美國城市化進(jìn)程中城市學(xué)校的管理變革*

● 李朝陽

城市化是一個(gè)涉及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織、城市領(lǐng)導(dǎo)、城市文化、城市建設(shè)等因素的生態(tài)復(fù)合體。隨著美國19世紀(jì)末20世紀(jì)初城市化的推進(jìn)，城市成為美國生活的中心，而教育是這個(gè)進(jìn)程中一個(gè)不可回避的課題，尤其是位于美國大城市中的城市學(xué)校隨著城市化逐步興起，以便服務(wù)居住在大城市地區(qū)學(xué)生和家庭的教育需求。教育制度的發(fā)展需要更加復(fù)雜的管理。而本文研究問題便由此而起：在新的環(huán)境中美國城市學(xué)校的管理如何變革？變革中不同階層的權(quán)力博弈如何展現(xiàn)？變革主旋律是什么？變革有什么特點(diǎn)？美國城市化中城市學(xué)校的管理則展現(xiàn)了這一過程。本文擬對此時(shí)期城市學(xué)校的管理變革進(jìn)行研究，以揭示城市化進(jìn)程中的教育變遷。

一、美國城市學(xué)校管理變革的歷程

20世紀(jì)初，美國城市學(xué)校爭奪教育權(quán)力的兩大決策體制一方以選區(qū)為代表，另一方要求將城市學(xué)校的控制權(quán)集中到專家之手，這些改革者試圖在整個(gè)城市內(nèi)選舉校董會(huì)代替選區(qū)內(nèi)的選舉，要求建立一種更專門化的、規(guī)定明確的等級制科層秩序管理學(xué)校。在城市學(xué)校管理權(quán)的爭奪過程中充滿不同階級的權(quán)力博弈和價(jià)值觀沖突。

（一）集權(quán)化：城市學(xué)校管理權(quán)的爭奪

1.紐約“百人委員會(huì)”的學(xué)校戰(zhàn)爭

1896年廢除選區(qū)教育委員會(huì)權(quán)力的“學(xué)校戰(zhàn)爭”是集權(quán)化的倡導(dǎo)者和反對者的斗爭。這場斗爭破壞了下放的權(quán)力。倡導(dǎo)者制定了學(xué)?，F(xiàn)代化的藍(lán)圖，他們認(rèn)為集權(quán)化運(yùn)動(dòng)是民眾反對坦慕尼協(xié)會(huì)的起義。倡導(dǎo)者指出：在紐約如此滲入外國的影響、語言和觀念，而使學(xué)校受到地方控制，這種控制的影響是非美國的。很多地區(qū)有成群外國人，幾乎聽不見一句英語，生活方式令美國人感到反感。[1]在集權(quán)者看來，移民窮人顯然不適合管理自己的教育事務(wù)。而選區(qū)制度捍衛(wèi)者認(rèn)為政黨不僅是一種獲得個(gè)人進(jìn)步和影響的手段，也是解決或容納異質(zhì)城市中不同價(jià)值和權(quán)力的手段。他們指出學(xué)校的地方控制保證教育者對社區(qū)期望做出積極反應(yīng)。他們稱倡導(dǎo)者是貴族和理論家，對學(xué)校體制無深入了解。倡導(dǎo)者回應(yīng)這種階級差別的挑唆者是“公共和平的敵人、傻瓜或煽動(dòng)者”。[2]1896年4月在市長簽署廢除選區(qū)委員會(huì)議案時(shí)，集權(quán)者贏得學(xué)校戰(zhàn)爭。

2.費(fèi)城的“1905 年革命”

1885年費(fèi)城公共教育協(xié)會(huì)試圖摧毀選區(qū)委員會(huì)，解決學(xué)校管理和公共教育委員會(huì)的任命，廢除地方和人為的分割。1895年協(xié)會(huì)向哈里斯堡立法機(jī)關(guān)提交議案，遭到地方委員會(huì)代表的強(qiáng)烈反對。反對者在聽證會(huì)和《塔格特時(shí)代》散播對改革者勢利行為的奚落。而改革者是有社會(huì)地位的人，他們要么被載入《費(fèi)城藍(lán)皮書》，要么被列入《社會(huì)名人錄》。1903年學(xué)校董事受賄的罪行，再加上全國雜志和地方報(bào)紙對學(xué)校腐敗強(qiáng)有力的曝光，重振了改革運(yùn)動(dòng)。集權(quán)者致力于把費(fèi)城從政治墮落中挽救出來。為回應(yīng)公眾對誠實(shí)和效率的要求。州領(lǐng)導(dǎo)人也贊成學(xué)校重組委員會(huì)議案，立法機(jī)關(guān)全票通過提議。新法律廢除了選區(qū)委員會(huì)的權(quán)力，改革者稱它為費(fèi)城的1905年革命。

3.圣路易斯學(xué)校章程的修訂

責(zé)任從董事移位督學(xué)是圣路易斯學(xué)校邁向強(qiáng)大的中央控制的第一步。本著信奉效率和經(jīng)濟(jì)原則的精神，學(xué)校通過引入分級課程、學(xué)區(qū)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)化的建筑和受過專門訓(xùn)練的專業(yè)教學(xué)人員，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性。學(xué)校示范章程與韋伯所述的新官僚體制特征相同：理性和有秩序的程序制度，權(quán)力從選舉的官員或有魅力的領(lǐng)袖移交給官僚，這些官僚經(jīng)過專家訓(xùn)練，履行專門而明確界定的職能。[3]章程目的在于更有效更負(fù)責(zé)任的管理，它采用同時(shí)代公司鏟除腐敗行為的模式，除了制止董事會(huì)干預(yù)體制的日常事務(wù)外，還限制董事會(huì)的財(cái)政責(zé)任和政策。行政權(quán)力集中在高度專業(yè)化的職員手中：建筑物委員、秘書——財(cái)務(wù)主管、審計(jì)員和教學(xué)督學(xué)，這加強(qiáng)了專家控制運(yùn)作實(shí)力。根據(jù)新安排，督學(xué)成為體制中最強(qiáng)大的個(gè)體。督學(xué)被賦予任命、調(diào)動(dòng)與提升教師，改革教科書，維持學(xué)校紀(jì)律的權(quán)力。

總之，在以上案例中倡導(dǎo)者是市民精英成員，他們認(rèn)為結(jié)構(gòu)改革是創(chuàng)造有效的、理性的、非政治的學(xué)校官僚機(jī)構(gòu)的需要。反對者是與體制有著政治或職業(yè)利害關(guān)系的人。特殊的政治策略和技術(shù)依賴地方政治環(huán)境。但每個(gè)案例的中心思想和策略相似，它早先改變了美國生活的其他方面，現(xiàn)在又重塑了城市學(xué)校。在集權(quán)化之后，與決策過程中校董會(huì)規(guī)模和社會(huì)階級成員資格變化同樣重要的是，公司董事會(huì)具有專業(yè)化職員的模式成為一種規(guī)范。集權(quán)化帶來學(xué)校管理者角色的變化。當(dāng)教育家應(yīng)對諸多困難時(shí)，擔(dān)心混亂和無序，所以他們贊成集中和嚴(yán)格控制。

（二）效率與分化：管理變革的主旋律

通過集權(quán)化抓住機(jī)會(huì)的教育改革者獲得了對城市學(xué)校的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。這些關(guān)注效率的管理進(jìn)步主義者極力強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育目的與經(jīng)濟(jì)的一致性，他們特別關(guān)注改善教育機(jī)構(gòu)的組織安排，力求使學(xué)校運(yùn)作盡量順利有效。

表達(dá)管理進(jìn)步主義者方向的第一個(gè)詞是“效率”。在美國教育制度擴(kuò)張時(shí)期，許多城市發(fā)展迅速，它們每年接收成千上萬個(gè)新兒童。這需要不斷建立新學(xué)校、培訓(xùn)額外教師、設(shè)置新課程、購買書本和其他供應(yīng)，這給學(xué)區(qū)資源帶來很大壓力。這使得公眾更加關(guān)注如何處置城市學(xué)校的大量預(yù)算，擔(dān)心被指定用于教育的稅收資金的低效能和腐敗。而在19世紀(jì)末公共教育資金流進(jìn)某些特權(quán)人物的腰包是很正常的事情。這使公眾意識到在公共教育組織和管理上需要參與者擁有更高的專業(yè)精神。隨著城市學(xué)校面對更大需求，預(yù)算也變得越來越大，這些問題對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者來說迫在眉睫。

這些關(guān)注導(dǎo)致一場普遍運(yùn)動(dòng)，就是1890-1920年在美國城市建立集中的高效的學(xué)校制度。上千個(gè)市政當(dāng)局從選區(qū)級的學(xué)校委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭攀降慕y(tǒng)治管理模式。這是進(jìn)步教育改革中管理動(dòng)力的重要成就之一。城市學(xué)校逐步由整個(gè)社區(qū)或市政當(dāng)局選舉的委員會(huì)掌管，有憑借經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力選舉產(chǎn)生的督學(xué)管理學(xué)校，而不是由政客選舉的地方負(fù)責(zé)人掌控學(xué)校。效率成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)新口號。

表達(dá)這一時(shí)期管理變革的第二詞是“分化”。分化一詞闡述了此時(shí)變化的城市社會(huì)組織。社會(huì)角色的差異與逐步發(fā)展的勞動(dòng)分工和市場有關(guān)。管理進(jìn)步主義者認(rèn)為基于個(gè)體自然興趣與能力分配不同的社會(huì)角色，使得專業(yè)化與分化進(jìn)程更加合理。為達(dá)到目的，他們采用分化表達(dá)學(xué)校區(qū)分學(xué)生不同目標(biāo)的投入，以代表學(xué)校致力于區(qū)別為學(xué)生指定的不同目標(biāo)。這有異于前幾代教育者強(qiáng)調(diào)主體——共性與伙伴關(guān)系。伴隨管理進(jìn)步主義者的來臨，更加凸顯分化與專業(yè)化，學(xué)校變成學(xué)生開始朝向不同命運(yùn)的場所。管理進(jìn)步主義者正創(chuàng)造一種模式來從有限的資產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)最大可能的利益。這些發(fā)展引起學(xué)校管理和控制的新形式——官僚體制。

（三）官僚體制的植入：管理模式的確立

如韋伯所說，官僚體制作為規(guī)章制度的體系發(fā)展，由授權(quán)的個(gè)體根據(jù)日益復(fù)雜的行為規(guī)范監(jiān)測分配資源。這種組織形式以理性和客觀的方式分派權(quán)力和資源，代表著公正和效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在19世紀(jì)末它認(rèn)為有必要在學(xué)校預(yù)先阻止腐敗和政治干預(yù)。城市學(xué)校制定詳細(xì)規(guī)則管理成員行為，創(chuàng)造任命公職的等級制度。城市學(xué)校體制委員會(huì)認(rèn)為城市學(xué)校需要權(quán)力專門化的管理結(jié)構(gòu)。

隨著城市學(xué)校體制更大更集中的發(fā)展，官僚管理模式無處不在。官僚規(guī)則為學(xué)校提供統(tǒng)一高效的服務(wù)。設(shè)計(jì)這些資源分配和控制的管理進(jìn)步主義者試圖建立教育組織的“一種最好體制”，使學(xué)校管理的官僚模式成為有效管理的最佳選擇。[4]在新的官僚體制下，學(xué)校由無黨派選舉的學(xué)校董事會(huì)操作，學(xué)校運(yùn)作得到提高和完善，創(chuàng)建了城市學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的新風(fēng)氣。隨著等級權(quán)力和職能的專業(yè)化，它們有效進(jìn)行大型復(fù)雜的任務(wù)。管理進(jìn)步主義者的官僚改革是對大型復(fù)雜的城市學(xué)校體制的響應(yīng)，也是對教職員工一致行為的回應(yīng)，成功構(gòu)造了城市學(xué)校的結(jié)構(gòu)。

二、美國城市學(xué)校管理變革的特點(diǎn)

（一）追求效率和科學(xué)化

隨著城市學(xué)校官僚體制的日益復(fù)雜，專門管理職位數(shù)量明顯增加，效率、合理性、公正成為城市學(xué)校的最高價(jià)值。作為科學(xué)和社會(huì)效率的倡導(dǎo)者，管理進(jìn)步主義者與杰出的哲學(xué)家和選民構(gòu)成一場政治教育運(yùn)動(dòng)。他們設(shè)法讓集中的委員會(huì)與督學(xué)掌控城市學(xué)校，以提高學(xué)校的運(yùn)作效率。這使得集中的委員會(huì)學(xué)校督學(xué)獲得越來越大的決策權(quán)。他們把大部分精力投入到更經(jīng)濟(jì)更有效的管理。學(xué)校管理成為一個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域。

（二）課程管理的分化

城市學(xué)校課程的安排和組織因年級不同而有所差別，課程計(jì)劃使學(xué)校與社會(huì)建立新關(guān)系。管理進(jìn)步主義者認(rèn)為，學(xué)校應(yīng)為學(xué)生未來生活面臨的任務(wù)作準(zhǔn)備。他們構(gòu)建體制的原則是“分化以滿足不同階級的學(xué)生需要”。[5]為了服務(wù)不同群體的學(xué)生，使學(xué)生適應(yīng)未來的職業(yè)和社會(huì)角色，根據(jù)學(xué)生不同的背景和出路，設(shè)置相應(yīng)的課程，并加強(qiáng)課程管理。

（三）美國化的提升

把城市多樣的種族人口變成美國公民是城市學(xué)校的使命。教育者確信完成這個(gè)使命需基本的讀寫能力和數(shù)學(xué)技能，重視美國歷史與價(jià)值觀念。通過義務(wù)入學(xué)、職業(yè)教育和公民身份達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。這是所有兒童公共教育的基石。對一些移民孩子來說，城市學(xué)校強(qiáng)調(diào)英語語言與標(biāo)準(zhǔn)化的表現(xiàn)規(guī)范，這有利于在他們父輩鄉(xiāng)村文化與美國社會(huì)掌權(quán)者的期望之間架起一座橋梁。市民也需獲得一些共同能力：熟練操作言語數(shù)字，遵照鐘表時(shí)間，填寫表格和行為模式。這以教育為手段把人們同化在一統(tǒng)社會(huì)里。但奠定家庭深層結(jié)構(gòu)類型的族群與社區(qū)價(jià)值、角色與行為差異的背后，與城市公共教育要求相沖突。這種深層結(jié)構(gòu)反映階級、宗教、城鄉(xiāng)、民族傳統(tǒng)、兒童撫養(yǎng)方法的差別。它們既涉及認(rèn)知結(jié)構(gòu)又涉及價(jià)值模式。

三、美國城市學(xué)校管理變革對我國的啟示

美國城市學(xué)校是應(yīng)對城市化及其發(fā)展需要的一種重要教育制度安排。城市學(xué)校從根本上改變了美國教育的基本面貌(從以鄉(xiāng)村為主到以城市為主)，也改變了學(xué)校教育的目的、內(nèi)容、功能和方式，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)成為美國教育的核心。由此，美國城市學(xué)校被置于美國教育歷史的中心，城市學(xué)校開創(chuàng)了許多體制創(chuàng)新，包括專業(yè)化、官僚化、大范圍的地區(qū)性制度建設(shè)，這些體制創(chuàng)新是我們現(xiàn)代教育的特點(diǎn)。在高度城市化的社會(huì)，因?yàn)樗鼈兊呢?cái)富及對正規(guī)教育的需求，使得美國城市學(xué)校處于壟斷地位。美國城市學(xué)校的歷史表明，就管理而言，趨勢是走向更大權(quán)力的集中和永久性，這種趨勢以進(jìn)步與改進(jìn)為導(dǎo)向。[6]通過以上對美國城市學(xué)校的管理分析，對我國的啟示是：

（一）提高我國城市學(xué)校的管理效率意識

美國在世紀(jì)之交的城市學(xué)校的管理中，推崇效率，注重科學(xué)管理，設(shè)置專業(yè)教育督學(xué)管理學(xué)校，追求效率，讓決策來源于專家。為此，我國對城市學(xué)校進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)把學(xué)校管理權(quán)交給受過專業(yè)培訓(xùn)的教育專家，有效地利用教育資金，提高學(xué)校的運(yùn)作效率，使我國城市學(xué)校的管理真正成為一個(gè)專門化的領(lǐng)域。

（二）城市學(xué)校管理中顧及差異

美國在城市化進(jìn)程中，充分考慮到差異，通過設(shè)置差異性課程滿足不同學(xué)生群體的需要。為此，我們在城市學(xué)校的管理中，面對各種各樣的學(xué)生，應(yīng)按照學(xué)生能力、興趣和傾向，開設(shè)多樣性課程滿足學(xué)生需求，找到適合學(xué)生資歷的工作。顧及貧困兒童、弱勢群體、殘疾人士、農(nóng)民工子女的教育，使流動(dòng)人口適應(yīng)城市生活，并融入城市教育，真正做到教育機(jī)會(huì)均等。

（三）建立城市學(xué)校管理信任機(jī)制

美國在城市化進(jìn)程中，隨著人口的異質(zhì)性、物質(zhì)主義的崇尚，人際間信任走低，城市化也滋生出一些負(fù)面問題。我國在城鎮(zhèn)化發(fā)展中也面臨同樣的問題。這是城市化伴生的問題。為此，我們要試圖通過教育緩解城市化帶來的信任危機(jī)。在教育過程中建立管理信任機(jī)制，在家長、教育工作者、學(xué)生之間建立信任與尊重，使教育成為人力資本革命的前沿，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化發(fā)展中教育的軟實(shí)力。

（四）建立城鄉(xiāng)教育管理的伙伴關(guān)系

目前，美國的城市學(xué)校已基本上滿足了城市人口的教育需求，城鄉(xiāng)之間的時(shí)空差別逐漸模糊。而我國目前的教育資源主要集中在大城市，城市學(xué)校成為我國的教育重心，鄉(xiāng)村教育相對較差。為此，我國在發(fā)展新型的城鎮(zhèn)化中，要想實(shí)現(xiàn)教育的真正新型城鎮(zhèn)化，需要對處于劣勢的鄉(xiāng)村教育進(jìn)行重組和改造，建立鄉(xiāng)村都市，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育長久的、互益的、聯(lián)姻的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源管理的一體化，達(dá)到城鄉(xiāng)教育資源的共享。

[1][2][5]Tyack，David B.The One Best System：A History of American Urban Education[M].Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1974：150-151，150，191.

[3]Troen， Selwyn K. The Public and the Schools： Shaping the St.Louis System[M].Columbia，Mo.： University of Missouri Press，1975：208.

[4]Rury,John L.Education and Social Change： Themes in the History of American Schooling[M].Mahwah， N.J.： L.Erlbaum Associates，2005：158.

[6]Philbrick，John D.City SchoolSystems in the United States[M].Washington， D.C.： Government Printing Office,1885:19.