城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè):共識與問題

楊衛(wèi)安，鄔志輝

（教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地 東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所，吉林 長春 130024）

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡是當(dāng)前我國教育領(lǐng)域所面臨的突出難題。消除城鄉(xiāng)教育差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，是現(xiàn)階段我國教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家提出了城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略。在已有的研究當(dāng)中，人們幾乎一致認(rèn)定推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，并達(dá)成了一些基本共識。但是，在這些共識之外，人們對城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)的認(rèn)識也還存在著非常大的分歧。分析這些共識和分歧，對于全面正確地認(rèn)識城鄉(xiāng)教育一體化的內(nèi)涵，更好地指導(dǎo)城鄉(xiāng)教育一體化實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)的共識

在推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)的關(guān)鍵問題上，有人明確提出，從城鄉(xiāng)教育均衡到城鄉(xiāng)教育一體化是理念變革與制度創(chuàng)新，［1］城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題本身就是制度問題，破解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化必須從改革制度入手。［2］眾多學(xué)者根據(jù)自己的理解，提出了城鄉(xiāng)教育一體化的內(nèi)涵，比較有代表性的有以下幾種觀點(diǎn)。

國內(nèi)最早開啟城鄉(xiāng)教育一體化問題研究的王克勤先生認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育一體化是指在城鄉(xiāng)教育關(guān)系的處理中，不能把城市和鄉(xiāng)村看成是兩個獨(dú)立的系統(tǒng)，而要把它們看成是一個相互聯(lián)系的整體，打破二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)下的各種障礙和束縛，以系統(tǒng)化的思維，推動城鄉(xiāng)教育的相互支持和促進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的共同和協(xié)調(diào)發(fā)展。［3］東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所鄔志輝教授認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育一體化就是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，突破城鄉(xiāng)二元分割分治的制度障礙，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育發(fā)展、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)教育政策、統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)教育資源，實(shí)施向農(nóng)村傾斜政策，改變優(yōu)質(zhì)教育要素資源單一 “向城性”流動格局，逐步縮小城鄉(xiāng)教育差距和身份束縛，確保城鄉(xiāng)公民享受平等的受教育權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)、合理與可持續(xù)發(fā)展的過程。［4］褚宏啟教授認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育一體化是指為了縮小城鄉(xiāng)所存在教育差距，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的各種束縛和障礙，構(gòu)建相互聯(lián)系、相互溝通的教育體制機(jī)制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進(jìn)資源共享，推動城鄉(xiāng)教育的相互支持和促進(jìn)，最終達(dá)到城鄉(xiāng)教育的均衡、協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。［2］李玲等人則認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化，核心障礙是城鄉(xiāng)二元的教育體制機(jī)制。因此，需要構(gòu)建一套全新的、完善的教育制度。在城鄉(xiāng)一體化的教育體制機(jī)制的規(guī)范下，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育互動聯(lián)結(jié)、相互幫扶，逐步消解差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的公平、共生、協(xié)調(diào)發(fā)展。［5］

筆者也曾從教育活動與經(jīng)濟(jì)活動差別的角度，探討了城鄉(xiāng)教育一體化與制度的關(guān)系問題。并得出這樣的結(jié)論:從宏觀意義上講，教育與制度是內(nèi)在統(tǒng)一的，教育本質(zhì)上是一種制度建構(gòu)，對于城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)來說同樣如此。

第一，教育領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)律性強(qiáng)弱不同。經(jīng)濟(jì)活動受到價值規(guī)律、供求規(guī)律等較強(qiáng)規(guī)律性因素的制約。而教育到底存不存在規(guī)律，存在什么樣的規(guī)律，人們并未完全達(dá)成一致，并長期存在著教育屬于科學(xué)還是藝術(shù)之爭。如果教育不像經(jīng)濟(jì)活動那樣受到強(qiáng)規(guī)律性因素的制約，這就給人們更大程度地發(fā)揮主觀能動性留下了余地，并根據(jù)價值原則來建構(gòu)教育制度。

第二，從發(fā)生學(xué)的角度來看，學(xué)校教育產(chǎn)生于國家之后。雖然廣義的教育活動和經(jīng)濟(jì)活動一樣，都是和人類的產(chǎn)生相伴而生的，原始社會的教育和社會生產(chǎn)生活混為一體。從這個意義上來說，廣義上的教育活動產(chǎn)生于國家之前。但是，僅就正規(guī)的學(xué)校教育來說，它卻是國家的產(chǎn)物，也就是說，正規(guī)的學(xué)校教育是國家的一種制度安排。

第三，從國民收入的分配來看，教育處于再分配領(lǐng)域。國民收入的分配分為初次分配和再分配兩個階段。初次分配是在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的分配，與人們對生產(chǎn)要素的占有情況和談判能力的強(qiáng)弱密切相關(guān)。教育不屬于物質(zhì)生產(chǎn)活動，只能通過財(cái)政和政策等手段對國民收入進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)政和政策等手段本質(zhì)上是一種制度保障。

第四，從產(chǎn)品性質(zhì)來看，教育屬于公共產(chǎn)品。根據(jù)世界各國的通例，人們都把教育視為一種公共或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由國家出資來興辦教育，義務(wù)教育尤其如此。由國家出資興辦本質(zhì)上就是一種制度供給。

通過對已有研究的對比和分析可以發(fā)現(xiàn)，人們對城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)的認(rèn)識已經(jīng)達(dá)成了一些基本共識:首先，城鄉(xiāng)教育一體化是針對城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)提出的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是制度問題；其次，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化必須從破除城鄉(xiāng)二元的教育體制機(jī)制障礙入手；最后，城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)、合理與可持續(xù)發(fā)展。

二、分歧與問題:制度可以解決哪些問題與需要什么樣的制度

雖然研究城鄉(xiāng)教育一體化的學(xué)者幾乎無一例外的認(rèn)為其實(shí)質(zhì)就是制度問題，但是，在制度可以解決哪些問題和需要什么樣的制度方面卻還存在分歧。這也反應(yīng)了人們對于城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)認(rèn)識的不足。鄔志輝教授就曾指出，對于什么是城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的制度束縛，學(xué)界的認(rèn)識還存在較大差異。［4］既然對什么是城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的制度束縛都還沒有達(dá)成一致，那么對怎么推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)自然也就有很大分歧。一些學(xué)者羅列出了諸多教育制度的城鄉(xiāng)分軌現(xiàn)象，并期望通過制度合軌來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化；還有一些學(xué)者把城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)放在一個更大的城鄉(xiāng)二元社會背景中進(jìn)行考量，分析其成因的歷史性、綜合性和復(fù)雜性，期待通過 “綜合治理”和 “漸進(jìn)改革”來加以解決。［4］歸納起來，國內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)的內(nèi)容主要包括以下幾種觀點(diǎn)。

鄔志輝教授認(rèn)為，影響城鄉(xiāng)教育一體化實(shí)現(xiàn)的根本性制度束縛主要有四個方面:一是中國特色的“經(jīng)濟(jì)功能取向”的地方政府職能定位。這導(dǎo)致“教育優(yōu)先發(fā)展”的思想尚未根本確立。二是 “城市決定農(nóng)村”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致許多制度設(shè)計(jì)不能反映農(nóng)村人口的教育需要和利益訴求。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺失導(dǎo)致的城鄉(xiāng)單向一體化。這導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源的普遍 “向城性”流動，農(nóng)村地區(qū)也很難吸引和留住優(yōu)秀教師。四是城鄉(xiāng)區(qū)隔化的城市主流社會態(tài)度。這導(dǎo)致農(nóng)村人的教育需求被漠視。為了解決這些束縛，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，需要破解以下制度難題:首先，突破 “經(jīng)濟(jì)功能取向”的政府職能定位，創(chuàng)建公共服務(wù)型政府，并把教育切實(shí)放在優(yōu)先發(fā)展的地位；其次，改變 “城市決定農(nóng)村”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立 “社會公眾參與”的治理新機(jī)制；最后，突破 “城市人”與 “鄉(xiāng)下人”的觀念束縛，建立 “統(tǒng)一公民”的觀念制度。［4］

褚宏啟教授通過界定 “一體化”，根據(jù)城鄉(xiāng)教育一體化目標(biāo)與手段之間的關(guān)系，把城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)所需改革的教育制度劃分為核心制度、外圍制度、保障制度三種層次。其中，核心制度包括學(xué)生培養(yǎng)制度和教育質(zhì)量評價制度；外圍制度包括教育投入制度、教育人事制度和入學(xué)招生制度；保障制度包括教育管理制度和辦學(xué)制度。［6］

吉林省教育科學(xué)院院長張旺教授認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)教育不公的制度根源表現(xiàn)在重心偏低的教育管理制度；城鄉(xiāng)有別的教育投入制度；二元分割的教師管理制度等幾個方面。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)和改革要從教育管理制度、教育投入制度、教師管理制度三個方面入手。［7］

李玲教授則從宏觀、中觀、微觀的角度建構(gòu)了城鄉(xiāng)教育一體化的外延:宏觀的教育體制機(jī)制，包括城鄉(xiāng)教育管理體制機(jī)制、教育人事體制機(jī)制、教育投入體制機(jī)制、辦學(xué)體制機(jī)制、人才培養(yǎng)體制機(jī)制和考試評價體制機(jī)制的一體化；中觀的教育層級與類別，包括城鄉(xiāng)學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育的一體化；微觀的教育組成要素，包括城鄉(xiāng)學(xué)校師資、學(xué)校課程模式、資源配置和城鄉(xiāng)教育信息的一體化。此外，城鄉(xiāng)教育一體化還涵蓋城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的新生元素，如農(nóng)民工隨遷子女等弱勢群體的教育問題等。［5］

通過對已有研究的梳理可以看出，在城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)當(dāng)中，關(guān)于制度可以解決哪些問題與需要什么樣的制度方面學(xué)者們并沒有完全達(dá)成一致。這種不一致集中表現(xiàn)在對城鄉(xiāng)教育一體化制度的分類與體系建構(gòu)方面。

首先，分類標(biāo)準(zhǔn)不一樣。如褚宏啟教授從核心制度、外圍制度、保障制度三個維度加以劃分；李玲教授則從宏觀的教育體制機(jī)制范疇；中觀的教育層級與類別；微觀的教育組成要素三個維度加以劃分。但是，不管哪種劃分，都主要是從制度形式的角度劃分的，而非從制度功能的角度加以劃分。所以，人們并不能從這種形式劃分當(dāng)中知道不同類型的制度所能解決的核心問題。

其次，關(guān)于城鄉(xiāng)教育一體化的制度內(nèi)容和體系也存在很大差別。分類標(biāo)準(zhǔn)不一樣，所包含的制度內(nèi)容和要素就會有所不同；即使分類標(biāo)準(zhǔn)一致，由于關(guān)注的重點(diǎn)和視角不一樣，所建構(gòu)的制度體系也會有所差別。從上述諸多學(xué)者的研究結(jié)果當(dāng)中我們可以清晰地看到這一點(diǎn)，有些學(xué)者把促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的教育制度體系分為七個方面，有些分為三個方面，還有的則分為十幾個方面，不一而足，反映了人們對城鄉(xiāng)教育一體化制度體系內(nèi)容的分歧。

最后，關(guān)于城鄉(xiāng)教育一體化制度建設(shè)，人們更多地是從教育內(nèi)部的制度來劃分的，較少涉及到教育外部的制度，缺乏內(nèi)外部制度的統(tǒng)合。杜成憲教授曾經(jīng)借用科學(xué)史范疇將中國教育史的學(xué)科體系構(gòu)成分為 “內(nèi)部史”和 “外部史”，教育 “內(nèi)部史”就是將教育作為人類的一種專門的實(shí)踐活動而進(jìn)行的歷史研究，教育思想、教育制度屬于此中的范疇；教育 “外部史”則是從教育活動與教育思想產(chǎn)生及其作用的社會背景上著眼而進(jìn)行的歷史研究。［8］根據(jù)這種劃分，城鄉(xiāng)教育一體化制度也相應(yīng)的劃分為兩類，一類是城鄉(xiāng)教育一體化的內(nèi)部制度，一類是城鄉(xiāng)教育一體化的外部制度。雖然大多數(shù)學(xué)者都把導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度根源歸結(jié)為內(nèi)外兩大方面:一是教育內(nèi)部的制度根源，如城鄉(xiāng)有別的教育投入體制等；二是教育外部的制度根源，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、就業(yè)制度等等。并提出，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化，必須從教育內(nèi)部和教育外部打破維系教育二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸。［2］但是，其在城鄉(xiāng)教育一體化的制度建構(gòu)當(dāng)中，大部分研究較少涉及到外部制度，①這不得不說是一種遺憾。

三、制度分類與體系建構(gòu)②

為了更好地指導(dǎo)實(shí)踐，對城鄉(xiāng)教育一體化制度的分類和體系建構(gòu)要遵照以下幾個原則:在教育與社會環(huán)境關(guān)系方面，既要考慮城鄉(xiāng)教育一體化的內(nèi)部制度，也要考慮城鄉(xiāng)教育一體化的外部制度；在分類方面，改變單純以制度的外在形式劃分制度類型的狀況，堅(jiān)持以制度的功能和所能解決的問題類型為主要劃分標(biāo)準(zhǔn)；在城鄉(xiāng)教育一體化制度體系的建構(gòu)方面，主要關(guān)注教育實(shí)踐當(dāng)中重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)的解決，并兼顧體系的全面性。

城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的特征可以概括為三個方面:第一，城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的巨大差異。這主要涉及到的是教育資源配置情況，包括教育投入、硬件、師資等；第二，城鄉(xiāng)教育之間的分割與封閉。如隨遷子女的入學(xué)升學(xué)問題；第三，優(yōu)質(zhì)教育要素資源的單一 “向城性”流動問題。如擇校問題、農(nóng)村教師的 “向城性”流動問題。我們可以針對城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的特征及存在的問題來建構(gòu)城鄉(xiāng)教育一體化制度體系。

從宏觀角度看，教育活動由教育者、受教育者、教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教育手段、教育環(huán)境、教育途徑七個要素構(gòu)成。在教育活動的七個構(gòu)成要素當(dāng)中，有些要素是國家以政策法規(guī)的形式明文規(guī)定的，如教育目標(biāo)；有些是國家通過財(cái)政手段直接分配供給的，如教育手段當(dāng)中的教育活動場所與設(shè)施、教育媒體及教育輔助手段；有些要素是與當(dāng)?shù)氐恼w自然和人文環(huán)境密不可分的，如教育環(huán)境；有些則是與教育者自身密不可分的，如教育方法和教育手段的運(yùn)用等等。在城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)當(dāng)中，有些要素是可以交流、共享和互補(bǔ)的，如教師、教育理念與方法等；有些則是不能交流和共享的，如教育目標(biāo)，它本身就是國家規(guī)定的產(chǎn)物；還有些要素是不適宜交流和共享的，如教育設(shè)施和教育媒體，它本身是由國家財(cái)政投入來配給的，而不是通過城市學(xué)校支持農(nóng)村學(xué)校的二次供給實(shí)現(xiàn)的。對于不能或不適宜交流和共享的教育要素，需要由國家統(tǒng)一規(guī)定或進(jìn)行直接供給，避免城鄉(xiāng)不均或二次供給；對于可以交流、共享和互補(bǔ)的教育要素，國家一方面要采取措施促進(jìn)交流和共享；同時也要采取措施防止優(yōu)質(zhì)教育要素資源的單一 “向城性”流動。根據(jù)教育要素的不同分類，我們可以建構(gòu)城鄉(xiāng)教育一體化的制度體系。

（一）消除差距 （資源配置）方面的制度

1.對不適宜流動的教育要素的直接供給制度

（1）城鄉(xiāng)一體化的教育目標(biāo)。從制度本身的結(jié)構(gòu)或者構(gòu)成要素來說，一項(xiàng)制度安排一般包括以下幾個要素:目標(biāo)價值系統(tǒng)、規(guī)則表達(dá)系統(tǒng)和實(shí)施保障系統(tǒng)。目標(biāo)價值系統(tǒng)指的是制度的理想價值目標(biāo)，是制度期望的應(yīng)然狀態(tài)的最高概括。［9］一項(xiàng)制度的目標(biāo)價值可能是公平、正義、效率等普世價值的體現(xiàn)，也可能是強(qiáng)勢利益集團(tuán)利益的體現(xiàn)。它是制度的靈魂所在，決定了制度的性質(zhì)和運(yùn)行方向。城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)價值系統(tǒng)，即政府如何分別對待城市的教育目標(biāo)和農(nóng)村的教育目標(biāo)，是采取一元化的策略還是采取二元化的策略。從國家最高層次的教育方針和教育目的來看，不管是農(nóng)村教育還是城市教育，都要 “堅(jiān)持教育為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為人民服務(wù)，與生產(chǎn)勞動和社會實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。”當(dāng)然，不同階段和類型的教育在具體的培養(yǎng)目標(biāo)上可能有所差別，但必須全面貫徹和堅(jiān)持符合國家的這一教育方針。具體到義務(wù)教育階段，由于其是國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，目的是促進(jìn)學(xué)生素質(zhì)的全面發(fā)展，是為兒童外來發(fā)展打基礎(chǔ)的教育，因此城鄉(xiāng)的義務(wù)教育培養(yǎng)目標(biāo)不能實(shí)行二元化的策略。

（2）城鄉(xiāng)教育一體化的財(cái)政投入制度。教育是一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特征就是由國家來提供，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的高低是衡量教育公益性程度的核心指標(biāo)。目前，省域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)不均衡，縣域內(nèi)教育財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離，教育經(jīng)費(fèi)常被調(diào)控、擠占、挪用，農(nóng)村學(xué)校無法及時方便地使用經(jīng)費(fèi)。要制定《教育投入法》，建立不分城鄉(xiāng)的一體化的現(xiàn)代公共教育財(cái)政體制，實(shí)行均等化的義務(wù)教育全額撥款機(jī)制；建立責(zé)任明確的各級政府提供農(nóng)村教育資金的分擔(dān)體制；建立規(guī)范透明的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；要建立新增教育經(jīng)費(fèi)70%用于農(nóng)村的增量分配機(jī)制；要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村困難寄宿生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；要健全農(nóng)村普通高中學(xué)生學(xué)費(fèi)減免補(bǔ)充機(jī)制和由政府全額承擔(dān)、分級按比例負(fù)擔(dān)的普通高中債務(wù)化解機(jī)制；建立健全學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開制度和學(xué)校投入績效考核制度。

2.改變優(yōu)質(zhì)教育要素資源單一 “向城性”流動的逆市場化制度

由于學(xué)校硬件設(shè)施和教育投入都應(yīng)該是國家通過財(cái)政手段直接供給的，屬于不適宜交流和共享的教育要素。在當(dāng)下，優(yōu)質(zhì)教育要素資源單一 “向城性”流動主要表現(xiàn)為優(yōu)秀教師的單一 “向城性”流動和優(yōu)質(zhì)生源的 “向城性”擇校行為。

（1）城鄉(xiāng)一體化的教師配置制度。目前，城鄉(xiāng)教師同工不同待遇，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校執(zhí)行二元化的編制標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)教師實(shí)行不同的住房政策，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師總量缺編、結(jié)構(gòu)缺編、優(yōu)秀教師外流、不合格教師退不出的 “體制病”。要建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教師的教師公務(wù)員制度；建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師工資和津補(bǔ)貼統(tǒng)一制度，全面實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師績效工資制度；建立農(nóng)村教師特殊津補(bǔ)貼制度；建立城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)一致化的宏觀編制調(diào)控監(jiān)測機(jī)制；嚴(yán)格教師準(zhǔn)入制度，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)教師，建立適應(yīng)教育改革需要的城鄉(xiāng)教師管理體制和用人機(jī)制；建立農(nóng)村學(xué)生家長評教的不合格教師退出機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)，建立吸引優(yōu)秀大學(xué)生到農(nóng)村任教的激勵機(jī)制；提高農(nóng)村教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教師培訓(xùn)體系和農(nóng)村教師全員免費(fèi)培訓(xùn)的新機(jī)制；建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師和校長區(qū)域內(nèi)輪崗制度和城鄉(xiāng)雙向交流機(jī)制。

（2）對擇校問題的治理。城鎮(zhèn)地區(qū)聚集了大部分的優(yōu)質(zhì)教育資源，這造成優(yōu)質(zhì)生源的 “向城性”擇校行為?！跋虺切浴睋裥Ｐ袨樵诨A(chǔ)教育的各個階段都存在，其中由于義務(wù)教育階段的公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)，再加上國家規(guī)定的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校必須堅(jiān)持就近入學(xué)的原則。因此，義務(wù)教育階段的擇校行為最被人們所關(guān)注。雖然最近十幾年國家?guī)缀趺磕甓紩雠_治理教育亂收費(fèi)和擇校的政策，但政策的執(zhí)行效果卻很難盡如人意。事實(shí)證明，單純依靠國家有關(guān)部門 “一刀切”的行政禁令很難徹底根治 “向城性”的擇校行為。這需要全力均衡城鄉(xiāng)教育資源；完善擇校禁令政策方案；加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)制；鼓勵協(xié)調(diào)社會教育力量辦學(xué)等等。

（二）消除壁壘 （促進(jìn)交流）方面的制度

1.進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女城市就學(xué)升學(xué)的體制機(jī)制構(gòu)建

農(nóng)村義務(wù)教育生源向城流動表現(xiàn)在兩個方面:第一個方面是主動的 “擇校”行為，目的是爭奪優(yōu)質(zhì)教育支援，是被國家明令禁止和下大力氣治理的政策議題；第二個方面是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員隨遷子女的入學(xué)行為，是國家重點(diǎn)保障和解決的政策議題。但是在現(xiàn)階段，由于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割教育體制，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市難以享受與城市兒童相同的就學(xué)升學(xué)機(jī)會。要完善以常住地為主（“流入地”概念存在較大問題，因?yàn)閷τ谠诔鞘欣锍錾膭?wù)工人員子女來說，城市已不是他們的流入地）、以公辦學(xué)校為主、不收借讀費(fèi)的保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女免費(fèi)接受義務(wù)教育的體制；建立電子學(xué)籍管理制度，確保流動兒童完整地接受義務(wù)教育；建立將常住學(xué)齡人口全部納入城市教育發(fā)展規(guī)劃、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全部納入當(dāng)?shù)刎?cái)政保障范圍的制度，確保與戶籍地城市兒童享受相同的市民教育待遇；建立中央對跨省接受義務(wù)教育的城進(jìn)務(wù)工人員隨遷子女全額資助制度；完善城市務(wù)工人員聚集地的配套學(xué)校建設(shè)；取消分地區(qū)定高考分?jǐn)?shù)線的體制，建立進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在常住地地接受教育和按學(xué)籍身份參加中考和高考的升學(xué)考試制度；建立農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛機(jī)制。

2.以信息化推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的體制機(jī)制構(gòu)建

目前，城鄉(xiāng)學(xué)校等級化管理，信息化水平呈分層化分布，信息教育資源城鄉(xiāng)二元分割現(xiàn)象嚴(yán)重。要建立打破 “空間界限”的內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理、全面開放、城鄉(xiāng)共享的基礎(chǔ)教育信息資源庫；要統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)信息教育資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師生人機(jī)比均等化；讓所有的農(nóng)村學(xué)校都建立接入Internet的校園網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的 “校校通”、 “班班通”；建立城鄉(xiāng)教育信息化硬件、遠(yuǎn)程教育、教育資源平臺建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制；建立城鄉(xiāng)均衡的教育信息化法律保障機(jī)制；完善農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育支持服務(wù)體系，建立向農(nóng)村傾斜的信息技術(shù)教師配置與培訓(xùn)制度。

（三）保障性制度

1.城鄉(xiāng)教育一體化的動力機(jī)制和統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制問題

推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，涉及諸多部門、要素和環(huán)節(jié)，它們之間的協(xié)同運(yùn)作是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化教育機(jī)制的關(guān)鍵。在制約諸多要素功能發(fā)揮和關(guān)系運(yùn)作的目標(biāo)機(jī)制、動力機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制中，動力機(jī)制是核心。在以農(nóng)促工階段，城市是有積極性的，在以城帶鄉(xiāng)階段，城市的積極性在哪里？要建立政府主導(dǎo)的推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的動力機(jī)制；要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育布局，建立城市擴(kuò)容 （空間城市化）過程中配套學(xué)校建設(shè)機(jī)制；要建立省域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化的評價公示機(jī)制和上級政府對先進(jìn)典型的重獎機(jī)制；要建立公共教育資源向農(nóng)村傾斜的法律機(jī)制。

2.城鄉(xiāng)一體化的教育管理體制機(jī)制構(gòu)建

管理體制機(jī)制是關(guān)于城鄉(xiāng)教育一體化的實(shí)施主體、主體間的責(zé)任邊界及權(quán)力配置問題的制度安排。目前 “縣級人民政府管理為主”的教育管理體制，導(dǎo)致縣級各行政部門之間各自為政、關(guān)系協(xié)調(diào)困難，人事部門、財(cái)政部門控制教育的人財(cái)命脈，教育部門事責(zé)無法有效履行。要建立與 “省直管縣”行政管理體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)教育管理體制，建立以縣級教育行政部門為主，各相關(guān)部門配合、監(jiān)督，人財(cái)事權(quán)統(tǒng)一、問責(zé)到位的教育管理運(yùn)行機(jī)制；要建立縣域內(nèi)城鄉(xiāng)校際均衡發(fā)展的管理機(jī)制和保障機(jī)制；要在省域內(nèi)區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市、中等發(fā)達(dá)縣市和欠發(fā)達(dá)縣市三類地區(qū)，建立向欠發(fā)達(dá)縣市教育傾斜的均衡化管理機(jī)制。

3.城鄉(xiāng)一體化的辦學(xué)制度

辦學(xué)體制是國家規(guī)范辦學(xué)行為的體系和制度。目前城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)二元化，城市運(yùn)用市場機(jī)制誘導(dǎo)農(nóng)村優(yōu)秀教師和生源向城市流動，農(nóng)村學(xué)校缺少法人自主權(quán)，現(xiàn)代學(xué)校制度難以建立。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一教師編制，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校建設(shè)并重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜的辦學(xué)資源配置機(jī)制；要建立政府主導(dǎo)、校本管理、社區(qū)參與的城鄉(xiāng)學(xué)校治理體制與機(jī)制；建立校長和教師歸區(qū)縣所有、校長和教師津補(bǔ)貼不與所在學(xué)校掛鉤的校長教師輪崗機(jī)制。建立家?；又贫?；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育質(zhì)量保證和監(jiān)測體系；建立有利于推進(jìn)素質(zhì)教育的招生考試和學(xué)生評價新體制；建立農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育課程改革支持保障制度；建立縣區(qū)直管農(nóng)村學(xué)校、城鄉(xiāng)學(xué)校捆綁式發(fā)展的對口幫扶機(jī)制；健全企業(yè)、社團(tuán)、個人援助農(nóng)村教育新機(jī)制；建立城鄉(xiāng)教育資源共享的學(xué)校共同體制度。

［注釋］

① 一部分學(xué)者已經(jīng)注意到了這個問題，如東北師范大學(xué)鄔志輝教授從中國特色的 “經(jīng)濟(jì)功能取向”的地方政府職能定位；“城市決定農(nóng)村”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺失導(dǎo)致的城鄉(xiāng)單向一體化；城鄉(xiāng)區(qū)隔化的城市主流社會態(tài)度四個方面探討了推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的根本性制度束縛。

② 本節(jié)部分內(nèi)容參考了鄔志輝教授的觀點(diǎn)和論述，參見筆者博士論文:楊衛(wèi)安.我國城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的變遷研究［D］.長春:東北師范大學(xué)，2008:187－189.

［1］邵澤斌.理念變革與制度創(chuàng)新:從城鄉(xiāng)教育均衡到城鄉(xiāng)教育一體化［J］.復(fù)旦教育論壇，2010，（5）:14－19.

［2］褚宏啟.城鄉(xiāng)教育一體化:體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國教育二元結(jié)構(gòu)及其破解［J］.教育研究，2009，（11）:3－10，26.

［3］王克勤.論城鄉(xiāng)教育一體化［J］.普教研究，1995，（1）:6－8.

［4］鄔志輝.城鄉(xiāng)教育一體化的制度束縛與破解［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2013，（9）:29－32.

［5］李玲，宋乃慶等.城鄉(xiāng)教育一體化:理論、指標(biāo)與測算［J］.教育研究，2012，（2）:41－48.

［6］褚宏啟.教育制度改革與城鄉(xiāng)教育一體化——打破城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸［J］.教育研究，2010，（11）:3－11.

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［8］杜成憲.中國教育史學(xué)科體系試構(gòu)［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報 （教育科學(xué)版），1997，（1）:19－26.

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