由于我國(guó)縣級(jí)財(cái)政部門改革步伐相對(duì)緩慢且進(jìn)展不一，信息化建設(shè)的機(jī)構(gòu)、編制、人員難以解決，技術(shù)力量相對(duì)薄弱及資金投入困難等原因，縣級(jí)管理模式具有諸多嚴(yán)重的弊端。省級(jí)財(cái)政部門建立國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)中心集中統(tǒng)管全省數(shù)據(jù)，也是可選目標(biāo)模式之一。雖然省級(jí)財(cái)政部門具備技術(shù)人才優(yōu)勢(shì)、改革意識(shí)與推進(jìn)力度相對(duì)強(qiáng)大，但由于管理任務(wù)繁重、服務(wù)半徑過(guò)大、響應(yīng)能力薄弱等原因，實(shí)際上難以有效實(shí)現(xiàn)科學(xué)的國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)管理和利用。

因此，較為現(xiàn)實(shí)、明智的選擇是，在成立省級(jí)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)中心的前提下，各省根據(jù)實(shí)際選擇若干具有區(qū)位、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)的地市級(jí)國(guó)庫(kù)信息中心成為省級(jí)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)分中心（以下簡(jiǎn)稱分中心）。分中心的設(shè)立可以借鑒中國(guó)人民銀行的大區(qū)制經(jīng)驗(yàn)，打破省域內(nèi)行政區(qū)劃，一個(gè)分中心可以協(xié)管周邊若干地市及其縣區(qū)的國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)。這一模式可以有效發(fā)揮分中心上聯(lián)下傳的作用，彌補(bǔ)省縣兩級(jí)數(shù)據(jù)管理的不足，推動(dòng)基層國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)向高層集中。

數(shù)據(jù)集中不是目的，而是數(shù)據(jù)管理的手段。在數(shù)據(jù)集中的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘、分析和深度利用水平，避免停留在數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單集中的初級(jí)發(fā)展階段。依托于平臺(tái)建設(shè)推行國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中管理，可以從源頭一次捕獲信息，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流與信息流的高度重合，并根據(jù)輕重緩急將政府職能中帶有不變性質(zhì)的業(yè)務(wù)流逐步信息化，以達(dá)到財(cái)政業(yè)務(wù)重塑的目的；可以使得財(cái)政管理操作執(zhí)行層與決策層直接溝通，促使金字塔式的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為扁平式的管理結(jié)構(gòu)，建立跨部門、跨層級(jí)的有效聯(lián)通渠道，實(shí)現(xiàn)財(cái)政組織體系縱向扁平化與橫向一體化；可以建立“以客戶為中心”、“一站式”服務(wù)的管理模式，促使財(cái)政及國(guó)庫(kù)工作方式由控制型向參與性和自主型轉(zhuǎn)變、由注重以“物”為中心向以“人”為本轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變、由簡(jiǎn)單事務(wù)操作向知識(shí)智能管理轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)執(zhí)行向主動(dòng)創(chuàng)造轉(zhuǎn)變。至此，現(xiàn)代“數(shù)目字系統(tǒng)”的建立，標(biāo)志著國(guó)庫(kù)的現(xiàn)代化進(jìn)入高級(jí)、成熟的發(fā)展階段。