后土地財政時代提高我國城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)性對策研究

楊 林 劉春仙

（中國海洋大學，山東 266100）

一、問題的提出

土地財政作為地方政府的“第二財政”在改進城市面貌、推進城鎮(zhèn)化的同時，亦帶來了諸多短期、扭曲的行為。在土地財政模式漸入末路的背景下，土地出讓金下滑態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)，為保障城鎮(zhèn)化建設巨額的資金需求及提高城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)性，土地財政模式亟須改革已成共識。

目前針對土地財政的相關(guān)研究較多，但基于城鎮(zhèn)化背景下的土地財政問題研究的相對較少。已有成果可以概括為兩方面：一是對于土地財政成因的研究。陳國富等（2009）指出二元制城鄉(xiāng)土地制度及土地征收程序在實際操作過程中虛置等問題是當前地方政府土地財政困局存在的主要原因。荀守奎（2011）認為城鎮(zhèn)化進程的快速推進及城鎮(zhèn)化土地利用率低下，導致土地的過度需求，為土地財政創(chuàng)造了條件。秦勇（2012）認為財稅金融體制及土地管理制度的不完善是地方政府得以過度依賴土地財政問題的主要原因。二是關(guān)于轉(zhuǎn)變土地財政收入模式的對策分析。賀雪峰（2012）認為憑借中國特殊的土地制度安排，土地財政在城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重大作用，但必須警惕土地利益集團的形成。邵茜（2012）強調(diào)應通過土地財產(chǎn)稅改革，使地方政府能夠從土地用途轉(zhuǎn)換和土地交易中獲得更大的稅收。王玉波（2013）認為土地財政收入模式轉(zhuǎn)型的過程，也是地方政府角色轉(zhuǎn)變和地方公共財政體系重構(gòu)的過程。綜上所述，對土地財政的研究多數(shù)是基于土地財政出現(xiàn)的原因進行的，政策建議較集中于土地制度及地方政府職能轉(zhuǎn)變角度，對城鎮(zhèn)化與土地財政相關(guān)性的時空分析較少，對于如何為城鎮(zhèn)化建設提供長效的資金支持及以提高城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)性為目的的土地財政治理路徑研究不足。本文在城鎮(zhèn)化與土地財政相關(guān)性的時間與空間分析基礎上，認為應通過實行土地出讓混合體制、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、涵養(yǎng)稅本及規(guī)范地方政府的財稅金融體制等措施推進現(xiàn)有土地財政的及時轉(zhuǎn)型，以提高城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)性。

二、我國城鎮(zhèn)化建設與土地財政相關(guān)性的時空分析

（一）短期內(nèi)城鎮(zhèn)化與土地財政相互推動

1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動土地財政收入的增加

在我國城鎮(zhèn)化快速推進的前提下，人們對土地需求日益上升，土地資源的剛性約束使得土地供求失衡嚴重，導致土地價格高漲，由此地方政府的土地財政收入增長迅速。從全國近十年城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況（如圖1所示）來看，2003年至2012年，我國城鎮(zhèn)化率上升了12個百分點，由40.53%提高到52.57%，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得地方土地出讓面積呈現(xiàn)大幅度較快增長，與2003年相比，2012年土地出讓面積增長13.6萬公頃，增長率高達72.81%，十年間，地方土地出讓收入累計達到14.7萬億元。其中，2011年土地出讓面積高達33.39萬公頃，土地出讓收入達到峰值31140.4億元。

圖1 2003年—2012年全國城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況

受2008年前區(qū)域土地出讓收入數(shù)據(jù)可得性限制，東部、中部、西部地區(qū)①東、中、西部地區(qū)劃分：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個?。ㄊ校恢胁康貐^(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（市、自治區(qū)）。區(qū)域城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入情況依據(jù)2008年至2012年數(shù)據(jù)進行分析（如圖2所示）。由圖2可以看出，土地出讓收入與城鎮(zhèn)化水平存在明顯的正相關(guān)性。2012年，東部、中部、西部地區(qū)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，分別為64.19%、49.11%、44.33%，與2008年相比，分別提高4.63、4.98、5.76個百分點；各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的提高使得土地出讓收入增長迅速，2012年，東部、中部、西部地區(qū)土地出讓收入分別為17215億元、6356億元、5520億元，與2008年相比，分別增長10114.1億元、4554億元、3861.8億元。

圖2 2008年—2012年區(qū)域城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況

此外，在土地出讓與開發(fā)過程中，與土地相關(guān)的直接稅收收入（如土地增值稅、耕地占用稅等）及間接稅收收入（如房地產(chǎn)業(yè)的所得稅、營業(yè)稅等）的增加，進一步推動土地財政收入的增長。

2.土地財政為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持

我國財政體制的不完善導致地方政府的事權(quán)與財權(quán)不對稱，地方政府的預算內(nèi)收入不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，土地財政收入為教育、農(nóng)田水利設施建設、保障性住房、城市基礎設施建設及舊城改造等提供了資金支持。近年來，中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規(guī)定，如各地應在當年實際繳入地方國庫的土地出讓收入扣除相關(guān)成本性補償?shù)挠囝~中，分別按照不低于15%、10%的比例計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)及保障性安居工程建設，按照10%的比例分別計提教育資金和農(nóng)田水利建設資金。

2012年，全國土地出讓支出共計28421.85億元，用于保障性安居工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出、城市建設支出等非成本補償性的土地出讓支出共計5796.95億元，占比高達20.4%（如圖3所示）。其中，用于保障性安居工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市建設的土地出讓支出分別為593.01億元、1999.79億元、3204.15億元，占實際使用土地出讓收益的比重分別為10.2%、34.5%、55.3%。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出中，農(nóng)村基礎設施建設支出488.08億元，教育支出269.95億元，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和基本農(nóng)田建設與保護支出1017.17億元，農(nóng)田水利建設支出224.59億元，有力地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?？梢?，土地財政收入是城鎮(zhèn)化建設各項目標實現(xiàn)的重要資金保障。

圖3 2012年我國土地出讓收入支出情況

（二）長期內(nèi)土地財政制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性

1.受土地資源的剛性約束，土地財政收入模式具有不可持續(xù)性

土地數(shù)量的有限性及18億畝耕地紅色警戒線約束下的土地資源限量供應，加劇了土地資源的剛性約束，使得地方政府不能靠無限量的土地出讓來取得地方本級公共財政收入。土地財政規(guī)模的擴大，將對農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎的耕地面積造成侵蝕，影響到糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給。2011年我國耕地面積保持量為18.24億畝，已非常接近國家為確保糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給而設定的18億畝耕地紅色警戒線。

2.土地財政導致土地資源代際分配的不公平

土地資源的代際公平是指在土地的使用方面，各代人的土地資源基礎是相同的，土地資源的代際公平與城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展有著密不可分的聯(lián)系。目前我國土地出讓機制的不完善，導致土地資源代際分配不公平，直接影響了城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)性，主要體現(xiàn)為地方政府的代際不公平和社會公眾的代際不公平。一方面，地方政府擁有土地所有權(quán)與管理權(quán)，本級政府為了短期的利益過度的出讓、開發(fā)土地，形成本級政府的公共財政，使得下級政府財政收入來源減少，支持城鎮(zhèn)化建設的資金不足，導致各級政府之間的代際不公平。另一方面，由于土地資源的剛性約束，地方政府在本屆任期內(nèi)過度出讓土地的短期行為直接影響了政府以后的公共財政收入，使得下級政府用于城鎮(zhèn)化建設的財政支出減少，降低了后代人享受公共財政服務的水平，引發(fā)未來社會公眾在獲得社會公共服務方面與當代社會公眾之間的不公平。由于政府性債務未來償債安排的不完善，以土地財政為主要償債來源的政府負有償還責任債務進一步加劇了土地資源代際分配的不公平。

政府負有償還責任的債務主要以財政性資金進行償還，而土地出讓收入是當前地方政府負有償還責任債務的重要償債來源。2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務余額共103331.72億元，但由全國地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況（如圖4所示）來看，2013年7月至12月、2014年、2018年以后地方政府負有償還責任的債務安排分別為23801.69億元、22464.46億元、19451.97億元，占比分別高達23.03%、21.74%、18.82%，可見償債負擔不僅集中在當級地方政府，也給下級地方政府造成巨大的財政壓力。由區(qū)域地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況（如圖5所示）看，東部地區(qū)主要集中在2014年、2018年以后，分別為12273.81億元、10417.85億元，占比分別為23.95%、20.33%，對下級地方政府償債壓力較大；中部、西部地區(qū)主要集中在2013年7月至12月、2014年，合計占比分別為44.25%、49.35%，但2018年以后償債額也均在16%以上，分別高達4601.64億元、4826.27億元。

圖4 2013年6月全國地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況

圖5 2013年6月區(qū)域地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況

3.土地財政推動房地產(chǎn)價格的上升，降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

城鎮(zhèn)化質(zhì)量，區(qū)別于城鎮(zhèn)化數(shù)量，是通過對城鎮(zhèn)化各組成要素的發(fā)展質(zhì)量、協(xié)調(diào)程度和推進效率的衡量來反映城鎮(zhèn)化優(yōu)劣程度的一個綜合概念。其中，城鎮(zhèn)居民人均GDP及人均可支配收入水平是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主要指標，兩者之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，居民對房屋的需求能力是由收入水平?jīng)Q定的，居民需求決定房價的高低。但土地財政模式的存在導致地價和房價的不斷提高，超出了社會的平均收入水平，使得CPI增長速度過快，進而降低居民可支配收入，降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

房價收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入之比，是反映城鎮(zhèn)化水平的重要指標之一。由2002年至2011年全國房價收入比與平均土地出讓價格（如圖6所示）可以看出，我國土地出讓價格呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢，且上升幅度明顯，增長率高達187.14%，受土地出讓價格的影響，全國房價收入比呈現(xiàn)平均土地出讓價格較為一致的波動態(tài)勢，且均高于國際慣例中通行的3—6倍合理區(qū)間。由2011年區(qū)域平均房價收入比及土地出讓收入情況（如圖7所示）可以看出，東、中、西部地區(qū)平均房價收入比與各地區(qū)的土地出讓收入存在明顯的正相關(guān)性，東部地區(qū)的房價收入比更是高達9.59?？梢姡斍拔覈恋爻鲎屢?guī)模已經(jīng)超出合理范圍，土地財政模式的存在導致了地價和房價的不斷提高，降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

4.土地財政增加了地方財政的投融資風險

以土地收益權(quán)為質(zhì)押，依托各類政府土地融資平臺及金融機構(gòu)進行大規(guī)模融資，已經(jīng)成為我國各地籌集城鎮(zhèn)化建設資金、推進城鎮(zhèn)化建設的重要手段。但部分地方政府對土地財政融資的過度依賴加劇了其財政和金融風險，尤其是受房地產(chǎn)調(diào)控的影響，2011年、2012年土地出讓收入占地方公共財政預算收入的比重出現(xiàn)大幅度下滑，分別下降10.97、16.44個百分點（如圖8所示）。

圖6 2002年—2011年全國房價收入比與平均土地出讓價格情況

圖7 2011年區(qū)域平均房價收入比及土地出讓收入情況

圖8 2008年—2012年地方土地出讓收入與地方公共財政預算收入情況

部分地區(qū)政府土地出讓收入明顯減少致使償債風險凸顯，截至2012年底，全國4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負有償還責任債務余額的一半以上，以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息額與當年可支配土地出讓收入相比高1/4。由2012年區(qū)域地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額情況（如圖9所示）來看，東部、中部、西部地區(qū)地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額分別為20083.02億元、7899.83億元、9527.78億元，占各區(qū)域地方政府負有償還責任債務總額的比例分別高達43.34%、34.52%、37.52%。另外，受當前我國監(jiān)督管理機制不完善等因素影響，在土地出讓過程中尋租腐敗行為及社會問題多發(fā)，這會進一步加劇地方政府的財政金融風險。

圖9 2012年區(qū)域地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額情況

總體來看，在現(xiàn)行制度框架下，土地財政仍是我國城鎮(zhèn)化進程中地方政府財政收入的主要來源之一，是城鎮(zhèn)化建設重要的資金來源。但從長遠發(fā)展來看，土地財政對城鎮(zhèn)化建設存在一系列負面影響。而且隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，這些負面影響日漸顯現(xiàn)出來，并嚴重阻礙城鎮(zhèn)化建設。因此，必須積極推進土地財政模式的轉(zhuǎn)型，降低地方政府對土地財政的依賴度，培育城鎮(zhèn)自身發(fā)展的能力，為城鎮(zhèn)化建設提供長效的資金支持，提高城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)性。

三、轉(zhuǎn)變土地財政模式，提高城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)性的對策

（一）土地出讓實行混合體制，為城鎮(zhèn)化建設提供持續(xù)的資金來源

當前我國實行的是土地出讓批租制，在土地出讓批租制的條件下，無論是國家對土地使用權(quán)的讓渡還是土地經(jīng)營者交付土地使用權(quán)出讓金都是一次性的。土地出讓批租制雖然可以使得政府在短期內(nèi)籌集大量的資金，但從長遠來看，不利于地方社會利益的最大化，反而會刺激當期地方政府通過對土地市場及價格的操控去獲得更多利益的短期行為。土地出讓混合體制是一種批租與年租并存的土地有償使用方式。實行混合體制的土地出讓方式后，不僅可以降低土地的初始出讓價格，抑制當期地方政府短期內(nèi)過度出讓土地的行為，年租的交付還可以緩解各級政府的資金需求壓力，為城鎮(zhèn)化建設提供長效的資金支持。應通過立法確保混合體制的法律地位、明確混合體制下的產(chǎn)權(quán)界定、把握好推行土地出讓混合體制的適用范圍及未來的土地租價等各方面的內(nèi)容，改良現(xiàn)行的土地出讓批租制，實行混合體制。

（二）土地確權(quán)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地管理制度

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項權(quán)利的確認、確定。推進新型城鎮(zhèn)化進程，不可避免地要征用農(nóng)村土地，但這使得地方政府賣地生財現(xiàn)象在農(nóng)村土地征用的過程中非常嚴重。城鎮(zhèn)化進程帶來的大量土地需求是當前土地流轉(zhuǎn)改革的深層次原因之一，而土地確權(quán)是加快農(nóng)村土地征收改革、建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、完善土地流轉(zhuǎn)制度的前提及解決農(nóng)村土地財政問題的關(guān)鍵。進一步落實農(nóng)村土地確權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，應加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設，不斷建立農(nóng)村土地經(jīng)營的矛盾調(diào)節(jié)機制，合理確定土地補償標準，健全政策及法律保障機制，完善農(nóng)村土地補償收益的分配機制，鼓勵農(nóng)民以土地為資本參與到土地市場化中，通過規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，以推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。通過將土地要素納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，實現(xiàn)要素的平等交換，規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)范圍，逐步建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入，為城鎮(zhèn)化建設提供長效的資金支持，提高城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)性。

（三）涵養(yǎng)稅本，夯實城鎮(zhèn)化建設的經(jīng)濟基礎

涵養(yǎng)稅本，即涵養(yǎng)稅收形成的經(jīng)濟基礎，這是不斷開創(chuàng)稅源、增加稅收及地方財政收入的根本之路。我國部分城市經(jīng)濟發(fā)展主要以投資為主，通過依靠土地吸引資金，是地方政府進行土地出讓的動力，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的城市經(jīng)濟發(fā)展模式，夯實城鎮(zhèn)化建設的經(jīng)濟基礎，是解決地方政府過度依賴土地財政問題的關(guān)鍵。改變地方政府過度依賴土地財政收入狀況，涵養(yǎng)稅本，涉及到整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不應一味地強調(diào)和追求發(fā)展速度、工業(yè)化進程和城市化進程，而應更加著重推進經(jīng)濟發(fā)展模式的創(chuàng)新及優(yōu)化升級。一方面，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)農(nóng)業(yè)稅本，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，保持主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。另一方面，要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，促進服務業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過不斷提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，涵養(yǎng)新稅本，開創(chuàng)新稅源，提高地方政府財政收入的持續(xù)性，夯實城鎮(zhèn)化建設的經(jīng)濟基礎。

（四）規(guī)范地方財政管理體制，降低地方財政投融資風險

破解土地財政問題，推進城鎮(zhèn)化進程，須進一步加大財稅管理體制改革力度。由于土地出讓成本的增加及中央對土地出讓收益支出方向的調(diào)整，地方政府可支配的土地財政收入相對減少，地方政府在城鎮(zhèn)化化建設中的財權(quán)弱化。因此，要完善分稅制，尤其完善省級以下財政體制，通過推進物業(yè)稅改革、將部分稅收立法權(quán)和管理權(quán)讓渡給地方及加大轉(zhuǎn)移支付力度等方式推進各級政府在事權(quán)、財權(quán)的界定及分配方面的合理化。同時，要加強對地方政府土地投融資平臺和銀行金融機構(gòu)的融資、信貸管理及相關(guān)債務的清理核實工作，加快建立融資平臺公司債務管理信息系統(tǒng)及地方政府債務規(guī)模管理和風險預警機制，以降低土地財政導致的投融資風險，實現(xiàn)對地方土地財政投融資機構(gòu)債務的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控，為城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造良好的籌融資環(huán)境。

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〔2〕荀守奎.城鎮(zhèn)化進程中土地被過度占用的根源及對策研究[J].當代世界與社會主義，2011（2）：145-148.

〔3〕秦勇.土地財政問題研究綜述[J].商業(yè)時代，2012（1）：95-96.

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〔6〕王玉波.后土地財政時代地方政府角色轉(zhuǎn)變與公共財政體系重構(gòu)[J].財政金融，2013（2）：46-53.