農(nóng)村公共服務(wù)非均等化與財政減貧的政策選擇

孫玉霞劉燕紅

（1.北京信息科技大學(xué)，北京 100192；2.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100192）

貧困（Poverty）與污染（Pollution）、人口（Population）被并列為困擾全球的“3P”難題。反貧困是一項重要的公共物品，減除貧困與追求公平是各國政府的重要職責。近年來中國政府向農(nóng)業(yè)傾斜、向公共事業(yè)傾斜、向低收入群體傾斜的思路愈加清晰。2006年全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)稅免征。2007年起，國家全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，惠及農(nóng)村1.5億中小學(xué)生家庭?，F(xiàn)階段如何更恰當?shù)剡\用財政政策和手段，提高農(nóng)民的增收能力，減除農(nóng)村貧困，更好地體現(xiàn)政府追求的兩大目標——公平與效率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會共同富裕，是值得予以探討的重要問題。

一、非均等化的公共服務(wù)是造成城鄉(xiāng)收入差距的重要原因

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入逐年增長，貧困人口呈下降之勢，政府減貧取得了顯著進展。盡管如此，貧困問題至今依然是巨大的威脅和困擾，據(jù)有關(guān)資料，如果按照人均1天1美元的聯(lián)合國最低標準，我國貧困人口總數(shù)將不少于2億，貧困人口居世界第二位，僅次于印度。尤其值得予以關(guān)注的是，近年來城鄉(xiāng)居民在收入水平、消費狀況、生活質(zhì)量等各方面存在相當大的差距。2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13∶1，2010年該收入比為3.23∶1。而世界上大多數(shù)國家這一比率不超過1.5∶1。若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低生活費保障等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5∶1到6∶1之間。有關(guān)研究顯示，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%-40%左右。進一步的統(tǒng)計結(jié)果表明，在城鎮(zhèn)居民所獲得的各種隱性補貼中，比重最大的是社會保障收入，占隱性補貼總量的40%左右。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足成為農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大、二元結(jié)構(gòu)更趨突出的重要原因。

公共服務(wù)是政府的天職。發(fā)達國家政府提供的基本公共服務(wù)主要包括：公共教育服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會保障服務(wù)。目前高收入國家社會保障支出占GDP的比重普遍在25%以上。提供均等化的公共服務(wù)是對現(xiàn)代國家政府的基本要求。均等化強調(diào)政府須保證服務(wù)提供的公平性或服務(wù)價格的“可承受性”，以及居民享有公共服務(wù)的平等性。對于邊際產(chǎn)出率相對較低的農(nóng)業(yè)而言，政府提供公共服務(wù)，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)就顯得尤其重要。若能實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，就能夠在很大程度上緩解和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。讓公共財政的陽光普照農(nóng)村地區(qū)，特別是惠及農(nóng)村貧困人口，讓城鄉(xiāng)居民共同分享改革發(fā)展的成果，是構(gòu)建和諧社會的題中應(yīng)有之義。

二、我國農(nóng)村公共服務(wù)提供非均等化的現(xiàn)狀與問題

農(nóng)村公共服務(wù)是指和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品相聯(lián)系的概念，是由提供農(nóng)村公共產(chǎn)品所引發(fā)的一系列公共服務(wù)活動和服務(wù)行為。農(nóng)村公共服務(wù)包含不同層面的內(nèi)容，首先是基本需求層次的，涉及生產(chǎn)、生活、健康和教育等方面，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的生產(chǎn)和生活需求。其次是發(fā)展層次的，包括文化娛樂、公共安全、環(huán)境保護、生態(tài)平衡等方面。根據(jù)國家發(fā)改委課題組對國家級貧困縣的基層調(diào)研顯示，貧困農(nóng)民對享有基本公共服務(wù)的渴望十分迫切。調(diào)研表明，農(nóng)村貧困地區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)連最基本的需求都遠遠不能滿足，上學(xué)難、看病難、保障水平低仍是基層群眾最迫切要求解決的問題。

（一）城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在顯著的非均等化

我國公共服務(wù)的提供是不均衡的，城鄉(xiāng)差異大。長期以來實行城鄉(xiāng)分割的“二元體制”，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)不同的地區(qū)，公共品的供給機制和能力存在較大的差別，不同地區(qū)居民對公共品的享用程度存在巨大差距。政府提供的公共服務(wù)集中于城市，廣大農(nóng)村得到的很少。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)投入不足，形成大量歷史欠賬。

（二）農(nóng)村公共品供給嚴重不足

農(nóng)村公共品缺失，農(nóng)民對公共品的需求遠遠大于其供給，這在西部地區(qū)農(nóng)村表現(xiàn)尤為顯著。農(nóng)村公共品的供給匱乏主要體現(xiàn)在以下方面：

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。水、電、氣、路等屬于與居民生活直接相關(guān)的基本公共品，而大多數(shù)農(nóng)村難以獲得政府直接提供的基本公共品。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)的差距還較大。城鎮(zhèn)光纜通達率、客車通達率和自來水普及率達到100%，而農(nóng)村分別只有75%、83%和75%。城市郵路總長度是農(nóng)村投遞路線1.1倍。城鎮(zhèn)平均每百戶家庭固定電話擁有量是農(nóng)村的1.3倍，城鎮(zhèn)平均每百戶家庭移動電話擁有量是農(nóng)村的1.6倍，城鎮(zhèn)平均每百戶家庭家用計算機擁有量是農(nóng)村的9.4倍。

2.農(nóng)村義務(wù)教育。城鄉(xiāng)教育服務(wù)差距大。從生均校舍建筑面積來看，農(nóng)村學(xué)校稍大于城鎮(zhèn)，但是在其他方面農(nóng)村學(xué)校都落后于城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)學(xué)校校舍中危房面積比例城鎮(zhèn)是6.6%，農(nóng)村則為7.5%。城鎮(zhèn)學(xué)校體育場館面積達標校數(shù)達10371所，而農(nóng)村只有1206所。城鎮(zhèn)學(xué)校理科實驗儀器達標校數(shù)達11009所，而農(nóng)村只有1223所。城鎮(zhèn)學(xué)校建立校園網(wǎng)校數(shù)達9852所，而農(nóng)村只有960所。農(nóng)民受教育機會的不平等造成了就業(yè)機會的不平等，而就業(yè)的不平等又造成了收入的不平等。解決農(nóng)村家庭貧困兒童的義務(wù)教育經(jīng)費問題還有很長的路要走。

3.農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)。我國近80%的公共衛(wèi)生資源集中在城鎮(zhèn)。從醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)能力看，農(nóng)村衛(wèi)生院所基礎(chǔ)設(shè)施差，設(shè)備簡陋，衛(wèi)生技術(shù)人員素質(zhì)較差。城鎮(zhèn)每千人口醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)是農(nóng)村的6倍。城鎮(zhèn)床位數(shù)占社會醫(yī)療床位數(shù)比例為77%，而農(nóng)村只占23%。城鎮(zhèn)每萬人口擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的6.2倍，大部分鄉(xiāng)村醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)生未取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格。中西部地區(qū)很多地方由于經(jīng)費不足，公共衛(wèi)生服務(wù)尤其差。盡管近幾年國家對公共衛(wèi)生事業(yè)的支出連年提高，但在整個財政支出中的比例卻不高，且其中用于農(nóng)村的更是少之又少，不成比例。我國衛(wèi)生支出占財政支出的比例只有1.6%-1.7%。在這部分財政支出中，醫(yī)療費用的70%用在城市，30%用在農(nóng)村，而我國57.01%的人口在農(nóng)村。

4.農(nóng)村社會保障。長期以來我國社會保障體系的覆蓋面偏窄，針對農(nóng)村居民的社會保障幾近于無。社會保障呈現(xiàn)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。盡管近年來農(nóng)村社會保障已經(jīng)起步，但覆蓋面依然不大，只有2%；社會保障實施標準偏低，以養(yǎng)老保險為例，最低的可選社保檔次為2元/月，繳費15年后可以領(lǐng)取9.9元/月的社保金。

（三）事權(quán)與財權(quán)分割，基層政府公共服務(wù)能力弱

自1994年分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)級財政尤其是中西部地區(qū)出現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)不對稱的問題。一方面是財力層層向上集中，另一方面卻是職能和責任不斷下放，使得事權(quán)與財權(quán)嚴重失衡。處于行政鏈條末端的縣鄉(xiāng)政府陷入財政困境。一些國家扶貧工作重點縣，地方財政尤其困難，例如西部的甘肅會寧縣、貴州黎平縣，財政自給率分別不足3%和17%。即使中央和省級政府承擔了主要費用，基層財政為配套上級政府安排的項目和政策，仍然不堪壓力。據(jù)有關(guān)資料，目前作為貧困縣的江西興國縣義務(wù)教育負債7650萬元，黎平縣6000多萬元，會寧縣5600多萬元。相對于財政能力，目前基層政府在提供服務(wù)方面承擔了很多剛性責任，但在改善服務(wù)方面卻缺乏必要的自主權(quán)和能力。

（四）農(nóng)村公共品供給決策機制不完善

雖然近年來，農(nóng)村公共品供給決策朝著民主化、科學(xué)化的方向邁出了較大步伐。但傳統(tǒng)的“自上而下”的決策機制仍然在起作用，導(dǎo)致公共品供給缺乏效率，或者不為農(nóng)民認同。一方面，農(nóng)民迫切需要的公共品，如大型水利灌溉設(shè)施、教育、醫(yī)療保障等，供給嚴重不足；另一方面，周期短、見效快的公共項目受到一些地方政府的青睞，出現(xiàn)供給過剩。農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的供給模式忽視了廣大農(nóng)民對公共物品的實際需求，導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品供給的過剩和不足并存、質(zhì)量和效益低下，不利于充分發(fā)揮公共資源的效用。

（五）支農(nóng)資金使用效益低下，管理監(jiān)督乏力

處于轉(zhuǎn)軌時期的我國農(nóng)村公共服務(wù)，由于信息的不對稱，行政體制改革滯后和法制建設(shè)的不完善，缺乏有效管理和監(jiān)督。農(nóng)村公共服務(wù)資金的籌措、使用管理混亂，經(jīng)常被挪作他用，公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)過多，公共資金被層層“過濾”，農(nóng)民實際享受到的微乎其微。農(nóng)村公共服務(wù)缺乏強有力的監(jiān)督，效率低下，公共服務(wù)和產(chǎn)品供給增長無序，供給成本高昂。

三、促進農(nóng)村公共服務(wù)均等化的財政減貧政策

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期，公共財政減貧的重點將逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務(wù)方面。加大各級財政對農(nóng)村反貧困的政策支持力度，大力提升財政減貧能力，各級政府須擔當義不容辭的責任。我國須改進和完善公共服務(wù)體系建設(shè)，努力擴大基本公共服務(wù)的普惠性，確保農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有基本公共服務(wù)的平等權(quán)，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）合理劃分職責，明確各級政府的供給范圍

明確各級次政府間的責任劃分。屬于全國性的農(nóng)村公共物品由中央政府承擔，屬于地方性的農(nóng)村公共物品由地方政府承擔，而區(qū)域間的公共項目、公共工程應(yīng)劃歸地方政府主要承擔而由中央政府參與、協(xié)調(diào)。比如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利等屬于中央財政和省財政的事權(quán)范圍，再如農(nóng)村基礎(chǔ)教育屬于中央和各級地方政府共同承擔的職責，而諸如地方行政管理、社會治安等應(yīng)屬縣鄉(xiāng)基層政府的職責（事權(quán)）范圍。

（二）財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

推進農(nóng)村公共服務(wù)均等化的重中之重是確保農(nóng)村公共物品的有效供給，將當前農(nóng)民有迫切需求的醫(yī)療、養(yǎng)老、義務(wù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施等納入全國統(tǒng)一的公共物品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的一體化發(fā)展。

1.農(nóng)村基礎(chǔ)教育?；A(chǔ)教育投資的扶貧效果非常顯著，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ為扶貧的目標不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件。他將貧困定義為：能力不足而不是收入低下。能力和素質(zhì)低下，受教育機會不均等使貧困家庭的孩子一開始就輸在起跑線上，因此財政大力投入基礎(chǔ)教育對于減貧必將產(chǎn)生明顯的收效。作為純粹的公共物品，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支出應(yīng)該由更高級次直至中央財政直接承擔，保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出的穩(wěn)步快速增長。提高對農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的教育經(jīng)費補助和生活補助標準。支持農(nóng)村校舍建設(shè)、改造和維修，對農(nóng)村義務(wù)教育教師實施住房“安居工程”建設(shè)或增加住房貨幣補貼。

2.公共醫(yī)療衛(wèi)生。對于農(nóng)村貧困人口就醫(yī)難、因病致貧等問題，中央財政須致力于農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和人員培訓(xùn)等事務(wù)，彌補貧困地區(qū)地方政府財力不足而形成的城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源嚴重不平衡狀況。農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先由各級政府共同提供資金予以保障，所需資金份額應(yīng)由中央與省級政府拿大頭，真正建立起標準化的縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，為農(nóng)民提供適宜的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)；增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府統(tǒng)籌投入，提高保障水平；提高“新農(nóng)合”參保和報銷的便捷性。推進醫(yī)療體制改革，降低農(nóng)民就醫(yī)成本。

3.農(nóng)村社會保障。加大農(nóng)村低保投入，建立農(nóng)村最低生活保障制度。規(guī)范政府的責任和義務(wù)，確定農(nóng)村居民最低生活保障的組織機構(gòu)、申請審核程序以及資金籌措、管理等，規(guī)范農(nóng)村低保制度的組織實施。以省、市、縣三級財政比例分擔機制解決資金籌措，同時借助社會力量走多元化籌資之路。受制于現(xiàn)階段政府財力和我國農(nóng)村人口基數(shù)大的國情，農(nóng)村社會養(yǎng)老應(yīng)堅持“廣覆蓋、低標準”，建立以家庭養(yǎng)老為主的多層次的保障體系，逐步解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。

4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。道路交通及灌溉等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活起重要作用，其中道路交通的扶貧效果明顯，而灌溉等設(shè)施對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出則具有較高的回報率。調(diào)整我國財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，將農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)、道路和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為財政支農(nóng)支出優(yōu)化的重點方向，改進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況，從根本上為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)條件，為減少農(nóng)村貧困人口做出財政應(yīng)有的貢獻。此外，財政對農(nóng)業(yè)科研推廣的投資會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大大改善，對農(nóng)村貧困的緩解也將產(chǎn)生顯著的效果，應(yīng)大力增加對農(nóng)業(yè)科研和推廣的投入。

（三）改革完善轉(zhuǎn)移支付制度

改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化。在現(xiàn)行體制下，改善基層政府公共服務(wù)的能力，亟需強化財政對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。針對貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的實際情況，財政轉(zhuǎn)移支付的重中之重是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府。對特別困難的農(nóng)村地區(qū)，建議采取中央財政主導(dǎo)的統(tǒng)一供給模式。增加專項資金投入，集中補助其中的“短板”和薄弱環(huán)節(jié)，并減免貧困地區(qū)配套資金。構(gòu)建多層次的轉(zhuǎn)移支付體系。不僅要完善中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，還要盡快完善省以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，保證貧困地區(qū)取得最低人均財政收入和獲得最低公共服務(wù)。建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付測算體系。以公共服務(wù)最低標準核算不同地區(qū)所需的財力，由上級財政轉(zhuǎn)移支付補齊差額，確保貧困地區(qū)獲得最低標準的農(nóng)村公共服務(wù)。

（四）改進農(nóng)村公共物品的供給決策

決策程序直接決定著農(nóng)村公共物品供給效率的高低。推進基層民主制度建設(shè)，建立農(nóng)村公共物品的需求偏好表達機制，實現(xiàn)公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，確保能夠提供農(nóng)民最急需的公共物品和服務(wù)。通過給予農(nóng)民充分參與公共服務(wù)決策的民主權(quán)利，提高財政資源使用效率，促進基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。

（五）完善資金使用的管理監(jiān)督

實行鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。加強群眾監(jiān)督，實現(xiàn)公共物品供給透明化和有效約束力。為避免政府在農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給中的“尋租”現(xiàn)象，保證農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給的科學(xué)性、公正性、合理性，政府有責任保證農(nóng)民擁有問責權(quán)。各級財政應(yīng)對支農(nóng)資金，發(fā)揮內(nèi)部審計、會計的職能作用，實行重點抽查、財務(wù)自查與財政、審計檢查相結(jié)合，在項目建設(shè)中實行督查制度和資金使用制度，積極引入社會監(jiān)督機制，及時查處各項違規(guī)、違紀行為，將農(nóng)村公共資源的分配使用置于有效監(jiān)督之下。建立農(nóng)業(yè)專項資金績效評價指標體系和考核。

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